Городское управление. Ч.1. Учебное пособие
.pdfмельных участков, определяют начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.
Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденные постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. №316, определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель на территории Российской Федерации для налогообложения и иных целей. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральной службой земельного кадастра. К указанным работам могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
Государственная кадастровая оценка земель городских поселений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон, и в границах этих зон
71
устанавливается кадастровая стоимость единицы площади.
Правильная оценка рыночной стоимости земельных участков основывается на нескольких принципиальных положениях. Во-первых, должны (по возможности) быть учтены все факторы городской среды, которые влияют на условия проживания человека, и затраты, связанные с компенсацией этих факторов. Во-вторых, должно быть правильное распределение удельного веса каждого фактора, что может быть сделано, например, с помощью экспертных оценок, корреляционного анализа и др. И в-третьих, результаты должны согласовываться с потребностями и интересами людей. Если на одни земельные участки имеется большое количество желающих их приобрести, а на другие их совсем нет, то традиционно дифференцированная рента определяется неправильно, что не способствует эффективному регулированию землепользования в городе.
Рыночная стоимость городского земельного участка задается рентной составляющей и зависит от местоположения участка, экологической ситуации, престижности района, транспортной доступности, инфраструктурной обеспеченности, процесса градостроительного развития, размера вложенного капитала и др.
72
Критериями эффективности управления землепользованием в городе могут служить удовлетворенность землепользователей в предоставленных участках, улучшение качества окружающей природной среды, улучшение условий труда и проживания людей.
Переход на рыночные отношения в нашей стране и принципиальные изменения в формах собственности на землю потребовали разработки новых подходов к управлению земельными ресурсами города. В дореформенный период, в условиях государственной собственности на землю, планирование использования земельных ресурсов города представляло собой систему административных действий по реализации конкретных проектных решений по его территориальному развитию. Эти действия полностью обеспечивались централизованными бюджетными средствами. В городах была сформирована иерархически организованная система градостроительной планировочной документации (генеральные планы, проекты детальной планировки, проекты застройки), в которой определялось, где, что и на какие средства должно быть построено. Проведение на протяжении длительного времени в городах административной градостроительной политики обусловило ряд серьезных негативных последствий, в числе которых необходимо отметить следующие:
73
—экстенсивное использование городских земель и их жесткое функциональное деление внутри города;
—наличие значительных промышленных зон и объектов в центральных районах городов;
—формирование однообразных жилых, так называемых спальных районов с ограниченным набором мест приложения труда;
—обострение экологических проблем в городах, связанных в том числе с размещением промышленных предприятий и коммунальных зон;
—интенсивные процессы ветшания, вплоть до разрушения, зданий в исторических центрах городов в связи с малыми объемами реконструктивных работ и др.
В 1990-е гг. изменение экономической ситуации, которое проявилось, в частности, в ограниченности бюджетных средств, привело к значительному снижению интереса органов городского управления к долгосрочному территориальному планированию. Принятые в советские времена для иных социально-экономических условий градостроительные документы потеряли свою актуальность и жизнеспособность, и территориальное развитие городов зачастую осуществлялось спонтанно, посредством принятия решений по возведению отдельных объектов без учета комплексности застройки, оцен-
74
ки эффективности использования городских земель с точки зрения перспектив развития города.
Землепользование в городских поселениях в большинстве стран мира регулируется законами рыночных отношений. При этом в механизмы рыночных отношений включены не только изменения собственника земли, но и временная передача ее в пользование — аренда и концессия. Таким образом, рынок городских земель включает в себя следующих участников: государственные и муниципальные органы управления, физические и юридические лица, использующие земельные ресурсы разрешенным способом и нормативно-правовое регулирование этих отношений.
Рынок земли выступает составляющей общей рыночной системы, принимая участие в достижении необходимых пропорций между факторами производства и реализации единого цикла товарного и денежного обращения, в установке равновесных цен и конкуренции за инвестиции, удовлетворение которых невозможно без изменения существующего использования (функции и характера улучшений) земли.
По существу, рынок земли обеспечивает преодоление противоречия между потребностями общества, которые постоянно изменяются и возрастают, в определенных видах использования земли, с одной стороны, и существующей системой земле-
75
пользования — с другой. Рыночные механизмы будут работать на то, чтобы вывести землю из неэффективного использования и избрать тот вариант, что обеспечит максимальную доходность. Как правило, это реализуется путем повышения продуктивности земли за счет ее инфраструктурного обустройства, застройки или иного улучшения, в результате чего земля обретает еще большую ценность.
Таким образом, рынок земли выполняет специфические, только ему свойственные, функции, обеспечивая взаимодействие между субъектами земельных отношений и согласования их интересов, что определяет его относительную самостоятельность.
Особая роль в повышении эффективности рынка земли принадлежит органам местного самоуправления, которые имеют возможность выступать на рынке и равноправным партнером, и органом, который его регулирует. В их распоряжении находятся необходимые административные и экономические инструменты воздействия на рыночные процессы.
Прежде всего речь идет о градостроительной регламентации и платном характере использования городских земель, которые широко применяются в мировой практике управления развитием города. Преследуя общую цель повышения ценности го-
76
родских земель, они строятся на согласовании частных и общественных интересов, когда часть правомочий собственника относительно характера использования земельного участка и присвоения земельной ренты отчуждается в пользу городского сообщества. При этом владельцы недвижимости получают свободу в выборе наилучшего и наиболее эффективного, в рамках разрешенного, использования земельного участка, а территориальная община
— право требовать, чтобы это использование было доходным.
На фоне общемировых тенденций постиндустриального общества в планировке городов, для которых характерны формирование общественноделовых зон и развитой сети объектов обслуживания, сознание многоуровневой транспортной системы, перемещение предприятий в периферийные районы и т.д., в области использования городских земель все более стало заметно отставание от стран с развитой рыночной экономикой. Так, доля земель под промышленными объектами в российских городах в несколько раз превышает аналогичный показатель в экономически развитых странах, при этом интенсивность использования этих земель существенно ниже; плотность жилой застройки также в несколько раз ниже аналогичных зарубежных показателей. Вокруг центральной части крупных городов сложился промышленный пояс, что приводит
77
не только к неэффективному использованию земли, но и провоцирует ухудшение экологической ситуации в городах.
До сих пор на всех уровнях власти отсутствует целостный подход к управлению территорией на основе оптимизации взаимодействия градостроительной, экономической, имущественной, земельной, жилищно-коммунальной, демографической и миграционной политики и нет ориентации законотворческой деятельности всех уровней на оптимизацию взаимодействия отраслевой, территориальной и институциональной структуры Российской Федерации.
В действующем законодательстве практически отсутствуют механизмы, регулирующие взаимоотношения между субъектом рынка и местным сообществом как социоэкономической общностью людей и выступающей от их имени местной властью, которая ответственна за качество всей среды жизнедеятельности данного сообщества, включая архитектурно-градостроительную (материальнопространственную).
Серьезные недостатки присущи современному механизму регулирования земельных отношений в городах. С одной стороны, созданная система платежей за землю ведет к дефициту местных бюджетов; с другой — установление платежей за землю ведется в отрыве от всей системы финансо-
78
вых потоков и сопровождается удушением экономической активности в городах, что еще больше усугубляет бюджетный дефицит.
Наконец, требует изменения сложившаяся политика регулирования имущественных отношений, не учитывающая, что поддержание эффективных соотношений в развитии разных форм собственности является основой социально-политической и экономической устойчивости городов и систем расселения. В результате существующий порядок отвода земель, практически исключивший участие в нем градостроительной службы, ведет к разбазариванию городских земель и дезорганизации всей системы городского землепользования. Как только в городах высвобождается территория, пригодная для эффективного муниципального жилищного строительства или решения транспортных и экологических проблем, она сразу же оказывается растащенной под коттеджи, гаражи, автостоянки и разные
ООО с мизерными платежами в бюджет. Кроме повышения дефицита местного бюджета и роста социальной напряженности это ничего не дает.
Регулирование земельных отношений представляется одним из ключевых и в то же время проблемных вопросов сегодняшнего развития городов. Это обусловлено сложностью, многогранностью и противоречивостью городского землепользования, в котором воплощаются социальные, экономиче-
79
ские и экологические процессы городского развития. Кроме того, научное объяснение этих процессов явно не успевает за динамичностью изменений, происходящих в сфере земельных отношений и в практике управления городскими землями.
Одним из наиболее продуктивных направлений таких разработок может стать рассмотрение земли как особого недвижимого имущества, выступающего важнейшим ресурсом городского развития. Создавая условия для городского развития, система землепользования сама подлежит развитию, и это требует понимания сути происходящих процессов и применения адекватных инструментов их регулирования. С этой целью должна быть раскрыта суть города как формы землепользования; очерчена роль рынка городских земель в устойчивом развитии города; установлены направления совершенствования рыночной инфраструктуры; определены адекватные административные и экономические инструменты реализации потенциала рынка.
Общеизвестно, что в городах сходятся, распределяются и перераспределяются товарные, финансовые и информационные потоки, созданные как на территории города, так и за его пределами. При этом интенсивность освоения городских земель значительно превышает темпы уровня освоения земель окружающей его территории. Отличия по степени интенсивности освоения земли откры-
80