Актуальные проблемы трудового права и права социального обеспечения. Учебное пособие для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденц

ется публично-властными структурами, а социальная функция активно действует на этапе становления личности и на этапе пожилого возраста. Российская модель социального государства организована по западному типу, однако ментальность и некоторые традиции (уважение к старшим, длительная помощь детям, уход за престарелыми родителями как моральная и юридическая обязанность) приближают ее к иному, так называемому восточному типу.

Право социального обеспечения, будучи социальной отраслью права, должно защищать безработных, инвалидов, пенсионеров, несовершеннолетних, лиц с семейными обязанностями. Между тем, Конституция Российской Федерации не констатирует, что условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, уже созданы. Она закрепляет, что на это направлена политика государства, или социальная политика. Закон, определяя конкретную цель законодательства о социальной защите, по сути, придает правовому регулированию социального обеспечения в нашей стране определенный акцент, который вытекает из самой сущности Российского государства (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации).

1.2. Современные тенденции совершенствования предмета трудового права и права социального обеспечения

В последние годы предмет и методология права социального обеспечения претерпевают определенные изменения, связанные с их взаимопроникновением и взаимоотношениями с другими отраслями права. Отношения, традиционно относящиеся к предмету права социального обеспечения и некоторых других отраслей права, стали отчасти пересекаться с предметом трудового права в области отношений, непосредственно связанных с трудовыми, обогащая и развивая их.

Прежде всего указанная тенденция относится к отношениям по обязательному социальному страхованию. Федеральным законом от 30.06.2006 ¹ 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» в ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации были внесены изменения, суть которых заключается, в частности, во включении в пред-

11

мет регулирования трудового законодательства (в категории иных отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями) отношений по обязательному социальному страхованию.

Основным отличием этих отношений от иных входящих в предмет трудового права отношений является особый субъектный состав, в который включены страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (ст. 6 Федерального закона от 16.07.1999 ¹ 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»). Следует согласиться с предложенным М.Ю. Федоровой понятием «правоотношения по социальному страхованию» (социально-страховые правоотношения) как правовых связей между субъектами социального страхования (застрахованными, страхователями, страховщиками и иными органами, организациями и учреждениями), предоставляющими страховое обеспечение1.

Таким образом, система социального страхования реализуется через правоотношения, регулируемые нормами различных отраслей права, складывающиеся между тремя субъектами и подразделяющиеся на три подвида.

1.Правоотношения между страхователями и застрахованными лицами, которые носят, как правило, трудовой характер: работодатель осуществляет социальное страхование своих работников, однако по отдельным видам страхования отношения между страхователями и застрахованными лицами могут носить гражданскоправовой (например, при страховании профессиональных рисков), служебный (страхование по временной нетрудоспособности государственных гражданских служащих), административный характер (медицинское страхование неработающего населения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

2.Правоотношения между страхователями и страховщиками в связи с аккумуляцией общественных средств, составляющих финансовую основу социального обеспечения, которые носят финан- сово-правовой характер, поскольку в рамках этих отношений осуществляется формирование имущественной основы системы социального страхования — средств фондов социального страхования. Следует согласиться с М.В. Лушниковой в том, что такая позиция имела бы право на существование при условии изменения право-

1 Федорова М.Ю. Óêàç ñî÷.

12

вого регулирования режима средств социально-страховых фондов и порядка их формирования1. В настоящее время, даже несмотря на изменение «налоговой» природы и возврат к «страховой» природе взносов на обязательное социальное страхование, сохранился режим средств социально-страховых фондов как федеральной государственной собственности и статус социально-страхового фонда как части бюджетной системы государства, вследствие чего правовое регулирование формирования внебюджетных социально-страховых фондов должно быть отнесено к предмету финансового права.

3. Правоотношения между страховщиками и застрахованными лицами (по некоторым видам социального обеспечения между страхователями и застрахованными лицами), связанные с предоставлением определенных видов социального обеспечения. Они носят собственно социально-обеспечительный характер и входят в предмет права социального обеспечения. В качестве же непосредственно связанных с трудовыми целесообразно рассматривать только те виды отношений по обязательному социальному страхованию, выплаты по которым производятся непосредственно страхователем (работодателем), а в предмете права социального обеспечения предлагается выделить отношения по социальному обеспечению незанятого населения, ищущего работу и не имеющего ее2.

Тенденция расширения и совершенствования круга отношений, непосредственно связанных с трудовыми, проявляется, в частности, в правовом регулировании подготовки и дополнительного профессионального образования работников непосредственно у работодателя. В настоящее время активно обсуждаются проблемы сроков обучения при приобретении специальности и повышении квалификации; гарантий, установленных для лиц, успешно окончивших обучение; оплаты лиц, обучающих работников; порядка присвоения квалификации лицам, овладевающим профессиями рабочих при различных формах обучения; обучения женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком. Некоторые ученые высказываются за принятие отдельного федерального закона, посвященного регулированию отношений, касающихся подготовки и дополнительного профессионального образования работников3.

1 Лушникова М.В., Лушников A.M. Международное и сравнительное трудовое право и право социального обеспечения: Введение в курс: Учеб. пособие. М.: Юрлитинформ, 2011.

2Ñì. íàïð.: Петров А.Я. Закон Российской Федерации о занятости населения и его совершенствование / Актуальные проблемы трудового законодательства…

3См. подробнее: Орловский Ю.П. Основные направления совершенствования трудового законодательства в современных условиях / Актуальные проблемы трудового законодательства…

13

Âпоследнее время все больше обращается внимание на необходимость включения в предмет трудового права отношений по организации и функционированию рынка труда, в той его части, которая имеет отношение к управлению несамостоятельным трудом. Для этого предлагается считать основой построения механизма спроса и предложения на рынке труда оборот вакансий. Такой термин, в отличие от принятого термина «оборот рабочей силы», соответствует

èнормам законодательства, и международным стандартам в сфере труда1. Правовой основой для выделения рассматриваемой самостоятельной группы отношений и введения в трудовое законодательство термина «системной организации трудовых ресурсов» являются ч. 2 ст. 1 и ст. 3 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми в качестве условия оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений и интересов государства указывается необходимость правового регулирования отношений по организации труда и управлению трудом. Таким образом, в этих отношениях само по себе государство не исключается из числа субъектов управления трудом, а, напротив, определяется в них через указание на существование собственных интересов в этой сфере. Поскольку интерес — это и правовая, и экономическая категория, в итоге полу- чается, что часть экономических категорий (и значительная), безусловно, относится к сфере действия трудового законодательства и должна быть им урегулирована либо допущена в определенных правовых пределах. В частности, это касается такого основного структурного элемента экономики, как рынок труда. Хотя сам термин «рынок труда» в Трудовом кодексе Российской Федерации не упоминается, зато он активно используется в Законе Российской Федерации от 19.04.1991 ¹ 1032—1 «О занятости населения в Российской Федерации». Его также активно использует наука, в том числе отраслевая. В его более широком значении «рынок труда и занятости» как экономико-правовой феномен предполагает регулирование целым рядом отраслей, в том числе и трудовым правом.

Âпредмете трудового права отношения по формированию государством системы рынка труда прямо не выделены, не систематизированы и фактически сводятся к отношениям по трудоустройству у данного работодателя, а также к отношениям по организации труда и управлению трудом. Вместе с тем, по мнению ученых, в сферу изучения трудового права должны быть включены все участники

1 Ñì.: Драчук М.А. Спрос и предложение на рынке труда: наднациональный правовой аспект // Трудовое право в России и за рубежом. 2014. ¹ 3. С. 45—48.

14

рынка труда и правоотношения, возникающие между ними, за исключением наемного труда в иных формах, нежели заключение трудового договора.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России вправе участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. Одной из форм участия можно назвать государственную гражданскую службу, равный доступ к которой имеют все граждане РФ.

Специфика правовой природы служебно-трудовых отношений предполагает сочетание административно-правовой и трудоправовой природы отношений между представителем нанимателя (работодателем) и государственным гражданским служащим. Двойная правовая природа обусловливает особенности заключения, прохождения и прекращения государственной гражданской службы.

Поступление на государственную гражданскую службу означает возникновение служебно-трудовых отношений и сопряжено с замещением должности государственной гражданской службы. Прием на государственную гражданскую службу означает приобретение гражданином правового статуса государственного гражданского служащего. Основные требования, предъявляемые к лицу для полу- чения статуса гражданского служащего, выражаются в юридических фактах, при наличии которых и могут возникнуть служебнотрудовые отношения.

Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. По сути, служебный контракт — это соглашение о выполнении специфической трудовой функции. Этот термин призван подчеркнуть специфику государственной гражданской службы как особого вида трудовой деятельности. По содержанию же служебный контракт имеет незначительные отличия от трудового договора.

Отметим, что к числу основных международных нормативных актов, регламентирующих государственную гражданскую службу, можно отнести ратифицированные РФ Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда (МОТ), например:

Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.,

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

Конвенцию МОТ ¹ 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государствен-

15

ной службе»1. Конвенция ратифицирована в 2014 г., и вступила в силу на территории России в 2015 г.2. Согласно Конвенции служащим гарантирована защита от любых ограниче- ний на свободу их объединения в области занятости. Эти объединения независимы от органов государства. Все споры разрешаются путем переговоров или иных примирительных процедур. Ее нормы четко устанавливают применение ко всем лицам, работающим в государственных органах. Нормами этой Конвенции государственные служащие приравниваются к работникам, что свидетельствует о расширении сферы действия трудового права;

Рекомендацию МОТ ¹ 159 «О процедурах определения условий занятости на государственной службе»3.

Другой проблемой является разграничение трудовых отношений и отношений гражданско-правового характера с элементами труда. Заключение трудовых договоров, безусловно, выгодно работодателю: отсутствует оплата социальных взносов за работника. Менее, но все же не лишено выгод такое оформление правовых отношений и для работника: он не привязан к конкретному рабочему месту, распоряжается временем по своему усмотрению, может перепоручить работу другому лицу. До определенного момента (до возможного несчастного случая) это оформление отношений устраивает стороны. Однако, если происходит несчастный случай, фактический работник, естественно, требует выплат у второй стороны, которая вовсе не является ему обязанной. Тогда этот работник подает заявление в государственную инспекцию труда в субъекте РФ о признании несчастного случая на производстве и оформлении акта по форме Н-1 или сразу обращается в суд с иском о признании возникших отношений трудовыми.

Анализ ст.15 ТК РФ показывает, что трудовые отношения основаны на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником трудовой функции за определенную оплату при подчинении внутреннему трудовому распорядку работодателя и обеспечении им надлежащих условий труда для работника. С недавнего времени законодатель ввел запрет на заключение граж-

1URL.: https://www1.umn.edu/humanrts/instree/Rm4lrc. html

2О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции ¹ 151): Федеральный закон от 28.06.2014 ¹ 176-ÔÇ // ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 26 (÷. 1). Ñò. 3382.

3Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. Т. II. Женева, 1957—1990.

16

данско-правовых договоров, которые фактически регулируют трудовые отношения между сторонами.

Âсвоем определении Конституционный Суд РФ утверждает, что существует единственный критерий наличия трудовых отношений: выполнение трудовой функции в соответствии со штатным расписанием1. Очевидно, что если работодатель прикрыл трудовые отношения гражданско-правовыми, то он естественно не включил работника в штат, не определил его должность и т.д. Представляется, что такое упрощенное толкование отграничения трудовых отношений не совсем верно отражает не только их суть, но и сложившуюся практику и, вероятно, не сможет помочь правоприменителю квалифицировать трудовые отношения, особенно, если работодателем является индивидуальный предприниматель, не имеющий штатного расписания, но фактически нанимающий работников.

Ученые-трудовики давно разработали критерии отличия между трудовыми договорами и гражданско-правовыми договорами с элементами труда2. Основными признаками трудовых отношений следует признать (в современной интерпретации): их длящийся характер, подчинение работника внутреннему трудовому распорядку, выполнение трудовой функции работником.

Согласно ст. 56 ГПК РФ и работник, и работодатель должны представить суду доказательства, обосновывающие исковые требования, либо доводы возражения на иск. Здесь работник сталкивается с непреодолимым препятствием. Когда отношения оформлены хотя бы гражданско-правовым договором, тогда можно представить его и доказывать наличие трудовых отношений. Хуже, когда вообще нет никакого оформления трудовым отношениям. В этих случаях работник, как правило, просто не может предоставить никаких доказательств и ему отказывают в удовлетворении исковых требований.

Âсоответствии с ч. 2 и ч. 3 ст. 5.27 КоАП РФ с 1 января 2015 г. административными правонарушениями признаются отказ работо-

1Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. ¹ 597-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Равинской Ларисы Вадимовны на нарушение ее конституционных прав статьями 11, 15, 16, 22 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации»// http://www. garant.ru/products/ ipo/prime/doc/1692243/¹ 1692243

2Òàëü Ë.Ñ. Трудовой договор: цивилистическое исследование. М.: Статут, 2006; Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.: Изд-во Минюста, 1948; Кузьменко А.В. Предмет трудового права России: опыт системно-юридического исследования. СПб.: Пресс, 2005.

17

дателя от оформления трудовых отношений при фактическом допуске к работе (ч.2) и подмена трудовых отношений гражданскоправовыми договорами (ч.3). Безусловно, подобная дифференциация административных правонарушений в сфере труда — это огромный шаг вперед по определенности и стабилизации трудового договора. Между тем, размеры административных штрафов не достигнут цели наказания. Основные правонарушители — это индивидуальные предприниматели. Однако они могут быть привлечены к ответственности — штрафу в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб. (ч. 3), а при повторном правонарушении — от 30 000 до 40 000 руб. Для юридических лиц санкции более существенны и достигают 200 000 руб.

Таким образом, взаимодействие предметов различных отраслей права, включение элементов отдельных правоотношений в предмет права социального обеспечения, изменяют методологические подходы к изучению указанных отношений, дополняя и обогащая правовые способы правового регулирования.

1.3. Некоторые проблемы системного подхода

ксовместному ведению РФ и субъектов РФ

вобласти трудового права и социальной защиты

Одной из наиболее сложных проблем современного федерализма в России является проблема разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Представляется, что круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также условия, способы и порядок их разграничения зависят от особенностей предмета совместного ведения. Например, если предметом совместного ведения является определенная отрасль законодательства, то распределение правотворческих полномочий между федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации устанавливается в зависимости от специфики регулируемых отношений, способов воздействия на эти отношения, целей и задач.

Конституцией Российской Федерации (п. «ж», «к» ч. 1 ст. 72) трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность принимать реальное участие в процессе правового регулирования трудо-

18

вых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, что, по замыслу законодателя, должно при проведении социальной политики решить две задачи:

1)установить одинаковый минимальный уровень гарантированных трудовых прав и свобод на всей территории Российской Федерации;

2)учесть в рассматриваемом законодательстве региональную и местную специфику (в том числе социально-экономические особенности, исторические и национальные традиции, географическое положение, климатические условия и др.).

Применительно к трудовому законодательству попытка определить на федеральном уровне такие критерии впервые была предпринята в Трудовом кодексе Российской Федерации, где законодателем в ст. 6 ТК РФ была предложена модель разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и непосредственно связанных с ними. Отметим, что специфические функции и задачи трудового законодательства, его социальная направленность обусловили выбор нестандартного варианта разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения. Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 6) разграничены не только и не столько полномочия, сколько сферы ведения федеральных

èрегиональных органов государственной власти, т.е. внутри предмета совместного ведения были фактически обозначены сферы исключительного ведения органов государственной власти Российской Федерации, в которые региональные органы государственной власти, осуществляющие правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в рамках совместного ведения, не имеют права вторгаться. Ввиду того, что особенностью метода трудового права является сочетание централизованного и локального, а также государственного и договорного регулирования трудовых отношений, в законодательстве предполагается возможность установления более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам в нормативных правовых актах меньшей юридической силы по сравнению с законами и иными нормативными правовыми актами более высокой юридической силы. В связи с этим ученые-юристы предлагают дополнить ст.6 Трудового Кодекса Российской Федерации самостоятельной частью, в которой будет предусмотрено, что обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам устанавлива-

19

ется федеральным законодателем, а региональный законодатель вправе повысить этот уровень за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации1.

В то же время необходимо иметь в виду, и на это в юридиче- ской литературе обращалось внимание, что, признавая за субъектом Российской Федерации право на повышение уровня трудовых прав

èсоциальных гарантий, едва ли правильно говорить обо всем комплексе гарантий, установленных трудовым законодательством. Например, закрепляя определенный порядок заключения, изменения

èрасторжения трудового договора, законодатель предусматривает ряд гарантий, защищающих работника от необоснованного отказа в приеме на работу, от незаконного перевода на другую работу и увольнения. Однако подобные гарантии не могут быть расширены на региональном уровне, поскольку, во-первых, «процедурные» вопросы могут быть урегулированы только федеральным законодательством о труде, а во-вторых, довольно сложно отыскать критерий, позволяющий определить, будет положение работника улуч- шено или ухудшено в результате изменения указанной процедуры. По-видимому, как подчеркивала А.Ф. Нуртдинова, в ст. 6 Трудового Кодекса Российской Федерации было бы целесообразно указать, что расширению подлежат только те трудовые права и гарантии, которые касаются условий труда, т.е. определенные гарантии, льготы и преимущества в сфере рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда и т.д.2

Одновременно отметим, что при рассмотрении вопроса об отнесении к совместному ведению РФ или ее субъектов защиту трудовых прав и свобод необходимо толковать ст. 72 Конституции РФ в сочетании со ст. 71 Конституции РФ. «Это значит, что защита прав

èсвобод человека и гражданина — предмет заботы и Федерации, и

ååсубъектов, но прежде всего Федерации»3. Это выражается в том, что Российская Федерация устанавливает гарантии прав и свобод в процессе правотворческой деятельности; Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ); Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (114 Конституции РФ); суды, проку-

ратура и федеральные органы исполнительной власти реализуют

1Ñì. íàïð.: Бочарникова М.А. Некоторые проблемы правового регулирования трудовых отношений субъектами Российской Федерации / Актуальные проблемы трудового законодательства…

2Нуртдинова А.Ф. Óêàç. ñî÷.

3Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под Ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994. С.354.

20