Актуальные проблемы трудового права и права социального обеспечения. Учебное пособие для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденц

признания лица инвалидом и перечень заболеваний, дефектов и т.д., при которых инвалидность устанавливается бессрочно, а окон- чательную конкретизацию существенных условий признания лица инвалидом осуществлять на уровне ведомственного нормативного правового акта. Также отмечается необходимость на уровне подзаконного акта конкретизировать критерии признания лица инвалидом и правовое закрепление обязательного комплекса обследования больных при проведении медико-социальной экспертизы 1.

Кроме того, в научной литературе отмечается некорректность формулировки «инвалидность с детства», которая указывает скорее на время наступления инвалидности, нежели на ее причину. Исходя из этого, предлагается отказаться от закрепления в законодательстве причины «инвалидность с детства» и предусмотреть для указанной категории причины инвалидности, связав их со временем наступления — «инвалидность вследствие радиационного воздействия

ñдетства», «общее заболевание с детства», «трудовое увечье с детства» и т.д2.

Âлюбом случае, при разработке основных понятий, связанных

ñинвалидностью, необходимо исходить из того, что важнейшее из социально-экономических прав человека — право на социальное обеспечение — состоит из двух элементов: 1) права на гарантированное обеспечение в тех случаях, когда человек не имеет возможности по независящим от него причинам обеспечить себе источник средств к существованию; 2) права на то, что предоставляемое обеспечение гарантирует удовлетворение физиологических, социальных и духовных потребностей человека в объеме, необходимом для достойной жизни3.

9.2. Проблемы правового регулирования профессиональной реабилитации и труда инвалидов

По мнению ученых, реализация права инвалидов на труд и обеспечение их занятости невозможны всестороннего правового урегулирования их профессиональной реабилитации — мер, направленных на восстановление трудоспособности инвалидов путем максимально возможного включения их в трудовую деятельность, с учетом имеющихся нарушений организма и ограничений к трудовой деятельности, в целях достижения ими конкурентоспособности

1 Пузин С.Н., Лаврова Д.И. Медико-социальная экспертиза / Под ред. И.Н. Денисова: «Медицинское информационное агентство». М.: 2008 2Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону

Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». М.: «БЕК», 1997.

3 Жаворонков Р.Н. Óêàç. ñî÷.

141

на рынке труда, материальной независимости, возможности самообеспечения и интеграции в общество1. Составными частями профессиональной реабилитации инвалидов являются профессиональная ориентация, профессиональное образование, содействие трудоустройству и производственная адаптация.

Поскольку международные акты обязывают государства признавать право инвалидов на труд наравне с другими гражданами и базируются на недопустимости дискриминации, разумном приспособлении и позитивных мерах, включение инвалидов в свободный рынок труда может осуществляться с помощью различных мероприятий: профессиональной подготовки, установления стимулируемых квот, резервируемого или целевого трудоустройства, предоставления ссуд или субсидий мелким предприятиям, заключения специальных контрактов и предоставления преимущественных прав на производство, налоговых льгот, гарантий соблюдения контрактов либо оказания других видов технической или финансовой помощи предприятиям, нанимающим работников-инвалидов. Для тех, кто в силу своих особых нужд или особенно тяжелой формы инвалидности не может отвечать требованиям конкурентной занятости, рекомендуется организовывать патронажные предприятия в форме: производственных мастерских, работы на дому, программ самостоятельной работы или объединения лиц с тяжелой степенью инвалидности в небольшие группы, работающие на особых условиях в рамках конкурентоспособной отрасли.

По мнению Р.Н. Жаворонкова, существующая в российском законодательстве практика принятия перечней приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда2, носит дискриминационный характер. Объясняется это мнение тем, что право инвалида на труд подразумевает возможность работать по любой доступной ему профессии, а государство должно обеспечить реализацию этой возможности без выделения каких-либо приоритетов в этой сфере3. Поэтому наука

1Джиоев С.Х. «Правовые проблемы содействия трудовой занятости в России»: Дисс…докт. юрид. наук. М., 2006; Сулейманова Г.В. Правоотношения по обеспе- чению трудовой занятости населения Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Дону, 2005; Гусов А.Ю. Правовое регулирование обеспече- ния трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики): Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2011; Серегина Л.В. Социально-правовые гарантии гражданам, ищущим работу: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2012.

2См. напр. постановление Минтруда России от 08.09.1993 ¹ 150 «О Перечне приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда».

3Жаворонков Р.Н. Óêàç. ñî÷.

142

призывает признавать правомерными лишь ограничения, содержащие медицинские противопоказания к допуску к работам, которые распространяются на всех граждан, включая инвалидов. Эта мера необходима для выравнивания стартовых возможностей инвалидов на рынке труда. К другим аналогичным мерам специалисты относят обеспечение дополнительных гарантий путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций, установления квоты для приема на работу, а также организацию обучения по специальным программам и др. Вместе с тем отдельные из этих мер предлагается существенно реформировать, а некоторые со временем вообще отменить1.

В частности, в последнее время высказываются сомнения относительно того, что квотирование рабочих мест для инвалидов эффективно для их трудоустройства, в связи с чем предлагается ускорить процесс принятия законодательства, защищающего работника от дискриминации по признаку инвалидности в трудовых отношениях, т.е. заменить систему квотирования. Однако, поскольку для введения эффективных правовых механизмов защиты инвалидов от дискриминации потребуется длительное время, целесообразно на период развития антидискриминационного законодательства временно сохранить прежние нормы о квотировании рабочих мест для инвалидов. Более того, ученые предлагают на этот переходный период принять федеральный закон, содержащий понятие «квоты» и устанавливающий единый механизм квотирования на всей территории страны, поскольку его нет в федеральном законодательстве; порядок установления квоты, включая порядок расчета среднесписочной численности работников; условия выполнения квоты и ответственность за ее невыполнение. Необходимость отнесения вопросов квотирования к компетенции федеральных органов и изъятие их из ведения субъектов Российской Федерации в научной литературе объясняется тем, что поскольку Конституция Российской Федерации гарантирует равенство прав граждан, государство должно обеспечивать равнодоступность прав инвалидов, независимо от того, где они проживают2.

Необходимо рассмотреть и вопросы реализации права инвалида на труд при противопоказанности трудовой деятельности или недееспособности3. Трудовой кодекс Российской Федерации связыва-

1Павловская О.Ю. Занятость и трудоустройство инвалидов: правовые аспекты и актуальные проблемы правоприменения // Право и экономика. 2015. ¹ 1. С. 74— 79; Шуйская К.Г. Особенности трудоустройства инвалидов // Делопроизводство и кадры. 2015. ¹ 6. С. 17—29.

2Алистархов В. Кто поможет инвалидам? // ЭЖ-Юрист. 2014. ¹ 26. С. 13.

3Волков А. Нетипичный работник // ЭЖ-Юрист. 2012. ¹ 4. С. 12.

143

ет возникновение трудовой правосубъектности работника только с наступлением определенного возраста (ст. 63). Признание невозможности инвалида осуществлять трудовую деятельность не лишает его трудовой правосубъектности. Фиксация органами медикосоциальной экспертизы факта невозможности инвалида трудиться не затрагивает объем его трудовой правоспособности, а только определяет объем его трудовой дееспособности. Следовательно, инвалид сохраняет право на труд в связи с сохранением трудовой правоспособности, реализовать которое своими действиями он сможет после полного или частичного восстановления трудоспособности, влекущего расширение его трудовой дееспособности.

Не менее актуален вопрос реализации права на свободу труда недееспособным лицом. В российской науке трудового права нет однозначной позиции по поводу того, может ли лицо, признанное недееспособным вследствие психического заболевания, быть в ка- честве работника стороной трудового договора1. Весьма интересна в связи с этим позиция Верховного Суда Российской Федерации, который признал отсутствие в Трудовом кодексе Российской Федерации запрета на заключение трудовых договоров с лицами, признанными судом недееспособными2. Международные акты в настоящее время исходят из принципа максимального сохранения дееспособности, означающий, в том числе признание, насколько это возможно, существования различных степеней недееспособности и возможности изменения степени недееспособности лица с течением времени.

Р.Н. Жаворонков предлагает ввести в российское законодательство понятие «частичное ограничение дееспособности». По его мнению, между полной дееспособностью и полной недееспособностью должны существовать промежуточные стадии3. Разумеется, указанное предложение влечет за собой определенные проблемы в правоприменительной практике, так как непонятно, насколько конкретное недееспособное лицо осознает значение своих дейст-

1Профессиональная ориентация, профессиональная подготовка и трудоустройство при умственной отсталости: Учеб. пособие / Под ред. Е.М. Старобиной. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2007.

2Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.04.2010 ¹ 13- В10—2 «Дело о восстановлении на работе, взыскании заработной платы, оплате времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда направлено на новое рассмотрение, так как, указывая в решении на недействительность заклю- ченного трудового договора, суд сослался на положения ст. 171 ГК РФ, которая предусматривает ничтожность сделок, совершенных гражданином, признанным недееспособным, и возврат сторон в первоначальное положение. Однако указанная норма к трудовым отношениям применению не подлежит». СПС Консультант Плюс.

3Жаворонков Р.Н. Óêàç. ñî÷.

144

вий. От этого зависит возможность выполнения им обязанностей работника, содержащихся в ст. 21 Трудового Кодекса Российской Федерации, и наложения на него дисциплинарных взысканий. Также не ясен механизм привлечения подобного работника к материальной ответственности. Возможны и злоупотребления в учреждениях стационарного социального обслуживания в части нарушения трудовых прав трудоустроенных лиц, проживающих в этих уч- реждениях. Тем не менее, в соответствии с внесенными в марте 2015 г. изменениями в Гражданский Кодекс Российской Федерации1, стало возможным частичное ограничение дееспособности вследствие психического заболевания, что дает основание говорить о недееспособных лицах как о субъектах трудового права.

Помимо перечисленных выше проблем правового регулирования профессиональной реабилитации и труда инвалидов активно обсуждаются и предлагаются иные меры, позволяющие содействовать трудоустройству и занятости инвалидов: закрепление на законодательном уровне распределения финансового бремени между работодателем и государством по созданию специальных условий труда для инвалидов; разработка и принятие Концепции государственной политики в области профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов; введение в действующее российское законодательство норм о поддерживаемом трудоустройстве и др.2.

9.3. Перспективы совершенствования законодательства о защите от дискриминации

по признаку инвалидности в сфере труда и занятости

По мнению научного сообщества, одним из актуальных вопросов обеспечения права инвалидов на труд является развитие правового регулирования защиты от дискриминации в трудовых отношениях по признаку инвалидности3.

Согласно ст. 2 Конвенции о правах инвалидов (2006) дискриминация по признаку инвалидности — любое различие, исключе- ние или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека

1Федеральный закон от 30.12.2012 ¹ 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

2Шестаков В.П. и др. Международные аспекты гармонизации российского законодательства о правах инвалидов на труд и занятость // Росс. юстиция. 2015. ¹ 3. С. 54—56.

3Швецова М.В. Дискриминация в области труда и занятий в Российской Федерации в свете Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Социальное и пенсионное право. 2014. ¹ 1. С. 33—37.

145

и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Определение дискриминации включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении. В той же статье дается определение понятия «разумное приспособление», которое означает внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и коррективов, не становящихся несоразмерным или неоправданным бременем, в целях обеспечения реализации или осуществления инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод.

Непосредственно запрету дискриминации посвящена ст. 5 той же Конвенции: государства должны признать, что все лица равны перед законом и имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации. Государства запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве. Для поощрения равенства и устранения дискриминации государства предпринимают все надлежащие шаги к обеспечению разумного приспособления. Конкретные меры, необходимые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией.

Конвенция о правах инвалидов направлена на достижение как формального, так и реального равенства инвалидов. Формальное равенство достигается тем, что они признаются равными с остальными людьми перед законом и имеют право на равную защиту закона. Равенство возможностей (реальное равенство) обеспечивается путем разумного приспособления. При этом меры разумного приспособления не считаются дискриминацией. Конвенцией о правах инвалидов запрещены все формы их дискриминации, как прямой, так и косвенной. В последнее время особое внимание уделяется разработке предложений по преодолению именно косвенной дискриминации, то есть отказе инвалидам в разумном приспособлении1.

Несмотря на пока еще недостаточную научную разработанность проблемы дискриминация инвалидов в России, на основе немного- численных данных научных исследований можно утверждать, что в нашей стране существуют самые разнообразные форм рассматриваемой дискриминации: прямая и косвенная, вертикальная и горизонтальная, статистическая и индивидуальная, а также множественная. В качестве основной причины дискриминации инвалидов в

1 Воронкова Е.Р. Отказ работодателя от исполнения обязанности по обеспечению разумного приспособления как форма косвенной дискриминации по признаку инвалидности // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. ¹ 4. С. 45—48.

146

сфере труда в России называют экономическую: работодатели не желают принимать инвалидов на работу, поскольку это влечет за собой увеличение издержек производства, вызванных необходимостью создания для них специальных условий труда. Выделяются и правовые причины дискриминации инвалидов, поскольку в Российской Федерации фактически до последнего времени отсутствовало законодательство, эффективно защищающее эту категорию граждан от подобных правонарушений1.

Весьма положительно можно оценить введение в Федеральный закон от 24.11.1995 ¹ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» российское законодательство с 1 января 2016 г. нормы (ст. 3.1), закрепляющей недопустимость дискриминации по признаку инвалидности, а также закрепление легального понятия «дискриминация по признаку инвалидности» как любого различия, исключения или ограничения по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Логической реализацией этой нормы станут изменения в законодательстве, направленные на предотвращение прямой дискриминации инвалидов при приеме на работу (установление им особых гарантий в процессе регистрации и рассмотрения документов о приеме на работу, процедуры проверки деловых качеств и порядка принятия решения о заключении трудового договора).

В целях устранения препятствий в защите инвалидов от дискриминации в трудовых отношениях следует изменить предусмотренные гражданским процессуальным законодательством правила распределения бремени доказывания фактов дискриминации. Проблема заключается в том, что закрепляющие порядок рассмотрения трудовых споров процессуальные нормы ориентированы прежде всего на споры, возникающие из материально-правовых отношений, для субъектов которых характерны равенство, независимость и самостоятельность. В трудовых отношениях положение работника и работодателя — неравное, поэтому возможности конкретного работника по сбору относимых, допустимых, достоверных и достаточ- ных доказательств, а также получения свидетельских показаний других работников о факте дискриминации, существенно ограничены. Для решения этой проблемы ученые предлагают бремя доказывания отсутствия дискриминации при приеме на работу возложить на работодателя, а при длящихся трудовых отношениях и увольнении —

1 Жаворонков Р.Н. Óêàç. ñî÷.

147

равномерно распределить бремя доказывания наличия или отсутствия дискриминации на работника и работодателя, кроме случаев увольнения по инициативе работника1.

В целях усиления защищенности инвалидов в сфере труда и занятости надлежит уточнить размер и порядок определения материальной ответственности, в том числе компенсации морального вреда инвалиду, в случае признания судом необоснованным отказа в приеме его на работу.

9.4. Некоторые проблемы реализации права инвалидов на отдельные виды социального обеспечения

Сравнение норм международного права и российского законодательства показывает, что международными актами установлен более узкий по сравнению с российским законодательством пере- чень видов социального обеспечения инвалидов. Вместе с тем расширение предоставляемого социального обеспечения еще не свидетельствует о том, что на национальном уровне реализованы международные стандарты в указанной сфере, поскольку решающим показателем является не разнообразие предоставляемого обеспечения, а его уровень, обеспечивающий достойную жизнь инвалида. Именно возможность вести достойную жизнь благодаря предоставляемой помощи указывает на то, что государство создало все условия для полной реализации права инвалида на социальное обеспечение. Именно с этой точки зрения далее рассматривается правовое регулирование предоставления инвалидам основных видов социального обеспечения в Российской Федерации.

Право инвалидов на пенсию — это неотъемлемый элемент их права на социальное обеспечение. Такой вывод, в частности, вытекает из того, что в развитие общих положений международных документов о праве каждого члена общества, включая инвалидов, на социальное обеспечение Конвенцией Международной организации труда ¹ 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (ст. 53—58) и Конвенцией Международной организации труда ¹ 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (ст. 7—13) установлен такой вид социального обеспечения, как пенсия (по используемой в конвенциях терминологии — пособие) по инвалидности. Согласно указанным конвенциям суть пенсионного обеспечения инвалидов заключается в осуществлении периодических выплат в течение всего периода инва-

1 Мачульская Е.Е. Концепция инвалидности в международных и российских нормативных актах // Социальное и пенсионное право. 2015. ¹ 4. С. 20—26.

148

лидности либо до приобретения инвалидом права на получение пенсии по старости.

В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по инвалидности. Поскольку элементом права инвалидов на социальное обеспечение является право на пенсию, из приведенной конституционной нормы следует, что пенсионное обеспечение должно предоставляться каждому инвалиду. В связи с этим возникновение права инвалидов на пенсионное обеспечение связано исключительно с таким юридическим фактом, как установление инвалидности. Поэтому данное право абсолютно, оно принадлежит всем инвалидам. Следовательно, не предоставление в связи с наступлением инвалидности пенсионного обеспечения является нарушением Конституции Российской Федерации. Иные юридические факты (участие в подлежащей обязательному социальному страхованию общественно полезной деятельности, группы и причины инвалидности, наличие иждивенцев, иные жизненные обстоятельства, объективно требующие дифференцированного подхода к пенсионному обеспечению) влияют только на уровень пенсионного обеспечения.

Российская система пенсионного обеспечения инвалидов включает в себя социальную пенсию, пенсию по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению, а также страховую пенсию по инвалидности. Один из основных показателей низкой эффективности этой системы — то, что в настоящее время в России более 90% инвалидов имеют доходы, сравнимые с прожиточ- ным минимумом, не учитывающим их специфические потребности1. Это обстоятельство диктует необходимость поиска путей совершенствования правового регулирования пенсионного обеспе- чения инвалидов.

Прежде всего критику вызывает существующий порядок определения потребительской корзины для основных социальнодемографических групп населения, применение которого приводит к явному занижению величины прожиточного минимума инвалида. Проблема заключается в том, что лица, получающие пенсию по инвалидности, п. 4 Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации отнесены к категории пенсионеров. При этом не учитывается, что потребности неработающих инвалидов в продуктах питания и непродовольственных товарах могут быть выше, чем у лиц пенсионного возраста. Например, инвалидам вследствие заболевания внутренних органов может требоваться более качественное питание, у инвалидов вслед-

1 Жаворонков Р.Н. Óêàç. ñî÷.

149

ствие нарушений опорно-двигательного аппарата может быстрее изнашиваться одежда и обувь. Объем потребительской корзины инвалидов, не достигших пенсионного возраста, должен быть не ниже потребительской корзины трудоспособного населения, а ориентированный на установленный государством прожиточный минимум размер социальной пенсии по инвалидности и размер социальной доплаты к пенсии инвалидов и детей-инвалидов не обеспечивает предусмотренный Конституцией Российской Федерации достойный уровень жизни и требует немедленного повышения.

Существует и другая проблема государственного пенсионного обеспечения, связанная с установлением дополнительных требований, не относящихся к состоянию здоровья инвалида или другим объективным обстоятельствам. Например, государственная пенсия по инвалидности лицам из числа солдат, матросов, сержантов и старшин, проходившим военную службу по призыву, не устанавливается в случае наступления инвалидности вследствие совершения ими преступления, а участникам Великой Отечественной войны и гражданам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда» — в случае наступления инвалидности вследствие совершения ими противоправных деяний или умышленного нанесения ущерба своему здоровью1. В обоих случаях гражданам, ставшим инвалидами, назначается социальная пенсия. Специалисты выражают недоумение по поводу этих ограничений, установленных только при установлении пенсий по инвалидности в отношении людей, перенесших тяготы войны и нуждающихся в сострадании, в то время как ни в Федеральном законе от 28.12.2013 ¹ 400-ФЗ «О страховых пенсиях», ни в Законе Российской Федерации от 12.02.1993 ¹ 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотиче- ских средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уго- ловно-исполнительной системы, и их семей» подобных ограниче- ний нет2. Конституционный Суд Российской Федерации подобные положения признает неконституционными, поэтому надлежит изъять из норм Федерального закона от 15.12.2001 ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» не связанные с состоянием здоровья дополнительные ограничения при установлении пенсий по инвалидности.

1Пункт 4 ст. 8, п. 2 ст. 9 Федерального закона от 15.12.2001 ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

2Белянинова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (постатейный). СПС КонсультантПлюс.

150