Правовое регулирование деятельности государственных корпораций — институтов развития. Учебное пособие

Размер средств, необходимых для обеспечения деятельности Фонда, ежегодно устанавливается наблюдательным советом Фонда.

Функции Фонда заключаются в следующем: а) рассматривать представленные субъектами

РФ заявки на предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда;

б) принимать решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленным специальным Федеральным законом; в) принимать решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании

заявок; г) осуществлять методическое обеспечение подго-

товки субъектами РФ заявок и прилагаемых к заявкам документов;

д) вести мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также выполнения условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Органами управления Фонда являются наблюдательный совет Фонда, правление Фонда, генеральный директор Фонда.

Отчетный период Фонда устанавливается с 1 января по 31 декабря календарного года включительно. Годовой отчет Фонда подготавливается и рассматривается правлением Фонда ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным годом, и направляется в наблюдательный совет, который утверждает его в срок до 1 мая года, следующего за отчетным. Годовой отчет Фонда направляется Президенту

21

РФ, в Государственную Думу ФС РФ, Совет Федерации ФС РФ, Правительство РФ, Общественную палату РФ в срок до 1 июня и подлежит обязательному опубликованию, а также размещению на официальном сайте в Интернете в срок до 1 июля.

Ведениебухгалтерскогоучетаифинансовойотчетности Фонда подлежит ежегодной обязательной аудиторской проверке. Ежегодно для проведения обязательного аудита наблюдательный совет Фонда утверждает отобранные на конкурсной основе аудиторские организации и размер их вознаграждения.

Что касается размещения временно свободных средств Фонда, то направление, порядок и условия, предельный размер размещаемых средств ежегодно определяется Правительством РФ.

Кроме того, Федеральным законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» установлены условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, в частности, наличие региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, по переселению граждан из аварийного жилищного фонда; порядок предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда; порядок расходования средств Фонда.

Фонд может быть реорганизован на основании федерального закона, определяющего цели, порядок и сроки реорганизации Фонда. Основанием для ликвидации Фонда является прекращение его деятельности в определенный законом срок. До окончания указанного периода Фонд может быть ликвидирован в случае использования в полном объеме средств, предназначенных для осуществления его деятельности. К процедуре ликвидации Фонда не применяются правила,

22

предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве).

Таким образом, Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» устанавливает порядок выделения государственной корпорацией средств федерального бюджета органам государственной власти субъектов РФ и определяет критерии выделения средств федерального бюджета субъектам РФ, а также общие условия, способствующие стимулированию реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

23

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

Федеральный закон № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом») (далее — Закон о Росатоме) был принят 1 декабря 2007 г.

Госкорпорация обладает особым статусом в системе юридических лиц и создается на основании специального закона.

По организационно-правовой форме госкорпорация является одной из форм некоммерческой организации, предусмотренной введенной в 1999 году поправкой к Федеральному закону «О некоммерческих организациях».

Как известно, некоммерческие организации — институты гражданского общества — создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных целей, удовлетворения духовныхииныхнематериальныхпотребностейграждан, защиты их прав, иных целей, направленных для достижения общественных благ. Однако благие цели создания НКО вряд ли совпадают с расплывчатыми целями госкорпорации.

Единственным учредителем госкорпорации является Российская Федерация.

«Совершается акт безвозмездной приватизации. Название“госкорпорация”недолжновводитьвзаблуждение: имущество безвозвратно выводится из государственнойсобственности,истановитсясобственностью… наемного менеджера. Реальными же полномочиями собственника обладают Президент РФ, назначающий этого менеджера, — лично или через Правительство РФ.» — считает эксперт Андрей Лазаревский1.

1 URL: https://www.eg-online.ru/theme/law/?from=gazeta-yurist.ru.

24

Госкорпорация не является ни коммерческой организацией, цель создания которой — извлечение прибыли, ни государственным учреждением, поскольку имущество, которым управляет учреждение, является государственным. Отличие от унитарных предприятий состоит в том, что переданное имущество становится собственностью госкорпорации.

Говоря о вопросах структуры государственных корпораций, эксперты совета при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике отмечают большую возможность злоупотреблений, чем в любой другой организационно-правовой форме. По мнению экспертов, «механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями

игосударственными учреждениями».

Вроссийском законодательстве существует другая модель повышения самостоятельности организаций, где государственный контроль сохраняется. Так, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» вводит понятие «автономного учреждения» как «некоммерческой организации, созданной Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренной законодательством полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».

Существеннымотличиемавтономныхучреждений от госкорпорации является то, что собственником имущества учреждения является Российская Федерация,

25

субъект федерации или муниципальное образование. Крупные сделки не могут быть совершены без согласия государства.

Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Тем не менее, положения Закона о Росатоме выходят за рамки требований Конституции РФ, наделяя госкорпорацию совмещенными полномочиями субъекта частного права и одновременно — федерального органа исполнительной власти.

Напомним, что Росатом, как и прежде Минатом, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» является органом государственного управления использованием атомной энергии.

Статья 8 Закона о Росатоме наделяет госкорпорацию полномочиями в сфере нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности: «нормативные правовые акты Корпорации издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц».

Госкорпорация Росатом также имеет печать с изображением Государственного герба РФ со своим полным наименованием. Между тем, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О государственном гербе Российской Федерации»,государственныйгербРФпомещаетсятолько «на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций

26

иучреждений, на печатях органов, организаций

иучреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями». Таким образом, Росатом распоряжается атрибутами органа государственной власти.

При этом корпорация наделена правом признавать недействующими акты своих предшественников — Минсредмаша СССР, Минатома, Федерального агентства по атомной энергии.

Кроме того, в соответствии со ст. 9 закона, создавшим госкорпорацию, Росатом обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну, а именно «формирует развернутый перечень сведений, подлежащих засекречиванию с учетом количественных и качественных показателей ущерба безопасности РФ». Кстати, сам развернутый перечень может быть засекречен (согласно постановлению Правительства от 4 сентября 1995 г. № 870 «Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»).

При этом, несмотря на наличие у Росатома функций­ федерального органа исполнительной власти, в структуру Правительства России корпорация не входит.

Весь этот порядок функционирования госкорпорации наталкивает на мысль о явном нарушении ст. 110 КонституцииРоссии,покоторойисполнительнуювласть в стране осуществляют Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, его заместителей

ифедеральных министров. Официальное и обязательное толкование этого положения Конституции РФ дано Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»: «Структура федеральных органов

27

государственной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти … Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов государственной власти». Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115), на ее основе — ФКЗ «О Правительстве РФ» и указами Президента РФ, в частности, Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.

Налицо фактическое отсутствие общественного контроля за функциями, которыми Росатом обладает как орган исполнительной власти.

Росатом выполняет и функции субъекта частного права — он занимается производством электрической и тепловой энергии, продает эту энергию, а также товары и услуги в своей отрасли, участвует в коммерческих проектах, распоряжается своим имуществом, осуществляет инвестиции в российские и иностранные организации (ст. 15, 17).

Налицо фактическое отсутствие общественного контроля за функциями, которыми Росатом обладает как орган исполнительной власти.

Конвенция о ядерной и радиационной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.), вступившая в силу для России 24 октября 1996 г. в ст. 8 устанавливает требование: каждая договаривающаяся сторона принимает соответствующие меры для обеспечения эффективного разделения функций регулирующего органа и функций

28

любых других органов или организаций, которые занимаются содействием использованию или использованием ядерной энергии.

Назначаемый в соответствии с конвенцией регулирующий орган отвечает за введение национальных требований в области безопасности, систему лицензирования, систему контроля и оценки ядерных установок, обеспечение выполнения регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннулирование.

Закон о Росатоме и Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» возлагают на госкорпорацию как функции управления, о чем сказано выше, так и функции регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Согласно п. 18 ст. 7 Закона о Росатоме, госкорпорация, например, осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

О характере такой деятельности как регулирующей в противоречие с Конвенцией о ядерной безопасности указывает заслуженный энергетик России А. Букринский: «регулирование ядерной и радиационной безопасности должно быть отделено от функций любых органов или организаций, занимающихся содействием использования атомной энергии таким образом, чтобы исключалась возможность заинтересованного давления на регулирующий орган».

Несмотря на то что госкорпорация Росатом является одной из форм некоммерческой организации, на нее не распространяется действие положений Федерального закона «О некоммерческих организациях», регламентирующих порядок осуществления контроля над деятельностью НКО.

29

Более того, согласно п. 14 ст. 3 Закона о Росатоме, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпорации и ее должностных лиц, за исключением отдельных случаев.

Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне — требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации».

Критерии контроля со стороны Российской Федерации над госкорпорацией существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения.

Что касается полномочий учредителя госкорпорации, то решающий голос в формировании руководящих органов Росатома принадлежит Президенту РФ.

Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций.

Таким образом, госкорпорация Росатом освобождена от какого-либо контроля, кроме президентского. Не так давно была образована гигантская структура, с очень широким кругом полномочий — от продажи электричествадоутилизацииатомныхледоколов,отинвестирования в иностранные компании до издания нормативно-правовых актов и лицензирования.

30