Досудебный и судебный порядок урегулирования налоговых споров. Учебное пособие

(в судебном заседании). Если причины пропуска срока покажутся суду уважительными, то он восстановит срок обжалования, если нет — откажет в удовлетво- рении ходатайства, а также и требований заявителя. Пропуск трехмесячного срока подачи заявления и от- каз в его восстановлении, либо отсутствие заявления о восстановлении пропущенного срока являются само- стоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Если при подаче заявления были нарушены тре- бования, которые закон предъявляет к его содержанию и форме, а также не представлены все или часть под- тверждающих документов, суд вынесет определение об оставлении его без движения и установит срок для устранения допущенных нарушений (ст. 128 АПК).

В АПК указаны также основания для возвращения за-

явления. Это произойдет, если заявление подали с на- рушением правил подсудности, заявитель своевременно не устранил обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения (ст. 129 АПК).

Врядеслучаевсуд, принявзаявление, можетзатем оставить его без рассмотрения: если суд выяснит, что до обращения в суд не обжаловалось решение налоговой инспекции в вышестоящую инстанцию; если суд уже рассматривает подобное требование; если заявление не подписано или подписано лицом, которое не имеет та- кого права либо не указана его должность и др.

Входе подготовки необходимо обратить внимание

на состав лиц, участвующих в деле, правила оформле-

ния доверенностей в отношении представителей.

Вст. 12, 13, 16, 1069 ГК названы способы защиты прав налогоплательщика:

- признание незаконным акта, действия (бездей- ствия) субъекта власти;

81

- возмещение вреда, причиненного незаконным актом, действием (бездействием) субъекта власти. Законодательство, регулирующее публично-правовые отношения, также предусматривает как возможность признания незаконными действий (бездействия) субъ- ектов власти, так и возмещение вреда, причиненного указанными действиями. Можно ли эти два способа ис- пользовать в одном процессе одновременно? Согласно информационному письму Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»66 требование о признании не- нормативного правового акта недействительным и тре- бованиеовозмещениивреда, основанноенаст. 1069 ГК, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если онисвязанымеждусобойпооснованиямвозникновения или по представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены, соответственно, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образо- вание, ответственное за возмещение вреда. Что каса- ется случаев возмещения убытков, причиненных неза- конными действиями (бездействием) субъекта власти, без предварительного или одновременного признания судом таких действий (бездействия) незаконными, то обобщения судебной практики нет. Позиция, согласно которой противоправность действий публичной власти должнабытьустановленавступившимвсилусудебным актом, также находит отражение в судебной практике.

Срок давности по иску о взыскании убытков, при- чиненных незаконными действиями (бездействием), составляет три года, а по заявлениям об обжаловании

66 См.: ВВАС РФ. 2006. № 3.

82

действий (бездействия) субъектов власти — три меся- ца. Соответственно, если исходить из того, что для взы- скания убытков необходимо предварительно признать незаконными действия (бездействие) субъекта власти, то лица, которые этого не сделали, лишаются права на взыскание убытков вообще, несмотря на то, что соб- ственно срок исковой давности для взыскания убытков составляет три года. Единообразная судебная практика по данному вопросу пока не сложилась.

83

Тема 7

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОСУДЕБНОЙ ФОРМЫ РАЗРЕШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

7.1. Проблемы, возникающие при реализации досудебного порядка

разрешения налоговых споров

Анализ действующего законодательства, а так- же практика его применения позволяет прийти к выводу о том, что досудебный порядок урегулиро- вания налоговых споров, связанных с проведением налоговых проверок и оформлением их результатов,

внастоящее время не приносит должного эффекта,

втом числе ввиду фрагментарности правового регу- лирования.

Ослабой развитости и неэффективности досудеб- ного порядка разрешения споров говорится в последнее время очень много. Между тем, сложившаяся практика производства по обжалованию решений, действий (без- действия) налоговых органов, вызывает много обосно- ванных нареканий.

1. Отсутствие реальных гарантий мер предупре- ждения и пресечения нарушения прав налогоплатель- щиков. Под мерами административного пресечения следует понимать «меры защиты» как «оперативные

84

действия органов государственного управления, кото- рые заключаются в прекращении юридических ано- малий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей. Основополагающим правомочием по предупреждению

ипресечению нарушения прав налогоплательщика является правомочие подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу), представляющее собой реализацию активной формы правомочия.

Правомочие требовать ее рассмотрения от на- логового органа обеспечивается всей совокупностью предусмотренных НК процедур и процессуальных сро- ков по разрешению поданной жалобы. Отметим, что при вынесении решения по делу о налоговом правона- рушении процесс реализации налоговой ответствен- ности вступает в заключительную стадию.

2.Отсутствие законодательно закрепленных процессуальных правомочий налогоплательщика. Процессуальные права налогоплательщика законо- дательно не установлены и не регламентированы. В этом отношении производство напоминает судеб- ный приказ своим упрощенным разбирательством по предоставленным материалам без вызова сторон

исвидетелей.

3.Отсутствие разделения арбитражных и обви- нительных функций при производстве и вынесении окончательного решения. Административный поря- док обжалования ненормативных актов налоговых органов и существующая управленческая система рассмотрения налоговых споров нуждаются в струк- турных изменениях в целях повышения эффективно- сти, обеспечения гарантий объективности выносимых решений.

85

7.2. Перспективы совершенствования досудебной формы разрешения налоговых споров

На необходимость реформирования существую- щей системы разрешения налоговых споров указывают многие ученые, видные государственные деятели, ра- ботники судебной системы и налоговых органов.

Возможно выделить несколько концепций, разра- ботанных в целях усовершенствования процедур раз- решения налоговых споров и повышения их эффектив- ности:

Первая группа исследований касается реформи- рования действующего досудебного порядка урегулиро- вания налоговых споров рассматриваемой категории. В связи с этим можно обозначить следующие направле- ния в данной сфере:

1. Создание государственного органа вне структу- ры ФНС России, который будет рассматривать жалобы направовыеакты, выносимыеналоговыморганом, ина действия должностных лиц налогового органа.

Существующий в настоящее время порядок рас- смотрения УФНС России налогового спора, связанного с обжалованием решения (действия) ИФНС России, приводит к тому, что вышестоящий налоговый орган, как правило, оставляет в силе (поддерживает) решение нижестоящего. Такаяпроцедурарассмотренияспораяв- ляется формальной. В связи с этим сторонники первого подхода считают необходимым создание специального органа, независимого от ФНС России и рассматриваю- щего налоговые споры во внесудебном порядке, что по- зволитразрешатьспорынезависимоибеспристрастно67.

67 См.: Зубарева И. Е. «Подводные камни» досудебного урегулирования налоговых споров // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 5. С. 15.

86

Д. А. Шинкарюк указывает на необходимость создания самостоятельного (независимого) органа, на который будет возложена функция урегулирования налогового спора в досудебном порядке68.

Крометого, А.С. Жильцовтакжеотмечает, чтодей- ствующая управленческая система по разбирательству налоговых споров на досудебной стадии должна быть выведена за рамки структуры ФНС России. Данный орган мог бы функционировать как соответствующее отдельное подразделение или служба в структуре Минфина России69.

2.Образование в России квазисудебного институ- та, занимающегося рассмотрением налоговых споров (как альтернатива идее учреждения специализирован- ных (налоговых) судов).

3.Совершенствование правовых норм, регули- рующих досудебный порядок рассмотрения налоговых споров при одновременном формировании специали- зированного органа в рамках структуры ФНС России.

Вданном случае авторы указывают на необходимость принятияФедеральногозакона«Обадминистративных процедурах», который будет единообразно регламен- тировать порядок рассмотрения любых споров между государственным органом и частным лицом.

Другая группа ученых полагает, что налого- вый спор обладает своей спецификой, а поэтому не- обходимо дополнять НК соответствующими нормами. Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О вне- сении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдель-

68См.: Шинкарюк Д. А. Досудебное разрешение налоговых споров: пути

совершенствования // Налоги (журнал). 2008. № 6. С. 15.

69 См.: Жильцов А. С. Проблема эффективности досудебного порядка разрешения налоговых споров // Финансовое право. 2005. № 9.

87

ные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» лишь внес указание на обязательность досудебного порядка урегулирова- ния налогового спора по результатам налоговой про- верки, однако не разрешил процессуальные вопросы реализации процедур в обозначенной сфере.

В рамках совершенствования досудебного поряд- ка урегулирования споров авторы выступают также за возможность применения примирительных проце- дур. Так, Д. А. Шинкарюк в качестве одного из меха- низмов досудебного урегулирования налоговых споров предлагает наделить налоговый орган специальными полномочиями, касающимися определения сумм, под- лежащих взысканию с налогоплательщика70. Речь идет об институте, называемом в уголовном процессуальном праве «сделка с правосудием». В целях обеспечения действительной эффективности такого механизма не- обходимо, чтобы налогоплательщик не имел возможно- сти злоупотреблять такими гарантиями. В связи с этим налогоплательщик должен быть поставлен перед вы- бором:

-либо он идет на «сделку» с налоговым органом

идобровольно не использует свое право на судебную защиту;

-либо налогоплательщик использует свое право судебной защиты, но в этом случае все «соглашения» с налоговым органом теряют свою силу, и суд рассма- тривает все нарушения, выявленные в ходе мероприя- тий налогового контроля.

Такимобразом, имеетсягруппаразличныхмнений относительно путей усовершенствования досудебного

70 См.: Шинкарюк Д.А. Досудебное разрешение налоговых споров: пути совершенствования. Указ. соч.

88

порядка рассмотрения налоговых споров. На наш взгляд, главной задачей является детальное урегу- лирование последовательности действий участников налогового спора. Представляется разумным и обосно- ванным устранить данный недостаток, используя в том числе предложения, обозначенные в рамках настояще- го исследования. Досудебный порядок урегулирования налогового спора будет достигать желаемого эффекта при четкой регламентации процессуальных прав и обя- занностей налогового органа и налогоплательщика, по- следовательности их действий, а также при введении дополнительных механизмов, позволяющих разрешить конфликт с использованием примирительных про- цедур. Одним из активно обсуждаемых направлений в исследовании вопросов повышения эффективности рассмотрения налоговых споров является реформиро- вание судебной системы, а также возможные варианты сочетания досудебного и судебного порядка урегулиро- вания налогового спора.

89

Тема 8

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА В СУДЕ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ ПО НАЛОГОВЫМ СПОРАМ

8.1. Понятие административного судопроизводства

в арбитражном процессе

Статьей 118 Конституции предусмотрено, что су- дебнаявластьосуществляетсяпосредствомконституци- онного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Действующее законодательство выделяет в судеб- ной системе следующие виды судов: Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ; систему судов общей юрисдикции: федеральных судов и мировых судей субъектов и систему федераль- ных арбитражных судов. Непременным условием для осуществления эффективного правосудия является законодательное обеспечение судебной деятельности. Отсутствие надлежащего законодательного регули- рования зачастую является причиной нарушения сроков рассмотрения дел, принятия противоречащих друг другу судебных актов. В настоящее время нормы административного судопроизводства закрепляются в действующем процессуальном законодательстве: Гражданском процессуальном кодексе и Арбитражном процессуальном кодексе. Кроме того, частично нормы,

90