Тема 1. Экономическое содержание целевых бюджетных и внебюджетных фондов план

1. Экономическое содержание целевых бюджетных и внебюджетных фондов

2. Классификация и функции внебюджетных фондов

1. Экономическое содержание, классификация и функции целевых бюджетных и внебюджетных фондов

Фонды в российской экономике - это многова­риантное явление. Существуют различные виды фондов, важное значение среди которых имеют целевые бюджетные и внебюджетные фонды (далее – целевые фонды).

Их появление произошло задолго до возникновения единого денежного фонда государства — бюджета — в виде целевых фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходах. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах и предназначались для целевых целей. Они носили, как правило, сметный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и отменой их финансирования такие фонды пре­кращали свое существование. В связи с этим количество целевых фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов.

Множественность целевых фондов создавала опреде­ленные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдался избыток средств, в других — недостаток) и требовала дополни­тельных расходов на управление ими. С укреплением, централи­зованного государства начался период унификации фондов. На основе объединения различных фондов был создан государст­венный бюджет, который после рассмотрения и утверждения парламентом становится законом, обязательным к исполнению.

В современных условиях наряду с бюджетом вновь повыша­ется значение целевых фондов. Увеличение количества и объемов таких фондов объясняется рядом причин: 1) у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в экономику и финансовой под­держки предпринимательства, особенно в условиях нестабиль­ной экономики; 2) будучи автономными от бюджета, эти фонды предназначались для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства. Именно по­явление внебюджетных фондов со строго целевым использова­нием средств обеспечивает более эффективный государственный контроль; 3) внебюджетные фонды могут при определенных ус­ловиях, т. е. при наличии их профицита, использоваться для покрытия бюджетного дефицита через кредитный механизм.

В Российской Федерации целый ряд фондов находится в составе бюджетов различных уровней. Их размеры, источники наполнения и направления расходования утверждаются вместе с принятием самого бюджета. Таковы целевые бюджетные фон­ды. Несмотря на принадлежность к бюджету, деятельность этих фондов подчиня­ется особым правилам. Наряду с бюджетными фондами существуют и довольно бурно развиваются государственные внебюд­жетные фонды – пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования.

Целевым фондам присущи общие и специфические черты как особой форме государственных финансов, объясняющие их многообразие и развитие. Целевые фонды являются совокупностью перераспределительных отношений, которые характеризуют особые финансовые потоки в экономике и одновременно выступают субъектом этих отношений – целевым финансовым инс­титутом.

Целевые фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспо­собного спроса, а государство — минимального, либо усредненно­го, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления ос­новных общественных благ. Фонды способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифферен­цированный доступ к общественным благам (например, негосуда­рственные пенсионные и другие социально-страховые фонды).

Как особая сфера перераспределительных отношений целевые фонды имеют специфические особенности. На стадии формирования фондов эти особенности связаны с наличием множества источников, имеющих в обязательном порядке строго целевое назначение, соответствующее направлениям использования того или иного фонда. Как известно, основная доля до­ходов бюджетов формируется за счет общих налогов, которые предназначены для финансирования любых бюджетных расходов. На­бор доходных инструментов фондов значительно разнообраз­нее. Это — налоги, обязательные и добро­вольные страховые отчисления, а также добровольные поже­ртвования на конкретные цели. Для каждого вида целевых фон­дов они различаются в деталях.

Производство общественных благ ввиду их не­рыночного характера, особой специфики, необходимости обес­печения максимальной доступности потребления и т.д. крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений. Поэ­тому государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источ­ника конкретной общественной услуги. Государство может использовать также целевое резервирование на­числений на заработную плату работающих по найму для сис­темы социального страхования (страховые платежи). Сборы за пользование представляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству ус­луг, взимаемых государственным учреждением в обмен на пре­доставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством не покрывают издержки и не предназначены для пол­ного покрытия издержек.

Особенности целевых фондов ярко проявляются и при их использовании, которое основано на строго целевом характере предоставления средств фондов. Это определяет серьезные преимущества перераспределения средств через целевые фонды, повышающими эф­фективность их использования. Во-первых, в системе целевых фондов широко представлены конкурентные начала в распределении ресур­сов в различных формах на конкурсной основе. Во-вторых, оказание селективной поддержки наиболее приоритетным в данный конкретный момент направлениям развития. В-третьих, высокая степень адресности выделяемых средств.

Исходя из вышеизложенного, целевые бюджетные и внебюджетные фонды представляют собой сово­купность экономических перераспределительных отношений, возникающих в процессе движения финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, имеющих строго целевые источники формирования и направления использования. При этом целевые бюджетные фонды функционируют в рамках бюджетов различных уровней, формируют доходы и расходы данных бюджетов, а внебюджетные фонды являются автономными и не включаются в их состав.

В зависимости от правового положения все целевые фонды можно подразделить на несколько групп.

К первой группе относятся целевые фонды, доходы и расходы которых включаются в бюджет, т.е. они выступают как часть бюджетных средств. Законодательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета в виде целевых смет и субсчетов. Хотя имеют они целевое назначение, их обособленность несколько формальная.

Вторая группа включает целевые фонды, наделенные юридической самостоятельностью. Парламент принимает особый закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Ежегодно законодательный орган рассматривает и утверждает бюджеты этих фонды. Их доходы и расходы обособлены от других финансовых звеньев. Эти фонды являются самостоятельными юридическими лицами и функционируют в соответствии с собственным уставом.

Третья группа объединяет целевые фонды ряда зарубежных стран, находящиеся в распоряжение министерств и ведомств для выполнения экономических, социальных программ. Обычно программы разрабатываются исполнительным органом на определенный срок. Парламент утверждает бюджет и выделяет под программу на текущий год этому органу средства. Так создается фонд министерства или ведомства, который в первый год своего функционирования выступает как часть бюджета. Однако при многолетних программах фонд ежегодно пополняется и он перестает быть частью бюджета. Бюджет постепенно утрачивает свои контрольные функции за таким фондом. Сохраняется лишь односторонняя финансовая связь с бюджетом.

Как правило целевые фонды традиционно в зависимости от их назначения делятся на экономические и социальные, но на современном этапе социально-экономи­ческого развития России происходят интенсив­ные процессы качественного изменения раз­личных фондов, в этой связи традиционная классификация фондов нуждается в суще­ственной доработке и расширении.

Анализ фондов как современного экономического явления позво­ляет сделать вывод о том, что четко разделить экономи­ческое и социальное назначение фонда становит­ся все труднее, а иногда и невозможно. Любой из эко­номических фондов, занимаясь инвестиционной, инно­вационной или другой чисто экономической деятельностью, выполняет и социальную функцию - поддержание уровня занятости, текущих доходов, созда­ние новых рабочих мест и т.д. В социальных фондах в силу двойственности положения в рыночной экономике все боль­шую значимость приобретает решение экономических проблем управления активами, грамотное инвестицион­ное поведение, обеспечение долгосрочной устойчивости фонда и т.д. Так, пенсионный фонд является одновре­менно и крупнейшими долгосрочными инвесторами, и ключевыми инструментами обеспечения социальных га­рантий пенсионного обеспечения. Поэтому зачастую эти функции интегрированы, и абсолютное большинство фондов могут быть определены как социально-экономи­ческие.