Okrepilov Quality Management

Глава 20. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР)

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ, ПРАВИЛ ВЫПОЛНЕНИЯ РАБОТ ПО СЕРТИФИКАЦИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЕДИНСТВА ИЗМЕРЕНИЙ

20.1. Концептуальные основы контрольно-надзорной деятельности

Всоответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека

[191]и ст. 12 Международного пакта об экономических, социаль- ных и культурных правах [6] от 16.12.1966, а также ст. 2 Протокола

№1 от 20.03.1952 к Европейской конвенции о защите прав чело- века и основных свобод [3] от 04.11.1950 Конституцией РФ (статьи 41, 42) признается право каждого человека на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, атакженавозмещениеущерба, причиненногоздоровью или имуществу человека.

ВРоссийскойФедерацииправопотребителянабезопасностьто- варов (работ, услуг) впервые законодательно было закреплено Зако- номРФот07.02.1992 «0 защитеправпотребителей» (статья7 вред. от 09.01.1996), в соответствии с которым в целях обеспечения безопас- ности товаров (работ, услуг) федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за соблюдением установленных обя- зательныхтребованийкбезопасноститоваров(работ, услуг).

Статьей 40 Закона [58] установлено, что федеральный государ- ственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя организацию и проведение проверок:

– соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченнымиорганизациямиилиуполномоченнымииндиви- дуальными предпринимателями, импортерами) требований, уста- новленных международными договорами Российской Федерации, правовыми актами в области защиты прав потребителей, предписа- ний должностных лиц органа государственного надзора;

– соответствия товаров (работ, услуг) установленным обяза- тельным требованиям.

Контролирующие федеральные органы вправе направлять в соответствующий лицензирующий орган материалы о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании лицензии. А при наличии призна- ков преступлений, связанных с нарушением прав потребителей,

532

они могут также направлять по подведомственности материалы проверок в органы прокуратуры и другие правоохранительные ор- ганы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел.

Закон предоставил органам государственного надзора право на обращение в суд с заявлениями о прекращении противоправных действий в защиту прав потребителей, законных интересов неопре- деленного круга потребителей (статья 46), а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномочен- ной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное (два и более раза в течение одного календарного года) или грубое (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушение прав потребителей (статья 40).

Общие полномочия государственных контрольно-надзорных органов в области защиты прав потребителей были установлены еще в 1992 году Законом РФ «О защите прав потребителей». А 11 августа 2001 года вступил в силу Федеральный Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 № 134-ФЗ [46], который определил единые принципиальные подходы корганизациииосуществлениюгосударственногоконтролявстра- не, установил обязанности, права и ответственность контролирую- щих органов и проверяемых субъектов.

Поитогамправоприменительнойпрактикиивыявленныхвре- зультатепроблемв2008 годубылпринятновыйФедеральныйзакон от26.12.2008 №294-ФЗ«Озащитеправюридическихлицииндиви- дуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о контроле) [55]. Закон носит общий характер, то есть предполагает сохранение необходимой специфики работы каждого отдельного контролирующего органа, но на общей для всех правовой основе.

Согласно статье 2 Закона о контроле понятие «государствен- ный контроль (надзор)» определяется как деятельность уполномо- ченных органов государственной власти, направленная на пред- упреждение, выявление и пресечение нарушений установленных обязательных требований посредством организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по

533

систематическому наблюдению за исполнением обязательных тре- бований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обя- зательных требований при осуществлении деятельности юридиче- скими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Проверкой же, согласно закону, является совокупность меро- приятий по контролю для оценки соответствия производимых и реализуемых товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.

Закон разделил все мероприятия по контролю на два вида: до- кументарные и выездные, и на два типа: плановые и внеплановые

(рис. 6.14).

Рис. 6.14. Виды и типы проверок

Предметом документарной проверки являются сведения, содер-

жащиеся в документах проверяемого лица, устанавливающих его организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении деятельности и свя- занные с исполнением проверяемым лицом обязательных требова- ний, исполнением предписаний и постановлений органов контро- ля (надзора) (ст. 11 Закона о контроле).

Выездная проверка осуществляется только в случаях, когда проведение документарной проверки недостаточно для установле- ния фактов нарушений действующего законодательства.

Предметом выездной проверки являются состояние используе- мых при осуществлении деятельности проверяемыми лицами тер- риторий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудова- ния, транспортных средств, производимые и реализуемые этими лицами товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги), а такжепринимаемыеуказаннымилицамимерыпоисполнениюобя- зательных требований (ст. 12 Закона о контроле).

Плановые проверки – как документарные, так и выездные – про- водятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатыва- емых органами государственного контроля (надзора) ежегодных пла-

534

нов. Однаковотношениилиц, осуществляющихвидыдеятельностив социальнойсфере, всферездравоохранения, образования, теплоснаб- жения, электроэнергетики, энергосбереженияиповышенияэнергети- ческой эффективности, плановые проверки могут проводиться два и болееразавтригода. Переченьтакихвидовдеятельностиипериодич- ностьплановыхпроверокустанавливаютсяПравительствомРФ[84].

Проекты ежегодных планов проведения плановых проверок подлежат согласованию с органами прокуратуры. Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сай- те в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года. Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования устанавливается Правительством РФ [85].

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

–истечение срока исполнения проверяемым лицом ранее вы- данного предписания об устранении выявленного нарушения обя- зательных требований;

–наличие обращения или заявления о фактах:

возникновение угрозы причинения или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия на- родов России, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха- рактера;

нарушение прав потребителей (в случае обращения граж- дан, права которых нарушены);

– приказ (распоряжение) руководителя органа государствен- ного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручения- ми Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурораопроведениивнеплановойпроверкиврамкахнадзораза исполнениемзаконовпопоступившимворганыпрокуратурымате- риалам и обращениям.

Статьей 14 Закона о контроле установлен единый для всех под- падающих под действие Закона контролирующих органов порядок проведения мероприятий по контролю, который предусматривает, преждевсего, обязательноеизданиеконтролирующиморганомрас- порядительного акта (распоряжения, приказа) о проведении госу- дарственного контроля (надзора) и ознакомление с ним проверяе- мого субъекта. Ограничен Законом срок проведения государствен-

535

ного контроля (надзора), как документарных, так и выездных: не более двадцати рабочих дней (статья 13).

В исключительных случаях срок проведения выездной пла- новой проверки может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий и микропредпри- ятий – не более чем на пятнадцать дней. Основанием продления указанногосрокаможетбытьсвязаннаясбольшимобъемомработы необходимостьпроведениясложныхи(или) длительныхисследова- ний (испытаний), экспертиз товаров (работ, услуг), расследований.

Законом дополнительно ограничены сроки проведения плано- вых выездных проверок малых и микропредприятий – общий срок проведения проверок в год не может превышать соответственно пятьдесят часов и пятнадцать часов.

Согласно статье 16 Закона о контроле по результатам любого мероприятияпоконтролюпроверяющимдолжностнымлицомдол- жен быть составлен акт установленной формы в двух экземплярах, один из которых вместе с копиями приложений вручается проверя- емому субъекту под расписку либо направляется ему почтой с уве- домлением о вручении.

Статьей17 Законаоконтролеустановленаобязанностькаждого должностного лица надзорного органа принимать меры по контро- лю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением причинения возможного вреда, по предупрежде- нию возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техно- генногохарактера, атакжемерыпопривлечениюлиц, допустивших нарушения обязательных требований, к ответственности.

Еслитовар(работа, услуга) можетпричинитьилиужепричинил названный вред, орган государственного контроля обязан довести до сведения граждан и юридических лиц любым доступным спосо- бом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах егопредотвращения, атакженезамедлительнопринятьмерыпоне- допущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, обратиться в суд с заявлением о принудительном отзыве из оборота продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды.

При выявлении административного правонарушения проверя- ющим должностным лицом составляется протокол об администра- тивном правонарушении и даются обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

536

Конкретный характер требований, предъявляемых каждым из федеральных органов исполнительной власти, юридическая форма требований, а также объем контрольно-надзорных полномочий и методы их реализации являются компетенцией соответствующих органов, определяемой российскими правовыми актами.

20.2. Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований,

правил обязательного подтверждения соответствия (обязательной сертификации), обеспечением единства измерений

Производство продукции и торговля организуются на единых, общегосударственных нормативах для того, чтобы были обеспе- чены интересы потребителей товаров, работ и услуг, требуемое их качество, безопасность изготовления, использования, хранения, транспортирования и утилизации. При этом обеспечение качества и безопасности продукции (товаров), работ и услуг, безопасности труда, предупреждение техногенных катастроф и стихийных бед- ствий, оказание надлежащей медицинской помощи невозможно без обеспечения единства измерений.

С учетом этого принятыми в 1993 г. Законами РФ «0 стандар- тизации», «0 сертификации продукции и услуг», «Об обеспечении единства измерений» в России была создана правовая основа стан- дартизации, подтверждения соответствия и обеспечения единства измерений, разработаны основные принципы и методы государ- ственного контроля и надзора в этих сферах.

Преодоление кризисов во многих областях общественных от- ношений и стремительное развитие России в 1990-х годах, прежде всего, экономическое, потребовало реформирования федерального законодательства, втомчислевуказанныхсферах– в2002 годубыл принятФедеральныйзаконот27.12.2002 №184-ФЗ«Отехническом регулировании» [48].

Требования к продукции и связанным с требованиями к про- дукции процессам проектирования (включая изыскания), произ- водства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хране- ния, перевозки, реализации и утилизации разделяются на обяза- тельные, которые устанавливаются техническими регламентами, и добровольные, которые содержатся в стандартах и сводах правил.

Законом установлено, что обязательная сертификация должна проводитьсятольковслучаяхивпорядке, предусмотренныхтехни- ческими регламентами, и только в отношении продукции, работы

537

и услуги обязательному подтверждению соответствия (обязатель- ной сертификации) не подлежат.

Согласно статье 32 ФЗ «О техническом регулировании» госу- дарственный контроль (надзор) за соблюдением требований тех- ническихрегламентовосуществляетсяфедеральнымиорганамиис- полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностными лицами), уполномочен- ными на проведение государственного контроля (надзора) в соот- ветствиисроссийскимзаконодательством(далее– органыгосудар- ственного контроля (надзора)).

Статьей34 ФЗ«Отехническомрегулировании» определеныоб- щие полномочия органов государственного контроля (надзора) при осуществлении проверок:

–правотребоватьотизготовителя(продавца, лица, выполняю- щего функции иностранного изготовителя) предъявления деклара- ции о соответствии или сертификата соответствия, подтверждаю- щих соответствие продукции требованиям технических регламен- тов, или их копий;

–право выдавать предписания об устранении нарушений тре- бований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения;

–направлять информацию о необходимости приостановления или прекращения действия сертификата соответствия в выдавший его орган по сертификации;

–выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему деклара- цию, и информировать об этом федеральный орган исполнитель- ной власти, организующий формирование и ведение единого рее- стра деклараций о соответствии;

–привлекать к ответственности, предусмотренной законода- тельством Российской Федерации;

–принимать иные предусмотренные российским законода- тельством меры в целях недопущения причинения вреда.

Согласно статье 40 ФЗ «О техническом регулировании» орган государственного контроля (надзора) в случае невыполнения вы- данного им предписания или невыполнения программы мероприя- тий по предотвращению причинения вреда вправе обратиться в суд

сиском о принудительном отзыве продукции.

При выявлении административного правонарушения проверя- ющим должностным лицом составляется протокол об администра-

538

тивном правонарушении и даются обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Конкретные полномочия органов государственного контроля (надзора) Законом«Отехническомрегулировании» неустановлены и не разграничены. Они определяются специальными законами в области технического регулирования и принимаемыми в соответ- ствии с ними правовыми актами.

Так, Федеральным законом от 24.06.2008 № 90-ФЗ «Техниче- ский регламент на масложировую продукцию» [53] установлено, что государственный контроль (надзор) проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществле- ние функций государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (п. 4 ст. 25). Этим же Законом (ст. 26) определяются общие правила прове- дения государственного контроля (надзора).

Пунктом 3 ст. 26 названного Закона предусмотрено, что госу- дарственный контроль (надзор) проводится в соответствии с ут- вержденными Правительством РФ правилами и методами исследо- ваний (испытаний) и измерений [83] или перечнем национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испыта- ний) и измерений.

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфе- ре защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержден- ному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 [77], Роспотребнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Постановлением Правительства РФ от 27.09.2012 № 989 [93] пол- номочия по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности парфюмерно-косметической продукции» [158] также возложены на Роспотребнадзор.

Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764 был утверж- ден Административный регламент исполнения Роспотребнадзором государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, зако- нодательства в области защиты прав потребителей, правил прода- жи отдельных видов товаров (зарегистрирован в Минюсте России 04.09.2012 № 25357) [128], установивший сроки и последователь-

539

ность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора при осуществлении государственного контроля.

Пунктом 51 технического регламента «О требованиях к автомо- бильномуиавиационномубензину, дизельномуисудовомутопливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утверж- денного Постановлением Правительством РФ от 27.02.2008 № 118 [159] предусмотрено, что государственный контроль (надзор) за со- блюдениемустановленныхрегламентомтребованийкавиационному бензину и топливу для реактивных двигателей осуществляет Феде- ральная служба по надзору в сфере транспорта в соответствии с Воз- душным кодексом РФ. В отношении иной продукции, обязательные требования к которой устанавливаются этим регламентом, контроль осуществляет Федеральное агентство по техническому регулирова- ниюиметрологии(п. 50 регламента).

Особое место в системе контрольно-надзорных органов за- нимает Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), осуществляющее государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований го- сударственных стандартов и технических регламентов до приня- тия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам, а также государственный метрологический надзор [76], который согласно статье 15 Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» [54] является одной из форм государственного регулирования в области обеспечения единства измерений и осуществляется за:

–соблюдением обязательных требований к измерениям, едини- цам величин, а также к эталонам единиц величин, стандартным об- разцам, средствам измерений при их выпуске из производства, ввозе натерриториюРоссии, продажеиприменениинатерриторииРоссии;

–наличием и соблюдением аттестованных методик (методов)

измерений.

Федеральный государственный метрологический надзор рас- пространяется на деятельность юридических лиц и индивидуаль- ных предпринимателей, осуществляющих:

–измерения, относящиеся к сфере государственного регули- рования обеспечения единства измерений;

–выпуск из производства эталонов единиц величин, стандарт- ных образцов и средств измерений, а также их ввоз, продажу и при- менение на территории России;

540