Учебник финансовое право 2022

две группы, правоотношения в рамках которых, имея общие характеристики1, тем не менее принципиально отличаются:

1)межбюджетные кредиты, то есть бюджетные кредиты, предоставляемые одним публично-правовым образованием другому. Указанные кредиты, выступают источниками финансирования дефицита бюджетов, а также выполняют иные функции в рамках бюджетной системы России. Указанные функции межбюджетных кредитов однозначно определяют содержание публичных интересов, реализуемых в рамках кредитных правоотношений;

2)бюджетные кредиты, предоставляемые третьим лицам — иностранным государствам, юридическим лицам (российским, иностранным). В данном случае публичные интересы кредитора не так очевидны.

Остановимся на рассмотрении межбюджетных кредитов. Специфика таких кредитных отношений заключается в том, что и заемщиками, и кредиторами в них выступают российские публично-правовые образования.

Статья 93.3 БК РФ уточняет общие правила применительно к бюджетным кредитам, предоставляемым бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам: (1) такие кредиты предоставляются с соблюдением «субординации», то есть из федерального бюджета

врегиональные, из субфедеральных — в местные и т.д.2; (2) установлен максимальный срок кредита — до 5 лет, за исключением городских, сельских поселений (внутригородских районов), которым кредиты предоставляются на срок до 3 лет; (3) предусмотрен внесудебный порядок взыскания задолженности по таким кредитам: сумма просрочки, включая проценты, штрафы и пени, взыскиваются за счет межбюджетных трансфертов3, подлежащих перечислению из бюджета кредитора в бюджет заемщика, а также за счет отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет должника; указанный порядок взыскания задолженности предопределяет специальные условия, касающиеся

1В ст. 93.2 БК РФ закреплены общие правила предоставления бюджетных кредитов: (1) кредиты предоставляются на условиях возмездности и возвратности; (2) право на их получение имеют субъекты, не имеющие неурегулированной задолженности перед бюджетом кредитора;

(3) кредиты предоставляются на основании договоров, заключенных в соответствии с гражданским законодательством, а также в соответствии с условиями предоставления кредитов; (4) цели, условия, порядок и бюджетные ассигнования для предоставления кредитов устанавливаются законами (решениями) о бюджете кредиторов; (5) заемщики обязаны предоставить обеспечение по кредиту, за исключением Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», а также муниципальных образований — в предусмотренных законодательством случаях.

2Бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением).

3За исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета

391

предоставления обеспечения. Также указанной статьей предусмотрено ограничение полномочий субъектов Российской Федерации, получивших бюджетный кредит из федерального бюджета: они не вправе размещать бюджетные средства на банковских депозитах на срок, превышающий один месяц. Для муниципалитетов такое правило не введено.

Содержание бюджетного законодательства позволяет сделать вывод, что первоначальное и ключевое предназначение межбюджетных кредитов — финансирование дефицита бюджетов бюджетной системы государства за счет привлеченных заемных средств. Так, в ст. 23 БК РФ закреплено, что бюджетные кредиты являются источниками финансирования дефицита бюджета (п. 3). В состав таких источников согласно ст.ст. 94–96 БК РФ включается разница между привлеченными и погашенными бюджетными кредитами.

Поэтому правовое регулирование бюджетного кредитования осуществляется преимущественно относительно долгового обязательства заемщика. Бюджетные кредиты определены как форма государственных (муниципальных) заимствований (ст. 103 БК РФ), которые осуществляются в соответствии с программами внутренних и внешних заимствований, составляемыми каждым публично-правовым образованием (ст.ст. 108, 198.2, 108.4, 110, 110.1 БК РФ). Закреплено, что долговые обязательства по бюджетным кредитам формируют (1) государственный внутренний долг Российской Федерации, (2) государственный внутренний и внешний долг субъектов Российской Федерации1, (3) муниципальный внутренний и внешний долг2 (ст.ст. 98, 99, 100 БК РФ).

Деятельность публично-правовых образований по размещению межбюджетных кредитов носит производный характер, поскольку допускается исключительно в связи с необходимостью финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы государства, а не для извлечения доходов от размещения временно свободных денежных средств (основной цели любого кредитора). Размещение бюджетных кредитов не отнесено к операциям по управлению остатками средств на едином счете бюджета, которые как раз и заключаются в размещении временно свободных бюджетных средств (ст. 236.1 БК РФ). С учетом изложенного правовое регулирование такой деятельности в Бюджетном кодексе РФ

1 В объем государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации включается объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным субъектом Российской Федерации от Российской Федерации в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (подп. 3.1, п. 1 ст. 99 БК РФ.

2 В объем муниципального внешнего долга включается объем основного долга по бюджетным кредитам в иностранной валюте, привлеченным муниципальным образованием от Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (подп. 1 п. 3.2 ст. 100 БК РФ).

392

не является детальным. В частности, определено, что плата за пользование бюджетными кредитами относится к доходам от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 42 БК РФ).

Однако финансирование дефицита бюджета не единственное предназначение бюджетных кредитов. Законодатель стремиться расширить возможности использования указанного финансового инструмента.

Так, с 2013 года предусмотрено предоставление бюджетных кре-

дитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета (ст.

93.6 БК РФ). Право предоставлять такие кредиты закреплено за Российской Федерацией. Получить кредит могут субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, а также государственные внебюджетные фонды1, в том числе даже те, кто имеет неурегулированную задолженность перед федеральным бюджетом. При этом полномочия на получение таких кредитов ограничено для субъектов Российской Федерации, а также государственных внебюджетных фондов: они не вправе привлекать такие кредиты при наличии размещенных временно свободных средств (ст. 236.1 БК РФ) и не вправе осуществлять размещение временно свободных средств при наличии обязательств (задолженности) по такому кредиту2. Кредит является краткосрочным (до 240 дней, а для государственных внебюджетных фондов — до 180 дней), предоставляется в пределах одного финансового года (срок возврата не позднее 15 декабря, а для государственных внебюджетных фондов — не позднее последнего рабочего дня текущего финансового года). Сумма кредита ограничена: она не должны превышать 1/12 утвержденного объема доходов бюджета заемщика3; а если заемщиком выступает государственный внебюджетный фонд — не может быть больше размера прогнозируемой в текущем и (или) следующем месяце недостаточности денежных средств на счете бюджета, необходимых для осуществления пе-

1Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 721 «Об утверждении Правил предоставления субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям) бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета» // СЗ РФ.2013, № 34. Ст. 4450; Постановление Правительства РФ от 31.08.2019 № 1140 «Об утверждении Правил предоставления государственному внебюджетному фонду Российской Федерации бюджетного кредита на пополнение остатка средств на едином счете бюджета, его возврата, а также реализации права требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности государственного внебюджетного фонда Российской Федерации по денежным обязательствам перед Российской Федерацией по возврату указанного кредита» // СЗ РФ. 2019, № 36. Ст. 5040.

2Указанное ограничение не действует в отношении средств для финансирования накопительной пенсии

3За исключением межбюджетных трансфертов, а также иных поступлений.

393

речислений из бюджета. Ставка по такому кредиту устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Такой кредит не требует обеспечения, при этом задолженность по нему, включая штрафы и пени за просрочку, взыскивается в упрощенном порядке (без обращения в суд) — за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих распределению территориальным органом Федерального казначейства в бюджет должника1. Также не допускается реструктуризация обязательств, а также заключение мировых соглашений в целях урегулирования задолженности по таким кредитам.

Источником бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета являются временно свободные средства единого счета федерального бюджета. Размещение таких кредитов относится к операциям по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета (подп. 3 п. 2 ст. 236.1 БК РФ) Соответственно, предназначение кредита — управление остатками (временными излишками) средств на едином счете федерального бюджета2. Для получателей цели таких бюджетных кредитов достаточно четко не определены: формулировка «пополнение остатка средств на едином счете бюджета» носит общий характер; Минфин России в письме3 разъяснял, что такие кредиты могут быть использованы на покрытие временных кассовых разрывов бюджетов4.

Новеллой 2021 года стали бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов и бюджетные кредиты из федерального бюджета для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образова-

ния). Их предоставление поручено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от

1См.: Приказ Минфина России от 22.06.2020 № 117н «Об утверждении Порядка обращения взыскания задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по бюджетному кредиту на пополнение остатка средств на едином счете бюджета» // Справочноправовая система «КонсультантПлюс».

2См.: подп. 3 п. 2 ст. 236.1 БК РФ.

3Письмо Минфина России от 13.11.2013 № 02-03-011/48396 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

4Временный кассовый разрыв — прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином казначейском счете или на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления перечислений из бюджета (ст. 6 БК РФ).

394

21.04.20211. Соответствующие дополнения включены в ст. 93.3 БК РФ2. Для этих кредитов не действуют общие правила о сроке кредитования; сроки различаются для каждого из указанных кредитов.

Бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации ин-

фраструктурных проектов3, как следует из Послания, предназначены для финансирования инфраструктурных проектов, нацеленных на развитие регионов, в первую очередь на строительство автомобильных дорог, обновление систем жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта, комплексное развитие территорий и создание объектов туристической индустрии. Кредиты предоставляются Российской Федерацией в субфедеральные бюджеты. Отбор инфраструктурных проектов осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ4. Особенность правового регулирования таких кредитов заключается в том, что проекты правовых актов Правительства РФ, касающиеся их предоставления и распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации, подлежат направлению в Совет Федерации и Государственную Думу и в установленных п. 9 ст. 130 БК РФ случаях и порядке подлежат рассмотрению трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений. С учетом указанных кредитов скорректированы нормы, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, устанавливающие ограничения по дефициту бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 92.1), а также по расчету долговой устойчивости регионов (ст. 107.1).

Срок предоставления таких кредитов в настоящее время определен только на 2021 год: Минфин России уполномочен предоставить такие кредиты со сроком погашения не ранее 2036 года включительно, с платой за пользование по ставке не более 3 процента годовых5.

1Российская газета. 22.04.2021. № 87.

2Правила, касающиеся такие кредитов, включены в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 28.06.2021 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021, № 27 (часть I). Ст. 5056.

3Постановление Правительства РФ от 14.07.2021 № 1190 «Об утверждении Правил предоставления, использования и возврата субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов» // СЗ РФ. 2021, № 31. Ст. 5902.

4Постановление Правительства РФ от 14.07.2021 № 1189 «Об утверждении Правил отбора инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, и о внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 31. Ст. 5901.

5Подп. 2 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 28.06.2021 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации».

395

Бюджетные кредиты из федерального бюджета для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципаль-

ного образования) входят в комплекс мер, направленных на обеспечение долгосрочной устойчивости региональных и муниципальных финансов, повышению самостоятельности регионов. Цель такого кредитования — снизить коммерческую задолженность публично-правовых образований, превышающую 25% доходов бюджета, и, как следствие, сократить налоговую нагрузку. Бюджетные кредиты заместят коммерческую задолженность публично-правовых образований, что позволит сократить долговую нагрузку, поскольку бюджетные кредиты будут выданы под невысокие проценты. Так, в 2021 году запланирована выдача кредитов под 0,1% годовых со сроком погашения не позднее 2029 года.

Еще одна разновидность бюджетных кредитов — это бюджет-

ные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (ст.

93.5 БК РФ).

Согласно ст. 6 БК РФ «целевой иностранный кредит — форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов». К целевым иностранным кредитам относятся:

1)связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц;

2)нефинансовые кредиты международных финансовых организаций. Условия предоставления связанных кредитов Российской Феде-

рации со стороны иностранных кредиторов — закупка товаров, работ, услуг в основном в стране иностранного кредитора, то есть по сути у субъектов, определяемых иностранным кредитором.

Если же денежные средства выделяют международные финансовые организации, то закупка товаров, работ, услуг должна осуществляться преимущественно на конкурсной основе «в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций» (ст. 6 БК РФ).

Процедура финансирования предусматривает получение денежных средств Российской Федерацией от иностранных или международных кредиторов с последующей передачей на договорной основе получателю кредита для закупки товаров, работ, услуг (ст. 93.5 БК РФ). Получателями кредита могут быть как субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, так и юридические лица. В этом особен-

396

ность такого бюджетного кредита. Предоставление бюджетных кредитов в обязательном порядке предусматривается программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, сумма предоставляемого бюджетного кредита, срок кредитования, конечный получатель бюджетного кредита. Так, согласно Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2020 год за счет таких кредитов финансировался проект «Создание нового выезда из города Уфы на автомобильную дорогу общего пользования федерального значения М–5 «Урал» (Восточный выезд)» НБР. Денежные средства были выделены Правительству Республики Башкортостан на строительство и эксплуатацию части транспортного коридора, соединяющего автомобильные дороги федерального значения М–5 «Урал» и М–7 «Волга»1.

Указанные кредиты задействованы в финансировании дефицита бюджетов публично-правовых образований всех уровней (подп. 2 п. 3 ст. 23, п.п. 1, 2 ст. 94, п. 2 ст. 95, ст. 96 БК РФ). Но в то же время для Российской Федерации в результате привлечения средств от иностранных и международных кредиторов формируется внешний государственный долг (подп. 2 п. 5 ст. 98 БК РФ).

Таким образом, в целом межбюджетные кредиты обеспечивают реализацию публичных интересов, а именно: используются для поддержания сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как источники финансирования дефицита бюджетов; содействуют снижению долговой нагрузки на субфедеральные и местные бюджеты; являются инструментов эффективного управления бюджетными средствами; обеспечивают развитие регионов, а также муниципалитетов за счет реализации инфраструктурных проектов.

Вместе с тем в случае межбюджетного кредитования за счет средств целевых иностранных кредитов следует говорить о сочетании интересов. Субфедеральные и местные бюджеты получаются средства для финансирования дефицита бюджетов. Публичный интерес со стороны Российской Федерации как заемщика может определяться дополнительными возможностями по привлечению денежных средств, необходимых для реализации определенных проектов, а также необходимостью удовлетворения внутригосударственных потребностей в приобретении товаров, работ, услуг именно иностранного производства. Вместе

1 Приложение 38 Федерального закона от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // Справочно-правовая программа «КонсультантПлюс».

397

с тем очевидно, что такое кредитование также стимулирует производство и продажу товаров, работ, услуг иностранных производителей и поставщиков, обеспечивая реализацию интересов этих субъектов. В данном случае необходим инструментарий, который позволил бы четко определять приоритет публичных интересов российских публично-пра- вовых образований. Реализация интересов прочих субъектов должна иметь второстепенное значение.

Важно отметить, что публично-правовые образования наделены полномочиями по урегулированию (управлению) задолженности по бюджетным кредитам. Для этого в ст. 93.8 БК РФ предусмотрены следующие способы:

—реструктуризация (соглашение об изменении условий исполнения денежного обязательства (сроков, включая предоставление отсрочки или рассрочки), величины процентов). Правила (основания, условия и порядок) реструктуризации устанавливаются актами высших органов исполнительной власти или уполномоченных финансовых органов соответствующего публично-правового образования1;

—новация (соглашение о прекращении первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающее иной предмет или способ исполнения). Этот граж- данско-правовой способ прекращения обязательств реализуется с соблюдением требований, установленных в бюджетном законодательстве (п. п. 5, 6 ст. 93.8 БК РФ);

—мировое соглашение (в порядке и случаях, предусмотренных законодательством о судопроизводстве, об исполнительном производстве и о несостоятельности (банкротстве);

—иные способы, предусмотренные бюджетным и (или) гражданским законодательством Российской Федерации.

Возможность, способы и основные условия урегулирования денежных обязательств перед публично-правовым образованием путем их изменения и прекращения устанавливаются законом (решением) о бюджете.

Механизм реструктуризации задолженности используется особенно активно в условия пандемии. Так, в 2021 году предусмотрена ре-

структуризация субфедеральной задолженности перед федеральным

1 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 28.06.2021 № 1029 «Об утверждении Правил проведения в 2021 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» // Справочно-право- вая система «КонсультантПлюс».

398

бюджетом на следующих условиях: погашение до 2029 года включительно под 0,1 процента годовых1. Порядок проведения реструктуризации устанавливается Правительством РФ2. Средства бюджета субъекта Российской Федерации, высвобождаемые в результате уменьшения объема задолженности, подлежат направлению на осуществление субъектом Российской Федерации бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов, определяемых в порядке, предусмотренном Правительством РФ3.

Кроме того, Правительству РФ предоставлено право списать задолженность субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, в отношении которых может проводиться реструктуризация, в объеме поступления в федеральный бюджет в течение периода погашения реструктурированной задолженности налоговых доходов, определяемых в соответствии с методикой расчета поступления налоговых доходов от реализации новых инвестиционных проектов. Порядок списания задолженности, методика расчета поступления налоговых доходов от реализации новых инвестиционных проектов и перечень налоговых доходов в целях реализации положений настоящей части определяются Правительством РФ.

Указанные меры приняты в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2021 году. Глава государства отметил, что указанные меры направлены на поддержку субъектов Российской Федерации, «повышение самодостаточности региональных экономик».

С учетом изложенного, можно сделать вывод, что изменение и прекращение денежных обязательств по межбюджетным кредитам также нацелено на укрепление финансовой устойчивости бюджетов бюджетной системы России, что отвечает публичным интересам.

1См.: ст. 3 Федерального закона от 28.06.2021 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации».

2Постановление Правительства РФ от 28.06.2021 № 1029 «Об утверждении Правил проведения в 2021 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

3Постановление Правительства РФ от 19.10.2020 № 1704 «Об утверждении Правил определения новых инвестиционных проектов, в целях реализации которых средства бюджета субъекта Российской Федерации, высвобождаемые в результате снижения объема погашения задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, подлежат направлению на осуществление субъектом Российской Федерации бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры» // СЗ РФ. 2020, № 44. Ст. 6981.

399

9.3. Правовое обеспечение публичных интересов государства в качестве кредитора

В качестве кредитора «в чистом виде» государство выступает при предоставлении бюджетных кредитов российским юридическим лицам1, а также иностранным заемщикам — иностранным государствам и иностранным юридическим лицам.

Принципиальное отличие бюджетных кредитов, предоставляемых российским юридическим лицам, а также иностранным заемщи-

кам, от межбюджетных кредитов заключается в том, что денежные средств не перераспределяются внутри бюджетной системы Российской Федерации, а выделяются вовне. С учетом этого такие кредиты условно можно назвать внешними.

Следует отметить, что кредитование является нехарактерной функцией бюджета. Кредитование само по себе нацелено на получение маржинальной прибыли со стороны кредитора и на удовлетворение частной нужды в деньгах со стороны заемщика. Однако такие цели не могут быть приоритетными для публично-правовых образований. Кроме того, выступая кредитором, публично-правовое образование фактически конкурирует с кредитными организациями, что может негативно отразиться на функционировании системы финансово-кредитных учреждений2. С учетом изложенного требуется исследование публичных интересов в таких правоотношениях на основе анализа соответствующих правовых основ.

Российским юридическим лицам могут предоставляться бюд-

жетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (п.

1 ст. 93.2, ст. 93.5 БК РФ). Напомню, что этот кредит является универсальным: предоставляется как юридическим лицам, так и субъектам Российской Федерации, а также муниципальным образованиям. Кредиты выделяет Российская Федерация за счет денежных средств, полученных от иностранных или международных кредиторов. Предназначе-

1В Бюджетном кодексе РФ используются два понятия: (1) «юридические лица» для обозначения российских организаций; (2) «иностранные юридические лица». Такой вывод, в частности, следует из определения понятия бюджетного кредита, закрепленного в ст. 6 БК РФ: «бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах».

2См.: Осипова О.Н. Особенности кредитных отношений в бюджетной сфере // Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы и управление производством. 2013. № 2 (16). С. 22.

400