учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdf§ 6. Петиции, обращения, заявления, жалобы граждан
Перечисленные выше формы обычно связаны с прямой демокра тией в сфере исподнительной власти, хотя они могут использоваться и для обращения в законодательные органы. Петиции сначала рассмат ривались именно как только такие обращения. Все эти формы могут иметь индивидуальный и коллективный характер (последнее не допус кается для военнослужащих). Законодательство устанавливает строгие' процедуры рассмотрения заявлений, обращений и т.д., сроки, порядок принятия решений, информации о них. Запрещается, в частности, пересьшать жалобы в тот орган, на который подана жалоба. Иногда устанавливается, что анонимные заявления не рассматриваются.
§7. Основы представительной демократии
Вданном параграфе рассматриваются лишь некоторые, самые общие вопросы представительной демократии. Подробно об органах представительной демократии, их деятельности говорится в особых главах. В данном учебнике речь идет о государственной представитель ной демократии. В общественных объединениях, в другого рода кол лективах существуют свои формы представительной демократии.
Как говорилось, представительная демократия означает осущест вление власти народа через избранных им представителей. Такие пред ставители могут быть неодинаковыми. Ими могут быть избираемые непрямыми выборами премьер-министры (избираются парламентами, например в Германии и Японии), президенты (избираются особыми избирательными коллегиями в Индии, Италии), судьи и т.д. Однако, когда говорится о представительной демократии, имеются в виду не избираемые гражданами должностные лица, а представительные орга ны. парламент, законодательные собрания, субъектов федерации и по литических автономий, местные представительные органы админи стративно-территориальных образований. Парламент является выс шим представительным органом народа, законодательные собрания — народа государственных образований, местные представительные ор ганы — территориальных коллективов. Хотя они избираются лишь гражданами-избирателями (о некоторых исключениях сказано выше), представительные органы на деле являются представительством всего населения (в том числе неграждан), будучи призванными выражать его интересы и защищать его права.
Кчислу наиболее общих принципов представительной государст
венной демократии относятся следующие.
Во-первых, представительные органы по своему составу и характе ру деятельности должны выражать, с одной стороны, совпадающие интересы всего народа, а с другой — интересы различных слоев насе ления. Для этого и осуществляется постоянное совершенствование из бирательных систем, о чем говорилось выше. Однако состав предста вительных органов не бывает простым слепком структуры общества. На выборах побеждают обычно наиболее достойные кандидаты, неза висимо от того, к каким слоям населения они принадлежат, те, чья программа ближе к интересам большинства народа, те, кто вызывает наибольшие симпатии избирателей. Конечно, в состав представитель ных органов попадают не всегда самые достойные, бывают избраны даже недостойные лица, чья победа на выборах объясняется популист скими лозунгами (часто неосуществимыми) или поддержкой денежно го мешка.
Интересы различных слоев населения представительные органы тоже выражают не в какой-то заранее заданной пропорции, а в ходе борьбы различных мнений, парламентских фракций, групп давления, но в общем в условиях демократии существует стремление найти какой-то общий знаменатель для различных интересов, компромисс, консенсус.
Во-вторых, органы представительной демократии должны зани мать решающее место в системе органов государства. По общему пра вилу только парламент устанавливает законы, решает некоторые важ нейшие государственные вопросы. В конечном счете именно парла мент может путем импичмента отрешить от должности президента, избранного тоже прямым голосованием народа. Сказанное с соответ ствующими изменениями относится и к местным представительным органам. Однако, разумеется, представительные органы не должны, да и практически не могут, взять на себя решение всех даже очень важных государственных вопросов. Парламент — прежде всего орган законо дательной власти, орган контроля за деятельностью правительства. Местные представительные органы тоже своим главным назначением имеют местное правотворчество и контроль. Для других видов деятель ности существуют другие ветви власти, другие органы.
В-третьих, представительные органы должны обсуждать и решать вопросы на началах подлинной коллегии, равенства прав ее членов как участников этой коллегии. Какой-либо вождизм, ограничение закон ной деятельности определенных фракций, депутатов недопустимы. Вместе с тем решения в парламенте, других представительных органах принимаются на основе принципа большинства. Этим затрагиваются интересы меньшинства, социальных и иных фупп населения, которые
представляют меньшинство. Поэтому любые решения в парламенте, иных представительных органах должны приниматься взвешенно и с соблюдением всех деталей установленной процедуры. В связи с этим одним из требований к деятельности представительных органов явля ется охрана прав меньшинства.
В-четвертых, избранные представители народа, территориального коллектива должны пользоваться уважением со стороны других орга нов государства, избравшего их населения, помощью и поддержкой других государственных органов при выполнении их депутатских обя занностей. Однако они не должны занимать такого привилегирован ного положения, которое отгораживало бы их от народа. Депутаты должны постоянно общаться с населением, знать его нужды, отстаи вать законные интересы избравших их людей. Они должны находиться под контролем своих избирателей, хотя формы такого контроля в раз личных странах неодинаковы.
Встранах тоталитарного социализма названные принципы заменя
ются другими иди подвергаются модификации. Поскольку местное самоуправление не признается как особый институт, все представи тельные органы образуют иерархическую систему (систему советов, органов типа советов) снизу доверху. Они не автономны по своим ролям в обществе, нижестоящие подчинены вышестоящим. Тезис о представительстве народа заменяется представительством трудящихся, практически это выражалось в лишении в некоторых странах избира тельных прав «эксплуататоров». Таким образом, определенные группы населения лишались своего представительства в органах своего госу дарства, которое распространяло и на них установленные им правила. Партийные фракции, как правило, отсутствуют в парламенте, местных органах (исключениями бьши ГДР, Польша), а главным принципом является руководящая роль объединения коммунистов (партийной группы) в парламенте и местных представительных органах. Защита прав меньшинства вытесняется принципом демократического центра лизма, который требует жесткой субординации. Вместо принципа сво бодного мандата депутата действует императивный мандат. Связь де путата со своими избирателями принимает другие формы. Депутат не является профессиональным парламентарием (хотя может существо вать небольшое количество таких депутатов), он совмещает депутат скую деятельность с работой на предприятии, в учреждении и т.д. Счи тается, что это обеспечивает знание Депутатом повседневных нужд из бирателей — своих коллег по работе, более точное выражение их инте ресов. В таком подходе есть некоторые плюсы, но он ведет к снижению профессионализма депутатов (они заняты на своей работе), сессии со
244 Глава 12. Прямая и представительная демократия в управлении государством
зываются на несколько дней в году, парламент превращается в учреж дение, которое просто штампует законы по предложению правитель ства и по указанию центральных органов правящей коммунистической партии. К тому же, поскольку парламент заседает очень недолго и по другим причинам, законов принимается мало, они подменяются дру гими актами. Сказанное с соответствующими изменениями относится и к деятельности местных представительных органов (советов, органов типа советов) в странах тоталитарного социализма.
Г л а в а 13
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
Различные звенья государственного аппарата рассматриваются в последующих главах, посвященных законодательной, исполнитель ной, судебной, контрольной власти. В данной главе содержится лишь самая общая характеристика государственного аппарата. Следует также иметь в виду, что помимо государственного аппарата существует и аппарат муниципального управления, который, по крайней мере в России, как и во многих других странах, не входит в систему органов государственной власти, не является в точном смысле слов государ ственным аппаратом. Во многих странах, однако, есть представители государства на местах, территориальные органы министерств, а это — части государственного аппарата. Кроме того, в некоторых странах избранные на местах мэры, префекты муниципий утверждаются Пра вительством как представители государственной власти, сочетая таким образом качества звеньев муниципального и государственного аппа рата.
§ 1. Понятие государственного аппарата
Государственный аппарат — это огромная и разветвленная система государственных органов и должностных лиц по управлению государ ством. В широком смысле слов «государственный аппарат» включает парламент, правительство, президента с его администрацией или кан целярией, суды, прокуратуру, органы государственного контроля, ми нистерства и их служащих, органы субъектов федерации в федератив ных государствах, местные органы государства, «материальные при датки» государства — армию, полицию и др. Все вместе они составля ют механизм для осуществления единой государственной власти и в этом смысле — систему властвования.
В более узком смысле государственный аппарат — это прежде всего система органов исполнительной власти, их должностные лица. Они являются государственными служащими. Служащие имеются не толь ко в государственных органах. Они работают в частных фирмах, бан
ках, на предприятиях и т.д. В данном и последующих параграфах речь идет только о лицах, находящихся на службе у государства. Термин «государственный служащий» может иногда употребляться в очень широком значении, хотя и не совсем точно. Среди лиц, находящихся на службе у государства, есть разные категории, такие лица, которые хотя и находятся на государственной службе, но не обладают дискре ционными и распорядительными полномочиями. К их числу относят ся, например, врачи в государственных лечебницах, профессора и дру гие преподаватели высших государственных учебных заведений, иные лица, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета.
Свои служащие есть в муниципальных учреждениях (муниципаль ная служба).
Среди этого широкого круга служащих различаются две категории: «простая» и классифицированная государственная сдужба (например в России федеральная государственная служба). Последние в отличие от «простых» государственных служащих обладают дискреционными полномочиями: правом решать вопросы по своему усмотрению, но в пределах закона, а также распорядительными полномочиями. Они имеют чины (например государственные советники различных клас сов), ранги, пользуются определенными льготами (например в пенси онном обеспечении), но несут и определенные обязанности, напри мер, не вправе участвовать в забастовках или в политических акциях.. Они обладают правом несменяемости при смене правительства или президента (кроме личных сотрудников и лиц, занимающих должнос ти, имеющие политическое значение) и обязаны быть лояльными по отношению к государству.
«Простые» государственные служащие (работники государствен ных учреждений) таких прав не имеют и подобных обязанностей не несут. Их правовое положение регулируется трудовым правом, тогда как основы классифицированной государственной службы в ряде от ношений определяются административным правом.
В любой стране профессиональный государственный аппарат, чи новничество (прежде всего в системе исполнительной власти) подсте регают три главных зла: 1) разбухание аппарата, который стремится расширять свои функции, регулировать новые сферы отношений; 2) бюрократизация (вовсе не в смысле «разумной» бюрократии, а в смысле ненужного бумаготворчества, волокиты, бездушного отноше ния к людям, стремлении отгородиться от них своим мундиром); 3) коррупция, т.е. использование своего служебного положения, досту па к власти в корыстных целях. Чрезмерное разбухание аппарата пре
одолевается контролем за ним со стороны представительных органов, время от времени проводится сокращение штатной численности долж ностей, которые, правда, нередко через некоторое время опять возрож даются. С бюрократизацией борются разными методами: воспитанием кадров, обращениями граждан с жалобами в вышестоящие и иные ор ганы (в том числе в суд), применением упомянутой выше партиципации и Т.Д. Коррупция преследуется в уголовном порядке.
§ 2. Органы и организация государственного аппарата
Разновидности органов государственного аппарата. В соответствии с концепцией разделения властей принято различать органы законода тельной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Эта классификация отражает самый общий подход. Вне ее остаются, например, органы конституционной юстиции, прокуратуры (особенно в постсоциалистических странах, где прокуратура имеет особые функ ции), органы государственного контроля и др. Однако в качестве гене рального подхода к классификации она может быть использована, осо бенно если ее дополнить ветвью контрольной власти.
По территориальным масштабам действия различаются централь ные и местные органы государственного аппарата. Первые осущест вляют государственную власть на территории всей страны (президент, правительство, министерства, верховные суды, генеральный прокурор
идр.), вторые — в масштабах определенных административно-терри ториальных единиц (территориальные органы министерств, назначен ные правительством губернаторы и начальники районов, местные суды
ипрокуроры и т.д.). Есть государственные органы общей компетенции (например правительство) и органы функционального назначения, ве дающие определенным участком работы (министерства). В федераци ях существуют различные звенья государственных аппаратов субъектов федерации. Особого анализа требуют «материальные придатки» госу дарства (армия и др.), которые примыкают к исполнительной власти, но важнейшие решения об использовании армии (например за рубе жом) может принимать только общегосударственный законодатель ный орган.
Кчислу законодательных органов относятся парламенты, законо дательные собрания субъектов федерации, политических автономных образований, а иногда и некоторые другие органы (например в Ис пании законы по местным вопросам издают все автономии). В от дельных государствах законы (низамы, но не кануны, хотя именно последнее слово соответствует понятию закона) издают монархи (Са
удовская Аравия, Катар, Оман и др.), в демократических странах су ществует также делегированное законодательство правительства (по уполномочию парламента), в отдельных из них при определенных условиях законы могут издавать комиссии (секции) парламента осо бого рода (Италия, Греция и др.). В чрезвычайных условиях по кон ституциям некоторых стран (Египет и др.) акты, имеющие силу за кона, могут издавать президенты. Однако ни монархи, ни правитель ства, ни президенты, ни комиссии парламентов, принимающие по его уполномочию менее значительные законы, не относятся к органам законодательной власти. Законодательство не является основной сфе рой их деятельности (кроме особых так называемых решающих ко миссий парламента в некоторых странах). Концепция разделения властей и бьша вьщвинута в том числе для отрицания права законо дательствовать за всеми иными органами, кроме парламента. В Рос сии единственным законодательным органом на федеральном уровне является парламент — двухпалатное Федеральное Собрание. В субъ ектах Федерации имеются свои законодательные органы (за редчай шими исключениями однопалатные), которые вправе издавать законы по предметам своей компетенции.
Исполнительная власть представлена наибольшим количеством различных органов, должностных лиц. Численность ее служащих (классифицированной государственной службы) в десятки раз, а если учитывать весь состав «материальных придатков», то в сотни раз пре вышает численность должностных лиц и служащих других ветвей влас ти. Это относится и к России, где аппарат исполнительной власти (без армии, милиции, внутренних войск, служащих тюрем и других мест заключения) составляет более 2 млн. человек', тогда как, например, в парламенте работают несколько тысяч служащих, а в судебной системе занято немногим более 20 тыс. судей.
Исполнительную власть в большинстве стран юридически возглав ляет президент (США, Индия и др.), но на деле положение его неоди наково. В президентской республике он и юридически, и фактически глава исполнительной власти (США), а в парламентарной республике (Индия) фактически во главе исполнительной власти находится пра вительство, по совету (фактически — по указанию) которого действует президент. В полупрезидентской России по Конституции исполни тельная власть принадлежит Правительству, но фактически возглавля ет ее Президент, который дает указания премьер-министру и которому непосредственно подчинены «силовые» и некоторые другие министры
См.: Аргументы и факты. 1998. № 7. С. 5.
(обороны, иностранных дел и др.), а с 1998 г. — налоговая служба и даже государственное телевидение.
Министерства и различные ведомства, не имеющие или имеющие ранг министерств (например налоговая служба или Федеральная служ ба безопасности в России), являются центральными органами отрас левого управления. Каждое из них ведает своей сферой деятельности (государственными финансами, сельским хозяйством и т.д.). На местах министерства могут иметь свои органы — управления, отделы (иногда они обобщенно называются делегатурами министерств), которые за нимаются вопросами, относящимися к общегосударственной компе тенции (в федеративных государствах, в том числе в России, предме тами исключительного ведения федерации и совместного ведения фе дерации и ее субъектов). Некоторые свои полномочия эти отделы могут передаватъ (с согласия министерства) местным органам самоуправле ния с одновременной передачей им материальных средств, необходи мых для осуществления таких полномочий.
Всубъектах федерации государственная исполнительная власть принадлежит либо избранным гражданами субъектов главам админи страции, обычно называемым губернаторами (Россия, США), либо на следственным местным монархам (эмирам эмиратов в ОАЭ, султанам
вбольшинстве штатов Малайзии), либо, наконец, местным правитель ствам, сформированным парламентом субъекта федерации (Германия, Индия). Иногда в последнем случае имеются также назначенные пре зидентом в субъекты федерации губернаторы (Индия, Пакистан), но они рассматриваются прежде всего как представители центра и непо средственно исполнительно-распорядительной деятельностью не за нимаются. В некоторых субъектах Российской Федерации (в большин стве республик), а также в двух республиках, входящих в Югославию, есть президенты.
Втерриториальных коллективах (муниципальных образованиях в
России) исполнительная власть местного самоуправления (не государ ственная власть) обычно принадлежит либо коллегиальному исполни тельному органу (джунте в Италии), либо председателю такого органа (Франция), либо мэру.
Судебную власть осуществляют различные суды, создаваемые в со ответствии с законом. Создание чрезвычайных судов, применяющих процедуры, не предусмотренные законом, конституциями многих стран, включая Россию, запрещено. В различных странах мира суще ствуют неодинаковые судебные системы, различные виды судов, свои традиционные судебные процедуры. Судебные системы стран англо саксонского права существеннб отличаются от романо-германских су
дебных систем, в Латинской Америке имеются свои особенности в связи с существованием избирательных трибуналов, особый характер имеют судебные системы в мусульманских странах. В федеративных государствах бывает либо единая судебная система (Россия), либо су ществуют отдельно федеральная система судов и система судов каждо го субъекта федерации (США). Каждая из этих систем возглавляется высшим судебным органом (верховным судом, высоким судом)у
Существуют самые различные виды судов: суды общей юрисдикции (общие суды), рассматривающие уголовные дела и гражданско-право вые споры, суды для несовершеннолетних (они зачастую рассматрива ются как отделения «общих» судов), специальные суды по делам о трудовых спорах, административные суды (они рассматривают жалобы на действия чиновников, органов государства). Во многих странах су ществуют конституционные суды или иные органы конституционной юстиции. При судах имеется свой аппарат служащих (секретари, дело производители, судебные приставы и т.д.), во многих странах при судах состоят следователи (они называются иногда следственными судьями), прокуроры.
Рассмотренными выше тремя ветвями власти государственный ап парат не ограничивается.
Всовременном государстве существует множество других органов
идолжностных лиц, которых не бьшо во времена, когда формулирова лась концепция разделения властей. В условиях демократии особое значение приобретают различные органы совещательного характера, действующие как при органах, принимающих решения, так и облада ющих в известной мере самостоятельностью (например Экономичес кие и социальные советы, основанные обычно на принципах трехсто роннего представительства — государства, труда и капитала). Совеща тельные органы при главе государства — монархе, подбираемые им и его окружением из авторитетных диц, всегда имели особое значение в
мусульманской традиции, общегосударственный совет аш-шура, на 2/3 избираемый прямыми выборами, является конституционным (с 1980 г.) органом в Египте.
Другая тенденция, связанная с интеграционными процессами на международной арене, состоит в создании надгосударственных орга нов, приобретающих распорядительные полномочия в отношении со юзных государств. Об этом уже говорилось на примере Европейского союза. Союза Беларуси и России, других международных объеди нений.
Характерной чертой современного государства является широкое распространение различного рода контрольных органов, Конституци