учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

никновения независимых государств в Латинской Америке) зачастую существенно изменяют форму государства.

Основные разновидности формы государства. В предыдущей главе предложена обобщенная классификация, предусматривающая вьщеление трех главных форм государства: монократической, сегментарной и поликратической. Она опирается прежде всего не на анализ содер­ жания государственной власти (хотя это отнюдь не исключается), а на признаки формы как таковой, исходя из идеи единства, разделения и субсидиарности властей. Выше дана также самая общая характеристи­ ка. В данном параграфе дополнительно указаны лишь особенности этих «генеральных» разновидностей в тех или иных странах.

Для монократической формы, как отмечалось, главным является принцип единовластия. Не имеет принципиального значения, будет вся государственная власть сосредоточена в руках одного лица, одного органа или системы определенного рода органов. Ими могут быть тео­ кратический монарх в султанате Оман, коллегия монархов (Высший совет эмиров семи частей федерации в ОАЭ), «фюрер» в фашистской Германии, «пожизненный президент» Иди Амин в Уганде (до 1979 г.) или император-людоед Бокасса в 70-х гг. в Центральноафриканской Республике (он происходил из племени каннибалов). Единственными полновластными органами в странах тоталитарного социализма бьши объявлены органы типа советов снизу доверху (правда, реальная власть находилась в руках органов правящей коммунистической партии, осо­ бенно ее политбюро и более конкретно — ее генерального секретаря (председателя). Последнее обстоятельство вносило существенные осо­ бенности в данную государственную форму, но она оставалась моно­ кратической. Такая государственная власть закрыта для давления на нее со стороны заинтересованных групп. Более того, подобные попыт­ ки могут встретить суровую расправу. Существуют идеологический мо­ низм, однопартийность или принят принцип несменяемости одной руководящей партии.

Из приведенных примеров видно, что такая форма государства воз­ можна и в странах высокого уровня экономического развития, и в отсталых странах, в странах «богатых», с высоким уровнем доходов населения (например ОАЭ, где исчисляемый средний доход на душу населения от продажи нефти иногда не меньше, чем в США), и в странах очень бедных (например африканская Республика Малави при «пожизненном президенте» X. Банде).

Условия, в которых возникает данная государственная форма, весь­ ма разнообразны и в каждом случае требуют конкретного анализа, но если попытаться сделать обобщения, то очевидно, что в большинстве

стран монократическая форма государства обычно возникает в обста­ новке экстремальных ситуаций (это не относится к абсолютным или полуабсолютным теократическим монархиям в некоторых мусульман­ ских странах). Она утверждается зачастую (хотя далеко не всегда) при слабости «среднего класса», когда узкий слой предбуржуазии в Тропи­ ческой Африке или партийно-государственная номенклатура в странах тоталитарного социализма узурпируют государственную власть. При экстремистских, фашистских режимах реальная политическая, а сле­ довательно, и государственная власть сосредоточивается в руках агрес­ сивной социально-политической группировки, эксплуатирующей шо­ винистические устремления определенных слоев, а то и большинства населения. Эта форма государства всегда связана с установлением обя­ зательной идеологии (иногда в религиозной форме), зачастую — с ого­ сударствлением экономики и общественной жизни в целом, с крайне элитарным характером государственной власти.

Монократическая государственная форма может иметь свои разно­ видности. Это: 1) теократическая монократическая форма государства, существующая в странах мусульманского фундаментализма (Саудов­ ская Аравия, ОАЭ и др.); 2) экстремистская (фашистская и др.) моно­ кратическая государственная форма (в прошлом Германия, Италия, Испания и др.); 3) милитаристская монократическая государственная форма, когда государственная власть принадлежит военному совету, а фактически — его руководителю (Бразилия до конца 80-х гг., совре­ менный Ирак и др.); 4) монократическая государственная форма тота­ литарного социализма.

Любая из этих форм может быть прикрыта парламентской оболоч­ кой, могут существовать конституция, выборные органы, но они не имеют реального значения. Главное заключается не в правовых нор­ мах, а в фактическом положении.

Поликратическая форма государства является прямой противопо­ ложностью монократической. Она характеризуется разделением влас­ тей, существованием нескольких центров власти в масштабе государ­ ства (президент или правительство, парламент, суды, органы консти­ туционного контроля), определенной децентрализацией управления территориями, в государственном режиме (кроме случаев чрезвычай­ ного положения) преобладают демократические методы управления, связанные с регулярными и «честными» выборами, партиципацией граждан, поисками компромиссов и консенсуса, гарантиями прав граждан. Государственная власть открыта для давления на нее со сто­ роны различных заинтересованных групп, существует идеологический плюрализм, многопартийность. Поликратическая форма государства

нительно широкий слой олигархии, но элита, стоящая во главе его, узка и по существу иногда замыкается на одном должностном лице — президенте (Египет, Венесуэла, Индонезия и др.) или монархе (Иорда­ ния, Марокко). В стране существует не тоталитарная, но и не социопримирительная, а ограниченно соревновательная политическая сис­ тема. Государственная вдасть открыта только для частичного давления на нее со стороны определенных заинтересованных групп, политичес­ кий плюрализм существует в ограниченном виде. В некоторых странах закон устанавливает или устанавливал максимальное число разрешае­ мых властями партий (2—3 в Индонезии, Нигерии, Сенегале), в других странах применяются меры, ограничивающие создание новых партий (например в Египте их отказываются регистрировать, заявляя, что пар­ тии с такими целями уже есть).

Данная форма государства предполагает известное разделение ролей по управлению между разными институтами государства. Всегда существуют конституция и парламент, в республике — избираемый президент, в монархии — ограниченный в правах монарх. Устанавли­ вается частичная автономия определенных административно-терри­ ториальных и иных единиц (обычно есть выборные местные органы, хотя выборы осуществляются под контролем назначенных государст­ вом должностных лиц). Однако при данной форме нет «баланса» влас­ тей, системы сдержек и противовесов. Главенствует исполнительная власть (монарх — в дуалистической монархии, президент — в прези­ дентской республике). Ограничений в переизбрании для последнего практически не существует, некоторые президенты избирались по 6— 8 раз подряд (Стресснер в Парагвае, Сухарто в Индонезии, Уфуа Буанье в Береге Слоновой Кости и т.д.). По конституции, а чаще в силу сложившейся практики полномочия органов государства распределе­ ны так, что на всех ступенях управления решающую роль играют не выборные коллегиальные органы, а единоличные назначенные чи­ новники. Доминируют авторитарные методы управления. Демокра­ тические права и свободы граждан признаются в конституции, но на практике они офаничены.

В условиях разных сф ан складываются неодинаковые разновид­ ности данной формы. Сегментарная форма государства в Венесуэле или Египте существенно отличается, скажем, от формы, существую­ щей в Марокко или Иордании. Видимо, существуют две ее разновид­ ности; сравнительно либеральная и более авторитарная.

Три названные выше основные формы государства не исчерпывают их многообразия. Одной из современных тенденций развития государ­ ственности является возникновение разного рода гибридных и сме­

шанных форм. Осуществлен, по существу, отход от «чистых» форм пре­ зидентской и парламентарной республики («чистые» формы сохрани­ лись в небольшом количестве стран), появляется все больше полупре­ зидентских республик (Франция, Россия, многие другие страны СНГ), президентских республик с чертами парламентарной республики и на­ оборот. Изменяется федерализм, возникают промежуточные формы, объединяющие черты федерации и международного союза (Европей­ ский союз. Союз Беларуси и России и др.), в единичных странах сло­ жилась неизвестная до сих пор форма регионалистского государства. В этой форме по существу унитарного государства есть федералист­ ские черты. Во многих случаях стираются различия между политичес­ кой и административной автономией. В монархиях, продолжающих оставаться по существу абсолютными, принимаются конституции, со­ здается подобие парламентов, провозглашаются права человека и гражданина, смягчаются авторитаристские методы управления. Даль­ нейшее развитие приведет к новым классификациям формы государ­ ства.

Выше предложены различные классификации государства, они имеются и ниже. В этих классификациях одно и то же государство отнесено к разным группам. Это — не недостаток классификаций и не противоречие. Просто в данном случае используются разные основа­ ния деления, неодинаковые классификационные единицы.

Г л а в а 9

ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

Названные выше три основные формы государства дают лишь наи­ более общее представление о существующих государственных структу­ рах. Для более детального изучения формы того или иного государства необходимо рассмотреть три традиционных элемента формы государ­ ства (форму правления, форму политико-территориального устройст­ ва, форму государственного режима), а также прямые и обратные связи государственного аппарата с населением.

§ 1. Понятие формы правления и ее основные разновидности

Понятие формы правления. Термин «форма правления» (реже — «форма государственного правления») содержится во многих консти­ туциях стран мира (Бразилии 1988 г., Иордании 1952 г., Казахстана 1995 г., Мексики 1917 г., Эфиопии 1994 г. и др.). Почти всегда говорит­ ся и о том, является государство монархией или республикой (исклю­ чениями являются Израиль и Камбоджа до 1993 г., где использовалось просто название «государство», например «Государство Израиль»), но в конституциях развернутого понятия формы правления не содержит­ ся. Оно вырабатывается доктринальным путем в работах ученых.

Внаучной литературе существуют различные подходы к понятию формы правления. Сторонники узкой трактовки этого понятия связы­ вают форму правления только или прежде всего с правовым положе­ нием главы государства (А.А. Мишин), приверженцы широкой трак­ товки включают в это понятие отношения высших органов государст­ венной власти с центрами экономической и политической власти и даже политическую среду (чешский автор Й. Благож). Узкая трактовка недостаточно учитывает роль других органов государства, в том числе парламента, правительства, широкая придает понятию формы несвой­ ственный ей характер.

Всовременной литературе традиционно форма правления опре­ деляется как характеристика структуры и взаимоотношений высших органов государства. Нередко перечень этих органов ограничивают

главой государства, парламентом и правительством. Такой подход в основном верен, так как делает акцент на органах, играющих решаю­ щую роль в управлении государством. Однако если понимать госу­ дарственное управление в более широком смысле, то следует учесть и роль судебной власти, особое значение органов конституционного контроля.

В управлении государством участие принимают также местные ор­ ганы государства (советы в тоталитарном социалистическом государ­ стве, назначенные представители государственной власти в других странах). Многое зависит и от реальной роли бюрократии, чиновниче­ ства в управлении государством. Эта роль оказывает важное, а иногда

ипервостепенное, воздействие на форму правления. Наконец, само управление предполагает не только прямые, но и обратные связи ор­ ганов государства с населением. Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, помимо структуры и взаимоотношений трех тради­ ционных для определения этого понятия органов, следует учитывать роль других органов государства, которым по конституциям принадле­ жит государственная власть (например упомянутый выше Военный комитет развития на Мадагаскаре) или которые осуществляют ее на практике (армия в Индонезии в соответствии с концепцией о полити­ ческой роли армии), формы прямых и обратных связей органов госу­ дарственной власти с населением.

Форму правления нельзя отождествлять с управлением государст­ вом. Последнее — гораздо более широкое понятие. Кроме того, назва­ ние существующей формы правления не всегда дает правильное пред­ ставление о способе управления. Великобритания или Япония — мо­ нархии, но монарх фактически не обладает властными полномочиями

иотнюдь не управляет государством. Форма правления — это способ организации структуры и взаимоотношений всех органов государствен­ ной власти, а также их прямых и обратных связей с населением.

Основные разновидности формы правления. С давних времен разли­ чаются две основные формы правления: монархия и республика. Монар­ хия преобладала в государствах древнего мира и в средние века. Рес­ публика стала господствующей формой правления в Новое время. Ныне более 5/6 государств мира являются республиками, хотя и мо­ нархическая форма правления, как видно из приведенных данных, вовсе не исчезла. Главное различие между ними состоит в условиях замещения поста главы государства и его ответственности. Монарх (царь, император, король, султан и т.д.) занимает свой пост по наслед­ ству и пожизненно, он является неприкосновенной особой, никакой ответственности не подлежит и, как правило (о некоторых исключени­

ях сказано ниже), не может быть смещен со своего поста. В республике глава государства избирается из среды граждан на определенный срок, он может быть досрочно смещен (например в порядке импичмента, о котором говорится ниже).

Вразвитых странах (Европа, Япония, а также Канада, Австралия

идр., где британский монарх предртавлен генерал-губернатором) раз­ личия между монархией и республикой практически не имеют значе­ ния: по степени демократичности порядка управления монархия Ис­ пании мало чем отличается от соседней республики Португалии. В раз­ вивающихся странах различия между монархией и республикой могут иметь весьма существенное значение для демократизации политичес­ кого строя. Монарх в этой группе стран обладает реальными властны­ ми полномочиями, подданство (гражданство) рассматривается как личная верность монарху, он направляет работу парламента и даже распускает его на многие годы (Марокко), а то и на два-три десятиле­ тия (Иордания) и правит без него. Поэтому, например, в тех арабских странах, где существует монархия, их политический строй существен­ но отличается от республик, хотя во всех этих странах применяются, правда в разной степени, принципы шариата.

Хотя разделение государств на монархии и республики продолжает оставаться основным при классификациях форм правления, иногда возникают смешанные, гибридные формы. В монархиях появляются отдельные республиканские черты (например периодические выборы монарха раз в 5 лет в Малайзии или «коллегиальная монархия» в ОАЭ),

вреспубликах к власти приходят, по существу, монархические (пожиз­ ненные) президенты (до 80—90-х гг. в (Югославии, Уганде, Малави, Экваториальной Гвинее, Тунисе и др.). В некоторых случаях появляет­ ся и наследственность: сын пожизненного президента Ким Ир Сена в

КНДР еще до смерти последнего (1984 г.) был объявлен будущим ру­ ководителем правящей партии и государства.

Отсутствие достаточных различий в политическом строе европей­ ских монархий и республик, черты гибридности и некоторые другие факторы иногда ведут к попыткам замены понятий монархии и рес­ публики иными категориями (парламентская или иная форма правле­ ния). Однако для анализа именно формы правления утвердившееся на протяжении веков различие существенно. Большое значение оно имеет для развивающихся стран.

§ 2. Монархическая форма правления

Признаки монархии и особенности современной монархии. Выше уже говорилось, что основными признаками монархии являются наследст­ венный порядок замещения поста главы государства и его неответственность. Лишь в Малайзии монарх переизбирается раз в 5 лет султа­ нами субъектов федерации и только из их числа. Монарх занимает свой пост в персональном качестве, не бывает вице-монарха в отличие от вице-президента (правда, иногда губернатор в колониях Великобрита­ нии именовался вице-королем) в некоторых странах. Лишь в ОАЭ су­ ществует «коллегиальная монархия»: полномочия главы государства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов федерации.

Монарх не несет политической, уголовной, административной или иной юридической ответственности. Он может оставить престол лишь в порядке отречения от него, хотя в некоторых странах в революцион­ ные эпохи применялась и уголовная ответственность, и казнь королей (Великобритания, Франция).

Современные монархии претерпели существенные модификации, которые отличают их от монархий прошлого. Общая тенденция связа­ на с ограничением власти монарха. В развитых странах монарх везде стал безвластным институтом. В развивающихся странах монархию стремятся украсить некоторыми современными терминами. В консти­ туциях говорится о «демократической и социальной» монархии (Кон­ ституция Марокко 1972 г.), о «конституционно-монархическом» коро­ левстве (Конституция Непала 1990 г.), монархи октроируют (даруют) конституции там, где их раньше не бьшо (Саудовская Аравия 1992 г., Оман 1996 г.), создают подобие парламентских институтов (Нацио­ нальное собрание в ОАЭ). В некоторых развивающихся странах введе­ ны институты, демократизировавшие монархическую форму правле­ ния (Непал, Иордания, Кувейт и др.).

В целом институт монархии — это феодальный пережиток, а для некоторых стран — пережиток еще более давних времен, но использо­ вание данной формы правления в той или иной стране имеет конкрет­ ный характер. Как отмечалось, в ряде стран эта форма не сказывается практически на характере политического строя, а в других часто имеет определяющее значение для него. Сам монарх может выступать и с реакционных позиций, и с позиций защиты демократического строя, как это сделал король Испании в 1981 г., когда он, будучи по консти­ туции главнокомандующим, использовал эту «спящую» конституци­ онную норму для ликвидации путча правых офицеров, стремившихся восстановить фашистские порядки.