учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdfПроцесс развития современного мира свидетельствует о сокраще нии числа монархий. После Второй мировой войны в ранее монархи ческих Албании, Болгарии, Венгрии, Греции, Румынии, Эфиопии провозглашены республики. Однако этот процесс развивается с зигза гами. Восстановлена монархия в Испании, Камбодже, на несколько лет в 70-х гг. империей стала Центральноафриканская Республика, в 90-х гг. исламским эмиратом объявлен Афганистан. В Албании и Бра зилии в 90-х гг. проводились референдумы о возможности восстанов ления монархии (результат был отрицательным), такой референдум бьш назначен и в Болгарии (отменен парламентом). Небольшие груп пы населения выступают за восстановление монархии в Румынии и в России.
Сторонники монархии достоинством данной формы правления считают прочность поста главы государства, который не зависит от политических перемен и, следовательно, стабильность государствен ной власти. К числу достоинств относят также беспартийность и, тео ретически, беспристрастность монарха, который вследствие этого может быть подлинным арбитром в обществе. Эти доводы несостоя тельны для развитых стран, где монарх безвластен (хотя и может в определенных ситуациях использовать свои «спящие» прерогативы), и не отвечают условиям многих развивающихся стран, где монарх власт вует, а если он арбитр, то отнюдь не беспристрастный.
В развитых странах (Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Японии и др.) сколько-нибудь заметного движения за ликвидацию мо нархии и замену ее республикой не существует; монарх в значительной мере лишь почетная должность, он не влияет сколько-нибудь сущест венно на управление страной. В развивающихся странах есть силы, стремящиеся к ликвидации монархии, их организации являются чаще всего тайными, подпольными. Во многих из этих стран такие органи зации создавались армейскими офицерами и привели к установлению республики (Египет, Ливия, Эфиопия и др.).
Разновидности монархической формы правления. В современном мире существуют три вида монархии: абсолютная (по внешним при знакам в связи с принятием конституции она становится полуабсолютной), дуалистическая и парламентарная.
Абсолютная монархия в ее «чистом» виде характеризуется полно властием монарха, конституция и парламент отсутствуют. В настоящее время таких монархий уже нет; в последней из них — султанате Омане в 1996 г. монарх даровал конституцию. Правда, нет конституции в ко ролевстве Бутан, но там есть закон о Национальном собрании, и этот своеобразно формируемый парламент собирается на сессии, хотя вы
полняет наделе лишь совещательные функции. Абсолютные монархии теперь «обшиты» конституционной или парламентской оболочкой. По существу, монарх властвует безраздельно, даже в некоторых конститу циях говорится, что вся власть исходит от монарха (а не народа), он имеет право абсолютного вето по отношению к актам своеобразных парламентских органов: их решения не вступают в силу без согласия монарха, но по форме в такой монархии есть признаки ограниченной монархии, хотя в некоторых странах действие конституций на десяти летия приостанавливается (Бахрейн), они отменяются монархом (Сва зиленд), а парламенты на годы распускаются (Кувейт, где только и существует полностью выборный парламент). В некоторых конститу циях (Бахрейн, Кувейт) даже говорится об ответственности правитель ства перед парламентом (по традиции правительство возглавляет сын, брат или другой близкий родственник монарха, но, как отмечалось, парламент имеет наделе совещательный характер). К тому же, напри мер в Брунее, в парламенте численно преобладают лица, являющиеся его членами по должности, т.е. назначенные монархом. Парламент по существу рассматривается как особая форма мусульманского институ та аш-шура — совещания правителя с авторитетными людьми. Да и конституция, хотя документ называется таким образом, не является основным законом. Это лишь королевский низам, дарованный монар хом. Подлинной же конституцией считаются две священные книги мусульман — Коран и сунна (особенно первый). Учитывая указанные обстоятельства, видимо, все же правильнее называть сохранившиеся монархии такого рода полуабсолютными.
Большинство из рассматриваемых монархий имеют теократичес кие черты. В наиболее отчетливой форме они выражены в арабских монархиях (кроме Марокко), в султанате Бруней. Это — теократичес кие полуабсолютные по форме и абсолютные по существу монархии. К их числу принадлежит и королевство Бутан в Гималаях, хотя теокра тические черты в данном случае выражены слабее. Особую роль в полуабеолютной теократической монархии играет семейный совет. Он, в частности, определяет преемника монарха (это не обязательно стар ший сын), может заставить монарха отречься от престола. Связи орга нов государства с населением имеют своеобразный характер. Во-пер вых, они определяются религиозными догмами. Во-вторых, они пер сональны, основываются на верности монарху и принадлежности к общине правоверных (умме). В-третьих, они, по существу, односторон ни. Хотя существует маджилис (право любого «правоверного» члена уммы прийти на прием к монарху, что на практике не всегда осущест вляется), эти связи имеют характер повиновения. В-четвертых, такие
|
связи осуществляются в значительной мере через авторитетных лиц в |
I |
общине правоверных. Назначаемые местные органы государства со- |
I |
стоят из членов королевской семьи (губернаторы) и других прибли- |
I |
женных к монарху лиц. В связях с населением они выступают не столь- |
I |
ко как представители государства, сколько как олицетворение монар- |
Е; |
шегодома. |
f |
Особое место среди полуабсолютных теократических монархий за- |
I |
нимают ОАЭ. В этом государстве вся полнота власти принадлежит, как |
I |
отмечалось, коллегиальному органу — Совету эмиров семи объединив- |
|
шихся эмиратов. Национальное собрание (назначаемый эмирами |
I |
своего рода парламент) состоит даже не при этом Совете, а при прави- |
Iтельстве, тоже назначаемом эмирами. Хотя решения Совет принимает коллегиально, определяющие позиции принадлежат эмиру крупней шего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории ОАЭ. Его глава периодически переизбирается Советом эмиров его председателем и по Временной конституции 1971 г. имеет значительные властные полно мочия.
Вдуалистической монархии (от латинского слова «два») законы принимает только парламент, а управляет страной монарх через назна
чаемое им и ответственное только перед ним правительство. Появление такой формы правления в Европе связано с выступле
ниями широких слоев народа в XVIII—XIX вв. против абсолютизма, ,за офаничение прав монарха. Дуалистическая монархия стала вопло щением компромисса между растущей буржуазией и еще сильным дворянством. По идее монарх должен бьш представлять интересы дво рянства, а парламент — прежде всего интересы буржуазии и в опре деленной степени других слоев населения (для участия в выборах в парламент существовали имущественный и иные цензы). Полномочия монарха бьши очень сильными; хотя он не мог издавать законы, он мог своими указами (декретами и др.) регулировать многие сферы жизни общества, такие указы не нуждались в одобрении парламента. Кроме того, король имел право вето (правда, отлагательного) по от ношению к законам парламента (оно могло быть последним преодо1лено), право роспуска парламента (с назначением даты новых вы боров).
Дуалистическая монархия существовала в Германии, Турции, Таи ланде, Ливии, Непале, во многих других странах. Россия после 1905 г. тоже имела определенные черты дуалистической монархии. В настоя щее время с точки зрения норм конституционного права в «чистом» виде такой формы практически уже нет (ближе всего с позиций права к ней стоят Бутан, Бруней и Тонга). Если судить по нормам конститу
ции, дуалистическая монархия была упразднена в 1980 г. поправкой к конституции в Непале и в 1991 г. в Иордании. Конституции некоторых стран теперь предусматривают смешанные формы дуалистической и парламентарной монархий с преобладанием элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х.гг.), либо второй (Марокко). По нормам конституций это полудуалисттеские, полупарламентарные монархии.
На деле же, с точки зрения фактических отношений между органами государства, их прямых и обратных связей с населением, Иордания, Марокко, Непал (хотя его новая конституция 1990 г. предусматривает парламентарную монархию) являются в своей основе дуалистически ми монархиями. Согласно ст. 51 конституции Иордании правительство ответственно перед парламентом (важнейший признак парламентар ной, а не дуалистической республики), но все акты парламента (в том числе и вотум недоверия правительству) должны одобряться королем. Практически же в Иордании в течение почти трех десятилетий суще ствовало беспарламентское правление; парламент бьш распущен коро лем. Впоследствии он бьш собран из сохранившихся парламентариев, к ним бьши добавлены назначенные монархом, в 1989 г. состоялись выборы, но роль парламента очень мала. В Марокко, в отличие от Иор дании, вотум недоверия правительству не нуждается в одобрении ко роля, но правительство ответственно также и перед монархом. Такая двойная ответственность правительства все чаще практикуется в совре менных государствах, она, как мы увидим ниже, используется и в полу президентской республике (ответственность перед парламентом и пре зидентом). Если судить по этим признакам, то в Марокко существует своеобразная смешанная форма монархии, но фактически она дуалис тическая, ибо все управление (в том числе вооруженными силами) концентрируется в руках короля, из двух видов ответственности пра вительства — главный перед королем, к тому же он имеет право рос пуска парламента по своему усмотрению, чем пользовался неоднократ но. Приблизительно так же обстоит дело в Непале и некоторых других государствах, где по конституциям монархии являются преимущест венно парламентарными.
В связях органов государства с населением персональный элемент при данной форме правления выражен слабее, чем в полуабсолютнотеократической монархии, но идея монарха — отца нации еще присут ствует. На местах назначенные монархом чиновники тоже внедряют эту идею. Однако при этой форме устанавливается новый вид связей — через представительный орган (парламент), в форме правления впер вые возникают по существу не только прямые, но и обратные связи по поводу государственной власти.
Парламентарная монархия по тексту конституций существует почти во всех монархических государствах Европы (кроме Монако), в Японии, Малайзии, Таиланде, в тех государствах — членах британско го Содружества (Австралия, Канада, Ямайка и др.), в которых британ ский монарх представлен генерал-губернатором. В парламентарной монархии правительство формируется парламентом (его формирует партия или коалиция партий, получившая большинство на выборах в нижнюю палату парламента или в однопалатный парламент). Таким образом, страной правит партия или коалиция партий, имеющая боль шинство мандатов в парламенте. Правительство нуждается в доверии парламента. Если против доверия голосует большинство парламента риев, оно обязано уйти в отставку (или глава государства по рекомен дации правительства может распустить парламент с назначением даты новых выборов). Монарх царствует, но не правит. Часто монарх — лишь символ нации. Он издает акты о назначении министров или о роспуске парламента, но делает это он, выполняя волю парламента или правительства. Монарх даже не имеет права вето по отношению к за конам, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Япония), или столетия не применяет его, в связи с чем сложилась обычно-правовая норма конституционного права о неприменении имеющегося права вето (Великобритания). Лишь в условиях, когда ни одной партии или коалиции партий не удается создать правительство, монарх может сам назначить премьер-министра (так бывало в Великобритании).
Во многих странах у монарха есть «королевская прерогатива» — полномочия, не производные от парламента, а принадлежащие ему вследствие королевского достоинства (например право войны и мира, управление коронными владениями и др.), но фактически он ею не пользуется. Эти полномочия осуществляет парламент или правитель ство. В парламентарной монархии правит партия, имеющая большин ство в парламенте (нижней палате).
Подобно абсолютной и дуалистической монархиям парламентар ная монархия может иметь свои разновидности. Как уже говорилось,
вМалайзии существует «выборная монархия», в Таиланде большую роль
впарламенте (особенно в сенате, пользующемся значительными пол номочиями) играют военные, они, по существу, управляют страной, используя в том числе имя монарха (милитарно-парламентарная мо нархия), в тех странах британского Содружества, где нет президентов, это опосредованная парламентарная монархия, по существу возглавляе мая генерал-губернатором как представителем монарха.
Всвязях органов государства с населением персональный элемент
почти утрачивается, исчезает повиновение монарху. Он и его семья
могут пользоваться уважением (как в Великобритании или Японии), но в данном случае государственные связи основываются только на традициях. Главное значение приобретает роль представительного ор гана — парламента, деятельность его членов, в том числе в избиратель ных округах, возможность подачи коллективных и индивидуальных петиций в парламент, повседневное освещение его работы в средствах массовой информации, деятельность правительства, роль премьер-ми нистра, критика деятельности правительства оппозицией.
§ 3. Республиканская форма правления
Основные признаки республиканской формы правления. Республи канская форма правления использовалась в древнем мире (демократи ческая республика в Афинах и аристократическая — в Риме) и в сред ние века (города-республики), но наиболее широкое распространение эта форма правления получила в Новое время. Подавляющее большин ство государств ныне имеют республиканскую форму правления.
Вреспублике главой государства является президент, избираемый разными способами, но из среды граждан государства. В данном случае нет династического престолонаследия. Президентом может стать любой гражданин, удовлетворяющий установленным в конституциях (в некоторых странах — в законах о выборах президента) условиям: нередко рождение от граждан данного государства (натурализованный гражданин во многих странах президентом быть не може1), достиже ние определенного возраста (обычно 35—40 лет, в единичных стра нах — 45 и 50 лет), обладание полными гражданскими и политически ми правами, иногда — обладание необходимыми цензами для избра ния в парламент. В некоторых странах для кандидата на должность президента устанавливается возрастной барьер — 65 лет (например аф риканская Намибия).
Вотличие от монарха президент по общему правилу избирается
только на определенный срок (обычно от 4 до 7 лет, в Латвии — на 3 года). На практике президентами избирались не только мужчины, но и ж енщ ины (в Аргентине, И рландии, И сландии, Ф илиппинах, Шри Ланке и др.). Переизбрание на очередной срок в некоторых стра нах (Египет, Франция) допустимо без каких-либо ограничений, но чаще всего одно и то же лицо может быть избрано президентом только на два срока (США, Россия). В отдельных странах второй срок прези дентства бывает сокращенным (в Аргентине не 4, а только 2 года), в Мексике и некоторых других странах президент не может быть избран на следующий срок, а иногда на протяжении всей жизни не может быть
более избран президентом. Способы избрания президента различны (они рассматриваются ниже), но всегда в республике (кроме экстре мальных ситуаций), в отличие от монархии, глава государства выбор ный, им может быть избран любой гражданин, отвечающий установ ленным в законе цензам. Президент в отличие от монарха — лицо от ветственное, хотя его ответственность осуществляется в особых фор мах (о них — ниже).
Основные разновидности республиканской формы правления. Ранее было принято различать две формы республики — президентскую и парламентарную, но в настоящее время все более широкое распростра нение получает смешанная форма правления, соединяющая черты первых двух форм. Ее принято называть полупрезидентской (или полу президентской, полупарламентарной, иначе — полупарламентской) республикой.
В большинстве республик мира принята форма президентской рес публики (США, Бразилия, Мексика, Филиппины, Зимбабве, Грузия, Туркменистан и др.). Подавляющее большинство стран Латинской Америки — президентские республики. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламентарных республик. В условиях данной формы осу ществляется жесткое разделение законодательной и исполнительной власти: законодательствует парламент, страной управляет президент через подчиненных ему министров. Иногда министры образуют Совет министров во главе с административным премьер-министром, но и в этом случае фактическим (а часто и юридическим) главой правитель ства остается президент. Зачастую же (США, многие страны Латин ской Америки) министры не образуют особого органа — правитель ства, они составляют кабинет президента, его совещательный орган. В президентской республике президент избирается непосредственно гражданами. Он получает свой мандат непосредственно от народа и не зависит от парламента (кроме случаев рассматриваемого ниже им пичмента).
Министры (премьер-министр и Совет министров, там где он есть) назначаются президентом по своему усмотрению (в некоторых стра нах, например в США, требуется утверждение верхней палаты парла мента, в чем она отказывает очень редко и не по партийным соображе ниям). Министры не нуждаются в доверии парламента (нижней пала ты), и такого голосования не проводится. В президентской республике страной управляет та партия, которая победила на президентских вы борах, а не на выборах в парламент, в ее руках исполнительная власть, хотя в некоторых странах, особенно в США, велика и роль парламента (во многих других странах парламент занимает скромное положение).
Законы принимает только парламент, но президент имеет право отла гательного вето и часто его использует, особенно в условиях «разделен ного правления», когда в парламенте имеет большинство другая пар тия, чем та, к которой принад лежит президент. Министры ответствен ны только перед президентом, парламент не может уволить их в отстав ку путем вотума недоверия. Существует независимый орган конститу ционного контроля, независимые суды, как, впрочем, и в парламент ских республиках.
Внастоящее время президентская республика классического типа,
окоторой речь шла выше, подвергается модификациям. Возникает президентская республика с некоторыми чертами парламентской формы. Во-первых, как говорилось, в некоторых странах (Египет, Перу и др.) учреждается должность премьер-министра, назначаемого прези дентом, создается Совет министров. Министры в каких-то отношени ях становятся подчиненными премьер-министру, а не только прези денту, что несколько ослабляет принцип президентского правления. Во-вторых, при сохранении основной ответственности министров перед президентом устанавливается офаниченная ответственность минисфов перед парламентом, что совсем не свойственно президент ской республике (Уругвай, Перу, Эквадор), а в некоторых странах — и ответственность премьер-министра и всего Совета минисфов. Правда, эта ответственность зафуднена, и в конечном счете вопрос решается президентом, но возможны такие ситуации, когда он должен отправить м инисф а или правительство в отставку в результате недоверия парла мента (например в Египте, если недоверие подтверждено путем рефе рендума избирателей). Иногда конституция очень четко устанавливает случаи, когда возможно недоверие. В Казахстане (ст. 53 Конституции 1995 г.) правительство ответственно перед парламентом только в одном случае: отклонение профаммы правительства означает недоверие, но принятие такого решения зафуднено (за него должны проголосовать 2/3 списочного состава парламента, причем на совместном заседании обеих палат). В других сфанах таких жестких условий нет, но предло жить резолюцию о недоверии минисфу может лишь значительное число парламентариев (в Перу четвертая часть однопалатного парла мента).
На деле недоверие правительству при «сильном» президенте не выносится. Такие факты неизвестны. Президент сам меняет прави тельство, если он видит такую необходимость и соответствующее от ношение к правительству со стороны парламента. Сложно что-то ска зать и о недоверии отдельным минисфам . В Египте таких фактов не было, да и вряд ли возможно: абсолютное большинство (более 90%)
депутатов принадлежат к партии президента (в настоящее время — президента Мубарака), и они вряд ли выразят недоверие «своему» министру, назначенному «своим» президентом. В докладе на одном из международных симпозиумов конституционалист из Латинской Америки С. Нино, говоря о возможности вотума недоверия мини страм в некоторых странах этого региона, также не приводит фактов о такой ответственности.
Наряду с определенным смягчением принципа президенциализма в президентской республике появились и такие ее формы, которые свидетельствуют б возрастаний всевластия президента, о превращении его по существу в единственный институт государственной, а то и пар тийно-государственной власти. Выше мы уже упоминали о концепции и практике партии-государства, о пожизненных президентах в прези- дентско-монократтеских республиках прошлого (Гвинея, Заир, Мала ви, Экваториальная Гвинея, Уганда и др.), где президент возглавлял и государственный аппарат, и единственную разрешенную партию. Учи тывая особую роль президента и слабость парламента в некоторых странах Латинской Америки, в Сирии их нередко называют суперпрезидентскими республиками. Свои особенности имеет республиканская форма в условиях военных режимов, когда высшим органом государ ства является созданный в результате переворота военный (революци онный и т.д.) совет, избирающий своего руководителя президентом (иногда — исполняющим обязанности президента, иногда — времен ным президентом). Это — милитарно-президентскаяреспублика. Это — временная форма, но в отдельных странах до перехода к гражданскому режиму она существовала более 10 лет (Алжир, Нигерия, Эфиопия и др.).
В различных видах президентской республики прямые и обратные связи органов государства с населением имеют свои особенности. В милитарно-президентской республике по существу имеют место только прямые связи путем командного метода управления (на места также назначаются коменданты-офицеры). Связи, основанные глав ным образом на принуждении, хотя и в меньшей степени, характерны также для суперпрезидентской республики. В президентско-монокра- тической республике для таких связей используется единственная ого сударствленная партия, но все эти связи приобретают в конечном счете персональный характер и направлены на укрепление власти пожиз ненного президента — идеолога государства. В традиционной прези дентской республике центром связей, с одной стороны, является пре зидент, но в данном случае его деятельность более открыта для населе ния, с другой — парламент. На местах нередко в качестве представите
лей государства назначаются лица, избранные населением, что являет ся одной из форм для установления и прямых, и обратных связей.
Парламентарная (парламентская) республика (Болгария, Венгрия, Индия, Италия, Германия и др.), особенно в ее «чистой» форме, рас пространена гораздо меньше, чем президентская, хотя в последние годы эта форма появилась и в некоторых странах Африки. В парламен тарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от граждан-избира телей, не мог противопоставлять себя парламенту, т.е. непрямыми вы борами (парламентом, особой коллегией и т.д.), хотя есть парламентар ные республики, где президент избирается гражданами (Болгария). Поэтому способ выборов президента не является решающим критери ем отличия парламентарной республики от президентской. Главное состоит в способе формирования правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике эта схема аналогична парламентарной монархии, но место главы государства занимает пре зидент. Формально правительство в парламентарной республике на значает президент: подобно монарху в парламентарной монархии, он издает соответствующий указ. Но выбор его не свободен, указ лишь оформляет фактическое положение. В отличие от президентской респубдики, где президент сам подбирает себе министров, президент пар ламентарной республики вынужден назначить главой правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (лидера партии боль шинства или коалиции партий), и по его предложению — министров. Иначе правительство не получит вотума доверия в парламенте (для парламентарной республики это необходимая процедура), и прави тельство не будет сформировано. Таким образом, в парламентарной республике правит не партия президента, а партия (партии) парла ментского большинства (особый случай — формирование правитель ства парламентского меньшинства, о чем сказано ниже). Лишь в ис ключительных случаях (например при утрате правительственной пар тией большинства в парламенте, в частности, при массовом переходе членов одной партии в другую, как это бьшо в Индии) президент может принять самостоятельное решение о назначении премьер-министра и министров по его рекомендации.
В парламентарной республике правительство несет ответствен ность только перед парламентом (нижней палатой, в Италии — перед обеими палатами), но не перед президентом. Вотум недоверия обязы вает правительство подать в отставку. Президент, правда, может не при нять отставку, а распустить парламент (нижнюю палату) с назначением даты новых выборов. Фактически это происходит в соответствии с же