учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

гана или должностного лица общей компетенции (губернатора, комис­ сара, префекта и т.д.) с его собственным аппаратом управления, управ­ лением местного значения занимаются избранные советы, их органы (комиссии), мэры;

2)на местах есть органы (должностные лица) общей компетенции. Эти должностные лица (префекты, мэры и т.д.) избираются населени­ ем, но затем утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно занимают должности председателей выбор­ ных советов местного самоуправления, и подчиненный этим советам аппарат местного самоуправления находится в их распоряжении. Тако­ ва ситуация в некоторых латиноамериканских странах;

3)на места президентом, правительством, министром внутренних дел назначаются чиновники общей компетенции (губернаторы, ко­ миссары, префекты, интенданты в некоторых странах Латинской Аме­ рики), которые имеют свою особую сферу деятельности и контролиру­ ют законность деятельности органов местного самоуправления. В не­ которых случаях они объединяют под своим председательством руко­ водителей местных делегатур министерств, но зачастую это относится не ко всем министерствам. Такая система действует, например, в реги­ онах и департаментах Франции (в общинах — городских и сельских коммунах мэры избираются местными советами самоуправления и ут­ верждаются государственными органами в качестве представителей го­ сударственной власти в общинах). Собственный управленческий аппа­ рат имеют назначенные чиновники общей компетенции (например префекты) и свой аппарат — избранные органы самоуправления (председатели советов, мэры городов и общин). В странах тоталитар­ ного социализма концепция местного самоуправления обычно отвер­ гается. Есть только органы государственной власти (иногда они объяв­ ляются одновременно и органами местного самоуправления). Это со­ веты (органы типа советов).

Г л а в а 7

ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

§ 1. Понятие института государственности

Институционализм и институт государственности. В обыденном сдовоупотреблении термин «институт» используется по-разному. В науке этому термину придается свое содержание. В политологии, характери­ зуя политическую систему, говорят о ее институциональной стороне (государство, партии и др.). В теории права есть понятие правового института, в гражданском праве говорится об институте собственнос­ ти, в административном — об институте государственной службы, в трудовом — об институте коллективного договора и т.д.’ Однако в праве речь идет об определенной совокупности норм, регулирующих группу однородных общественных отношений, тогда как для государ­ ствоведения главное значение имеют фактические отношения, струк­ туры государственности, хотя, конечно, при их изучении не исключа­ ется анализ правовых норм. Как говорилось, государство — это особый политический институт в стратифилированном, асимметричном об­ ществе. В свою очередь государство для разделения управленческого труда, профессионализации создает различные институты, причем не только организационного, но и функционального характера (напри­ мер институты главы государства, референдума, чрезвычайного поло­ жения). Этот подход принят и в субъектах федерации. Поэтому в обоб­ щенном виде такие институты называют институтами государствен­ ности.

В исследованиях по вопросам государствоведения понятие инсти­ тута стало утверждаться сначала в конституционном праве, которое при своем возникновении, да и в дальнейшем, было тесно связано с государствоведением: одним из двух основных разделов конституци-

' Вместе с тем в науке права есть идеи о различшк институтов публичного права (тесно связанного с государственностью) и частного права (такие связи гораздо меньше),

вчастности, о необходимости создания института юридического лица публичного права

вотличие от частного. Как отмечает французский профессор Д.Г. Лаврофф, права и обязанности первого совершенно иные. См.: LavroffD.G. et al. Le domaine des collectivity locales. P., 1990.

онного права длительное время было изучение государственной власти (вторым — основные права человека и гражданина). Обоснование по­ нятия института связано с работами французского юриста М. Ориу (1856—1929), основателя школы институционализма. Наиболее широ­ кое распространение это понятие получило в работах французских и итальянских авторов, в англосаксонской доктрине оно фактически не используется.

М. Ориу считал, что многие правовые институты являются не толь­ ко результатом юридической техники (конструкцией на основе норм), но и элементом организации общества. Он утверждал, что всякая об­ щественная группа становится институтом (точнее, институцией, он употреблял именно последнее слово), как только у этой группы будет признано наличие особой воли, отличной от воли составляющих ее членов или иных слагаемых. М. Ориу относил, в частности, к числу институций профсоюзы, банки, церковь, само государство.

После Второй мировой войны концепция М. Ориу была уточнена его последователями (особенно итальянскими государствоведами). Они заявляли, что государство представляет собой не только своеоб­ разное юридическое лицо, но определенный (в том числе правовой) порядок в обществе, а главным элементом такого порядка служит не норма права, а институт как действующая организация общественной группы. Ни М. Ориу, ни его последователи не отождествляли общест­ венную фуппу с ее институтом. Первая была своего рода материальной основой института, сам же институт представлял собой некое органи­ зационно-правовое выражение группы, мыслился в значительной сте­ пени как абстракция. К тому же, институционалисты занимались глав­ ным образом не институтами государственности, а институтами обще­ ства в целом, о чем свидетельствуют и указанные выше вычленения институтов. Тем не менее концепция института считается одним из важнейших вкладов французских конституционалистов в развитие не­ которых гуманитарных наук в мире.

Идеи институционалистов были восприняты современными кон­ ституциями франкоязычных развивающихся стран (например консти­ туция Мадагаскара 1975 г.), которые употребляют словосочетание «ин­ ститут государства». К таким институтам они относят важнейшие ор­ ганы государства, составляющие основу государственной структуры — президента, парламент, правительство, высший орган конституцион­ ного контроля, а иногда — Военный комитет развггтия (этот орган за­ нимался, главным образом, организацией использования вооружен­ ных сил на стройках, в сельском хозяйстве и т.д.).

Современное определение института государственности. Опираясь на сложившиеся в литературе и некоторых конституциях подходы, можно вьщелить некоторые признаки института государственности в его со­ временном толковании и попытаться дать определение.

Во-первых, как говорилось, институт государственности — это не система норм (как в праве) и не определенная часть, компонент в по­ литической системе (как в политологии), а элемент государственности, основная единица для ее анализа в той или иной стране. Во-вторых, хотя роль и место любого института государственности могут быть объ­ яснены только с учетом взаимосвязей с другими институтами (а при более широком подходе — с другими общественными явлениями), такой институт — это всегда относительно обособленная часть государ­ ственной структуры, обладающая определенной автономией. Свои сферы деятельности и процедуры присущи институту правительства, специфические задачи выполняет институт чрезвычайного положе­ ния, своя роль у института административного контроля за законнос­ тью деятельности местного самоуправления (например во Франции). В-третьих, будучи частью более широкой структуры — государства, ин­ ститут государственности обладает регулятивным характером. Каждый из них регулирует /определенную сферу общественных отношений (свою — институт автономии, свою — институт уполномоченного пар­ ламента по правам человека и т.д.). В-четвертых, институт государст­ венности всегда является способом организации определенных связей и отношений как целостной структуры (например институт выборов регулирует роль граждан в определении характера государственной власти).

В-пятых, любой институт государственности всегда имеет не только свою организацию (она может быть различной), но и свое функциональ­ ное назначение. Такие институты создаются государственной властью именно для того, чтобы выполнять задачи по регулированию опре­ деленной сферы общественных отношений.

Резюмируя сказанное, можно констатировать: институт государст­ венности — это относительно обособленная организационно-функ­ циональная структура, выполняющая частичную функцию в целостной системе государственного регулирования общественных отношений.

§ 2. Классификация институтов государственности

Основания классификации. Классификация институтов государст­ венности может быть осуществлена по самым различным основаниям. Хотя институт — это спаянная организационно-функциональная

структура, в разных из них могут доминировать качества либо органи­ зационные, либо функционального порядка. К первым относится, на­ пример, институт главы государства и его подинститут президентства, имеющийся в больщйнстве стран мира. Он находит свое выражение в существовании высшего должностного лица, подчиненного ему аппа­ рата управления (в президентских республиках), администрации пре­ зидента (в некоторых президентских и полупрезидентских республи­ ках), канцелярии президента (в парламентарных республиках), офици­ альной резиденции, государственных знаках отличия (президентский штандарт на транспортных средствах передвижения, государственный флаг над президентских дворцом) и т.д. Функциональным институтом является, например, институт чрезвычайного положения, который не­ редко не обладает своим органом или органами. Вместе с тем не суще­ ствует непреодолимых барьеров между этими двумя разновидностями институтов. Орган государства, должностное лицо (например прези­ дент) проявляет себя в деятельности, а функция, в свою очередь, всегда связана с деятельностью какой-то субстанции (организации, органа в государствоведении). Поэтому мы разделяем эти два вида институтов только на уровне научной абстракции.

С точки зрения уровня сложности различаются простые (элемент­ ные) и комплексные институты государственности. В первом случае ин­ ститут представляет собой элементарную единицу и не может быть расчленен на более мелкие институты. Таковы институты чрезвычай­ ного положения, референдума, административного контроля предста­ вителей государства за законностью деятельности органов местного самоуправления и др.

Комплексные институты состоят из других институтов, которые яв­ ляются подинститутами по отношению к первым. Выше уже говори­ лось об институте главы государства и его подинституте президентства. Комплексным является институт формы государства, состоящий из подинститутов формы правления, формы территориально-политичес­ кого устройства государства, формы государственного режима. В свою очередь, подинститут формы государственного устройства становится институтом для подинститутов федерализма, автономии, администра­ тивно-территориального деления унитарного государства. Такое дроб­ ление может иногда продолжаться довольно долго, вплоть до послед­ него «института-элемента», который уже не может быть расчленен на другие институты.

Разделение на простые и комплексные институты тоже в опреде­ ленной мере условно. Имея целевую установку, не только в комплекс­ ном, но и в простом институте можно вьщелить фуппу органов или

отношений, обособив ее. Так, в институте чрезвычайного положения могут быть вьщелены отношения парламентского контроля за чрезвы­ чайным положением (порядок немедленного уведомления обеих палат парламента в России в связи с введением Президентом чрезвычайного положения в соответствии с Конституцией 1993 г., порядок обязатель­ ного созыва парламента в установленный срок при объявлении чрез­ вычайного положения или самостоятельный сбор его членов по Кон­ ституции Бразилии 1988 г. и т.д.).

Можно выделить основные и неосновные Институты, которые как бы примыкают к первым, являются дополнительными. Так, к обширней­ шему, основному комплексному институту государственной власти в качестве его неотъемлемой части примыкает институт государственно­ го суверенитета, находящий свое главное проявление в независимости государственной власти от любой другой в данной стране и вне ее. Институт представителя государственной власти на местах (в опреде­ ленных административно-территориальных единицах) связан с инсти­ тутом контроля государства за деятельностью местного самоуправле­ ния (например во Франции); последний в этой связи выступает уже как подинститут первого.

Классификация институтов может быть осуществлена и по группам однородных явлений. Если принять трехчленную концепцию ветвей государственной власти (законодательную, исполнительную, судеб­ ную), то в пределах сферы каждой из них можно вьщелить несколько однопорядковых институтов, которые могут быть простыми и ком­ плексными, основными и примыкающими (дополнительными). Ветвь законодательной власти дает примеры институтов парламентаризма, правового положения депутата, законодательного процесса и т.д., ветвь исполнительной власти — правительства, регламентарной власти и др., судебной власти — судебного присутствия (судебной коллегии, заседа­ ния), судебного решения и т.д.

Г л а в а 8

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие формы государства

Форма государства и ее элементы. Форма государства изучается в

,различных общественных науках с позиций своего предмета. Для кон­ ституционного права той или иной страны форма государства — это прежде всего комплексный правовой институт (с другой точки зре­ ния — комплекс правовых институтов), т.е. система внутренне согла­ сованных норм, регулирующий реальное явление в данной стране (форму государства). С этих позиций конституционалисты Великобри­ тании изучают унитарную парламентарную демократическую монар­ хию в своей стране, конституционалисты США — федеративную пре­ зидентскую демократическую республику в США, конституционалис­ ты Китая — свою государственную форму и т.д. В государствоведении той или иной страны при изучении формы государства анализируются не нормы права и правовые взаимосвязи, а прежде всего фактически складывающиеся отношения. Конечно, в первом случае невозможно, да и не следует исключать анализ фактических отношений, а во вто­ ром — правовых норм. Форму государства в Великобритании, где нет писаной конституции, невозможно понять, не рассматривая факти­ ческие отношения между монархом, парламентом, правительством, государством в целом и автономиями (Северной Ирландией, а с 2000 г. статус автономий полностью получают Шотландия и Уэльс), без ана­ лиза методов государственного управления. Точно так же картина будет неточной, если, оценивая государственную форму в России, иг­ норировать положения конституции об отношениях президента, пар­ ламента и правительства.

Вместе с тем, кроме анализа конкретной государственной формы в определенной стране, в теории государства и права, в государствоведе­ нии есть общее понятие формы государства. Оно является научной абстракцией, базируется на обобщении главных черт, признаков, при­ сущих государственной форме в любой стране. Это понятие обычно связано с выделением элементов формы и формулируется как соеди­ нение двух (форма правления и форма государственного, точнее, по-

литико-территориального устройства) или трех (плюс методы полити­ ческого, точнее, государственного режима) элементов. Некоторые ав­ торы сводили это понятие к одному элементу — политическому режи­ му, другие предлагали четвертый элемент — политическую динамику. В настоящее время в зарубежной науке (например во Франции) обыч­ но используется двухэлементная характеристика, причем общего по­ нятия формы государства не предлагается (анализируются лишь форма правления и форма территориально-политического устройства). В отечественной науке используется трехэлементный подход.

«Элементное» понятие формы государства имеет свои плюсы, оно отличается четкостью, удобно для анализа. Вместе с тем оно не дает синтезированного представления о форме государства в целом как та­ ковой, не предлагает общей дефиниции, подобной тем, которые выра­ ботаны при анализе форм правления (например парламентарная мо­ нархия, президентская республика) или форм политико-территори­ ального устройства (федерация, унитарное государство). Такая синте­ зированная дефиниция становится тем более необходимой, что в не­ которых новых конституциях (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Ни­ карагуа 1987 г. ,и др.) наряду с характеристикой элементов есть обоб­ щающий термин «форма государства».

Общая характеристика формы государства. Системный подход к изучению формы государства предполагает учет не только элементов (формы правления, политико-территориального устройства и др.), но и связей между ними, образующих единое целое (форму государства), а также связей элементов с этим целым, ибо целое выступает вовне как новое, самостоятельное образование, а не только через свои элементы. Это новое образование обладает такими качествами, которые не бьши присущи его элементам, взятым по отдельности. Таким образом, три традиционно называемые элемента представляют собой лишь опреде­ ленные (главные) стороны формы государства, в которых она прояв­ ляется, но не исчерпывают своих качеств до конца. Помимо формы правления (а она традиционно ограничивается структурой и взаимоот­ ношениями осноЬных высших органов государства), формы государ­ ственного устройства (территориальной организации государства) и формы государственного режима (методы деятельности государства, его органов), есть и другие способы проявления особенностей той или иной формы государства. Самым ярким примером, может быть, слу­ жит «республика советов» сверху донизу, вплоть до сельского совета, который тоже рассматривался как единственный полновластный орган, реализующий государственную власть на своей территории. Но и во Франции без учета роли префектов, назначенных и действующих

от имени государства на местах (в регионах, департаментах), роли ад­ министративных судов, рассматривающих споры в связи с государст­ венным управлением. Конституционного совета. Экономического и социального совета, методов «социального контракта», некоторых дру­ гих органов и методов представление о форме государства оказалось бы неточным. Большое, а в некоторых случаях исключительное значе­ ние (например в условиях военного режима) для характеристики формы государства имеет роль «материальных придатков» государства (армии, полиции и др.). Особый аспект формы — прямые и обратные связи органов государства с населением, получившие обобщенное на­ звание в упомянутом выше термине «партиципация». Он вошел даже в некоторые конституции, а конституция Колумбии 1991 г. характери­ зует страну как «партиципаторную» республику. Таким образом, не от­ вергая понятие формы государства, создаваемое на основе элементной характеристики (оно удобно для учебных целей), следует использовать и более широкий подход.

Видимо, с одной стороны, следует обобщить «перечневый» подход элементного анализа, а с другой — не сводить определение формы го­ сударства к краткой философской трактовке, когда акцент делается прежде всего на том, что форма есть проявление, организация ее со­ держания. Для государствоведения форма государства — это ком­ плексный институт государственности, обусловленный социальным содержанием государства (но не только им), т.е. организационно­ функциональная структура государственности, выражающая способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех ее проявлений (включая, например, судебную власть, иерархию центра и мест), а также методы прямой и обратной связи с населением.

Соотношение сущности, содержания и формы государства. Форма государства, как и любая форма, определяется его содержанием, ибо форма всегда есть организация содержания. В состав содержания вхо­ дит сущность государства, она выражает главное в содержании. Сущ­ ность дает более глубокое представление, а содержание — более бо­ гатое, разностороннее. Поэтому с сущностью связаны главные сторо­ ны формы государства, с содержанием — варианты этих сторон и остальные характеристики. Выше уже говорилось о сущности вообще («философской сущности») и социальной сущности. Рабовладельчес­ кое по своей сущности государство предполагает иную структуру ор­ ганов и методы их деятельности, чем феодальное. Последняя находит свое выражение в наиболее общей классификации —типе государства, соответствующем той или иной общественно-экономической форма­ ции. В рамках «типовой» сущности возможны различное содержание

государства, а следовательно, его форма. Рабовладельческая демокра­ тия (демократия по содержанию для рабовладельцев, например, в Афинах) дает иной вариант формы государства, чем рабовладельчес­ кая аристократия (например в Риме). Капиталистическое (буржуаз­ ное) государство имеет иные сущностные черты формы, чем феодаль­ ное, а капиталистическое государство в условиях доминирования на­ циональной буржуазии (до определенной стадии развития в Индии) предполагает иную государственную форму, чем в условиях домини­ рования блока крупной буржуазии и сохраняющихся помещиков (на­ пример в Марокко).

Социальная сущность диктатуры пролетариата определила главные признаки формы социалистического государства; отказ от разделения властей и советы как единственные полновластные органы, демокра­ тический централизм, методы насилия по отношению к «эксплуатато­ рам» и не только к ним, признание всеми органами государства руко­ водящей роли коммунистической партии и т.д. Социальное содержа­ ние определило различные варианты формы: советская республика от­ личалась от народно-демократической, а республика в Китае (форма демократической диктатуры народа) — от той и другой.

Вместе с тем жесткой зависимости формы только от социальной сущности и социального содержания не существует, излишняя детер­ минированность не всегда оправдана. Эти факторы могут определять, а могут и не определять те или иные стороны формы. Республиканская форма правления, с одной стороны, и монархическая, с другой, суще­ ствовали и при рабовладельческом строе, и при феодализме, они есть и в условиях капиталистического строя (монархия в Бельгии и респуб­ лика в соседней Германии). Лишь при социализме принципиально исключается монархическая форма правления. Одинаковые в принци­ пе формы территориально-политического устройства (унитаризм, фе­ дерализм) существовали в разных по своей сущности и социальной природе государствах, в неодинаковых государствах, напротив, ис­ пользовались аналогичные методы государственного режима. Это обу­ словлено тем, что форма государства хотя и определяется в принципе социальными факторами, зависит и от других обстоятельств. Федера­ тивная форма устройства Коморских Островов связана с географичес­ кими факторами (каждый остров — субьект федерации), сохранение монархической формы правления в Великобритании во многом зави­ сит от традиций страны. Особенности формы государства в Иране оп­ ределяются религиозным фактором, в Бельгии — этническими отно­ шениями (валлонов, фламандцев и др.) и т.д.