учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdfсловосочетание «форма государственного режима». Такой термин де лает акцент не на государственном режиме, а на формах его осущест вления. Форма государственного режима в той или иной стране — это совокупность (а точнее — система) форм и методов осуществления го сударственной власти. Конечно, они не могут быть совсем оторваны от их содержательной стороны, но для характеристики формы государ ства первостепенное значение имеют способы, методы, формы реали зации власти государства. Выше мы уже говорили об этих методах (эко номических и административных, насилия и либерализма и др.), о различных способах поддержки (стимулирования), дозволений, требо ваний, запретов и т.д.
Наряду с понятием формы государственного режима для характе ристики третьего элемента формы государства в отечественной лите ратуре предложены также другие понятия; государственно-правовой, политико-правовой режим. Делая акцент на правовых аспектах, авто ры таких предложений придают данному понятию значительную оп ределенность, привлекая внимание к конкретным правовым актам о методах деятельности органов государства. Однако, во-первых, такие методы не исчерпываются только правовыми: применяются методы, не урегулированные правом. Во-вторых, термин «государственно-пра вовой» можно истолковать так, что методы деятедьности органов госу дарства ограничиваются методами, закрепленными лишь в государст венном (точнее, в конституционном) праве, а термин «политико-пра вовой» — только политическими методами, что не так.
§ 2. Разновидности форм государственного режима
Основания классификации государственных режимов. Государствен ные режимы в литературе специальной классификации не подверга лись. Однако накоплен огромный опыт классификации политических режимов. Многие градации последнего (однопартийные, двухпартий ные, многопартийные режимы, «султйнизм» (американский политолог X. Линц относил к нему, в частности, режим Н. Чаушеску в Румынии), режимы «менкантилистские», «священно-коллективистские» и другие в развивающихся странах) не могут быть применены к государствен ным режимам, поскольку они имеют в виду прежде всего общеполи тические характеристики. Но некоторые классификации (например военные и гражданские режимы) могут быть использованы, а другие (например демократические, авторитарные, тоталитарные режимы) могут быть даже положены в основу классификации государственных режимов. Используя такие классификации, необходимо выделять в
них признаки, присущие именно формам и методам осуществления государственной (а не иной) власти, характеристики, относящиеся к государственности, а не общеполитические признаки. При этом, вы деляя в особую разновидность ту или иную форму государственного режима, следует учесть, что почти в любом государстве используется весь набор методов деятельности, присущих государственной власти (кроме, например, теократических властных методов или методов пар тийно-государственного принуждения, характерных для некоторых разновидностей тоталитаризма). Поэтому при классификации главное внимание уделяется основному ядру этих методов, доминанте в госу дарственном режиме.
Государственный режим — наиболее подвижный элемент формы государства. Его доминанта также перемещается. В одних ситуациях могут доминировать одни методы (например при режиме чрезвычай ного положения), в других — другие. Как правило, такие смещения — временное явление. При всей подвижности режима его существо ос тается одинаковым, в противном случае были бы невозможны какието устойчивые классификации. Это обстоятельство учитывается в ка честве основного при выделении различных форм государственного режима.
Формы гражданского и военного государственного режима. В зависи мости от характера органов, применяющих те или иные методы осу ществления государственной власти, а также от способов регулирова ния и защиты конституционных прав и свобод граждан различаются формы гражданского и военного государственного режима. В граждан ском особо вьщеляется режим чрезвычайного положения, в военном — режим военного положения. В условиях гражданского режима государ ственную власть осуществляют предусмотренные конституцией орга ны методами, установленными в законе. Правда, сама конституция может быть реакционной, а методы, предусмотренные законом, могут иметь антидемократический, террористический характер (например концентрационные лагеря для евреев в фашистской Германии или апартеид в ЮАР). Поэтому гражданский режим может быть и демокра тическим, и антидемократическим. В условиях чрезвычайного положе ния гражданские органы исполнительной власти, особенно органы ох раны публичного порядка, наделяются дополнительными полномо чиями, а конституционные права граждан ограничиваются. Об этом уже говорилось.
При военном режиме государственная власть осуществляется мето дами военного управления. При этом различаются режим военного ^совета и режим военного положения. При режиме военного совета кон
ституция приостанавливается (на деле, а иногда и юридически отме няется), государственную вдасть осуществляют органы, не предусмот ренные конституцией, а созданные в результате военного (государст венного) переворота (военные и революционные советы, их предста вители на местах). Должностные лица, избранные ранее в соответствии с конституцией и законами, смещаются со своих постов (иногда их судят), прежние высшие и местные органы государства распускаются. Высший орган государства (военный совет) состоит только из генера лов и офицеров (иногда входят сержанты), в правительстве все ключе вые посты также занимают военные, хотя в него могут быть включены несколько техцократов или при правительстве создается совещатель ный орган из специалистов. Местные органы самоуправления могут быть сохранены, иногда даже в условиях военного режима неоднократ но проводятся выборы в них (Алжир, Нигерия), но мэры городов, на чальники районов, губерний назначаются из среды офицеров. Учреж даются военные трибуналы (чрезвычайные суды), которые судят и гражданских лиц за определенные виды преступлений, хотя прежние суды уголовной и гражданской юстиции обычно сохраняются.
При режиме военного положения конституция продолжает действо вать, прежние конституционные органы сохраняются, парламент из дает законы, правительство осуществляет управленческую деятель ность, чрезвычайные суды, как правило, не создаются, хотя компетен ция существующих изменяется, наказания ужесточаются, некоторые гражданские споры разрешаются иначе. Однако полномочия консти туционных органов ограничиваются либо в результате создания новых высших органов государства, которые подменяют парламент и прави тельство, принимая акты, имеющие высшую силу для всех граждан ских и военных вдастей, либо путем наделения исполнительной власти чрезвычайными полномочиями. На местах основная доля государст венной власти переходит к военным органам, которые действуют ме тодами военного управления; возрастает роль императивных методов, принуждения, используются специфические военные методы — при казы.
В тесной связи с классификацией политических режимов различа ются демократические, полудемократические, авторитарные и тотали тарные государственные режимы. Последний вид режима может быть и военным, и фажданским. Он может иметь также теократическую форму. В последнем случае его иногда называют полуфеодально-тео кратическим режимом (Бруней, Бахрейн, Катар и др.).
Демократический государственный режим присущ, как говорилось, прежде всего странам с социально ориентированной рыночной эконо-
МИКОЙ, где существует сильный «средний класс», заинтересованный в стабильности, демократических методах управления (он обеспечивает свое влияние именно посредством таких методов), оказывающий оп ределяющее давление через выборы, прессу, общественное мнение на государственную власть. Методы осуществления государственной власти применяются с учетом конституционных положений о разделе нии властей исходя из системы сдержек и противовесов, о взаимодей ствии ветвей власти, идей о социальном, светском и правовом государ стве на базе поисков компромиссов и консенсуса с подитической оп позицией. Последняя теоретически рассматривается отнюдь не как зло, а как необходимый элемент для соверщенствования государственного управления, хотя на практике государственная власть всегда ис пользует (и по своему положению не может не использовать) ограни чительные меры по отношению к оппозиции, стесняя, но в рамках закона, ее деятельность.
В условиях демократического государственного режима примене ние методов принуждения ограничено, массовое насилие, как мера государственного воздействия, теоретически не допускается. Основ ное значение имеют методы либерализма, уступки, стимулирование, поддержка, ориентирование на резудьтат, желаемый государственной властью, и т.д. Требования должного поведения граждан, деятельности органов государства, общественных объединений, существующие за преты имеют целью обеспечение демократического конституционного порядка. Государственная власть обеспечивает развитие политической активности граждан. Конституционные права граждан соответствуют международным стандартам, а защите этих прав в деятельности ор ганов государства уделяется особое внимание. Существуют развитые и устойчивые прямые и обратные связи органов государства с насе лением.
Демократический государственный режим существует в США, Ве ликобритании, Франции, Германии, Японии, во многих странах Ев ропы.
В ряде стран (в том чисде во многих постсоциалистических госу дарствах) государственный режим является полудемократическим. Ме тоды осуществления государственной власти в условиях полудемократического государственного режима характеризуются соединением преобладающих черт демократии и некоторых элементов авторита ризма. Основное значение имеют методы либерализма, принуждение
•ограничено, методы требований и запретов прежде всего имеют цель сохранить и защитить демократические институты. Однако деятель ность представительных органов /в том числе парламента) на всех
уровнях несколько принижается, на первый план выдвигается испол нительная власть (особенно президент — «арбитр»). Система сдержек и противовесов не отработана, принцип взаимодействия властей на рушен.
Конституционные права граждан соответствуют международным стандартам, но их защита со стороны государственных органов в ре зультате деятельности мафиозных структур, разгула организованной преступности, коррупции в органах государства, принижения роли суда (в том числе-и по причинам плохого материального обеспечения судов) осуществляется недостаточно. Против политической оппози ции меры подавления не используются, но государственная власть оценивает ее только негативно и прикрытым образом стесняет ее дея тельность. Политическая активность граждан не развита, в том числе из-за трудностей материального положения, что ограничивает их по литическое участие. Кроме того, обратные связи граждан и органов государства недостаточны, значительная часть граждан не видит в де ятельности органов государства благоприятных последствий для себя.
Полудемократический государственный режим существует во мно гих постсоциалистических странах, в том числе в России, в ряде стран Латинской Америки, в Турции, Египте, в Шри-Ланке.
В авторитарном государственном режиме преобладают методы принуждения (а то и прямого насилия) при сохранении отдельных методов либерализма. Представительные органы сохраняются, но вы боры являются формальностью, поскольку деятельность политической оппозиции практически прекращена (разрешенные партии могут дей ствовать только в определенных рамках и часто лишь на основе опре деленной государственной идеологии). Безраздельно доминирует ис полнительная власть, глава государства (президент или монарх в дуа листической монархии), реже — премьер-министр, причем президен том одно и то же лицо избирается много раз подряд, что усиливает его влияние в государственной структуре. Конституционные права граж дан открыто нарушаются, а органы государства видят свою роль не в защите этих прав, а прежде всего в служении клану президента, его окружению или окружению премьер-министра. Реальное политичес кое участие фаждан в делах государства отсутствует, выборы имеют показной характер и не могут отстранить от власти прежние силы или привести к власти новые партии, господствует принцип не выборнос ти, а назначения, политическая активность фаждан, общественных объединений низка; она стеснена рамками и законодательства, и уста новившейся практики.
Авторитарный режим существует в Индонезии (в 1999 г. в этой сф а- не произошла некоторая демократизация режима), Малайзии, Таилан
де, Сирии, некоторых странах Латинской Америки (Гондурасе, Пара гвае и др.).
Тоталитарный государственный режим целиком основан на мето дах физического, психического, идеологического принуждения со сто роны слитных (по нормам права или фактически) органов партийно государственной машины. В некоторых странах такое слияние было осуществлено конституцией, законами, в других — фактически, хотя в странах тоталитарного социализма, где имедо и имеет место последнее, постоянно принимаются решения о том, чтобы партийные органы не подменяли государственные. Вся деятельность государственных орга нов направлена на безусловное выполнение указаний «вождя», пожиз ненного президента, лидера (единоличного или коллективной группи ровки) правящей (единственной) партии. Конституционные права (иногда конституции нет) открыто нарушаются в деятельности госу дарственного аппарата под предлогом обеспечения «высших» прав об щества, нации, расы или государства. Личность как таковая в деятель ности органов государства игнорируется. Они действуют таким обра зом, чтобы превратить человека в послушного робота системы. Поли тическая активность граждан наделе равна нулю, в конечном счете она подчинена указаниям органов правящей партии, хотя государственные органы организуют бутафорские выборы (без выбора), учреждают раз ные общественные объединения, создавая видимость активности.
Тоталитарные режимы существовали в фашистских государствах, в некоторых африканских и других странах с пожизненными президен тами, в условиях военных режимов. Своеобразный характер имеет то талитарный государственный режим в странах мусульманского фунда ментализма, где в его основе лежит религиозно-духовное принужде ние, принуждение силой традиций. Особое положение занимают госу дарственные режимы тоталитарного социализма. Они связаны с идео логией, которая принципиально отличается и от фашизма, и от мусуль манского фундаментализма, но основой деятельности государствен ных органов также является физическое и психическое принуждение, превращающее человека в послушный «винтик» системы.
Г л а в а 12
ПРЯМАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ
§ 1. Понятие прямой и представительной демократии
Демократия называется прямой, если граждане, иные лица (члены общественного объединения, трудового коллектива и т.д.) непосредст венно реализуют свою волю, принимая коллективные решения на со браниях, путем выборов, на референдумах и т.д. Демократия является представительной, когда волю граждан (иных лиц) реализуют органы, состоящие из избранных гражданами представителей. В данной главе речь идет не о всяких проявлениях прямой и представительной демо кратии в обществе, а об использовании ее институтов в управлении государством, о государственной демократии.
Институты прямой демократии существуют почти во всех государ ствах, в том числе и тоталитарных. Правда, выборов нет в некоторых странах мусульманского фундаментализма, где они заменяются орга нами и процедурами в соответствии с концепциями халифата, но дру гие формы прямой демократии (например маджилис — прием любого мусульманина монархом, членами его семьи, его уполномоченными) применяются и в этих странах. Даже в условиях военных режимов иногда проводились выборы (правда, под контролем) в органы мест ного самоуправления (в прошлом Алжир, Нигерия и др.).
Непосредственная воля граждан в управлении государством может иметь либо решающее значение, либо консультативный характер.
Формами решающей прямой демократии являются выборы, т.е. оп ределение путем голосования граждан-избирателей партий и долж ностных лиц общей компетенции, которые в течение определенного срока будут управлять государством или местными делами, досрочный отзыв избирателями своего представителя, решающий референдум, принятие решений на собраниях и сходах граждан небольших населен ных пунктов. Консультативная прямая демократия осуществляется путем общегосударственных и местных обсуждений (например проек
та конституции, устава муниципального образования, консультатив ного референдума). Это выражение мнения населения, которое может быть учтено, а может быть не учтено соответствующими решающими органами государства и должностными лицами.
Представительная демократия осуществляется народом не прямо, а через своих представителей, которые от имени всего народа (на мес тах — от имени народа субъектов федерации или территориального коллектива) принимают решения. В общегосударственных масштабах органом представительной демократии является парламент, только он, по общему правилу, может принимать законы (иногда наряду с ним создаются и другие законодательные-органы), на местах органы пред ставительной демократии — это местные выборные коллегиальные ор ганы (обычно они называются советы, муниципалитеты). Местные ор ганы самоуправления — это представительная демократия в рамках территориального коллектива.
Промежуточное положение между двумя разновидностями демо кратии (прямой и представительной) занимает народная законодатель ная инициатива, когда определенное число граждан-избирателей впра ве предложить проект общегосударственного закона или решения на местном уровне. Соответствующий представительный орган обязан этот проект рассмотреть, но решение принимает он.
§ 2. Выборы
Понятие избирательного права. Термин «избирательное право» имеет два значения. Избирательное право в объективном смысле этих слов — это определенная подотрасль (иногда говорят — институт) права в системе конституционного права, т.е. совокупность (система) правовых норм, содержащихся в конституциях, законах, иных право вых актах и регулирующих порядок организации и проведения выбо ров в представительные органы государства, местного самоуправления и должностных лиц общей компетенции, если такие выборы осущест вляются непосредственно гражданами-избирателями или если пред ставительные органы избираются путем косвенных или многостепен ных выборов. Избирательное право включает и нормы, регулирующие порядок косвенных выборов президентов, верхних палат парламентов, если в таких выборах на первой стадии участвуют граждане. Избира тельное право в субъективном смысле — это конкретное право, принад лежащее (или не принадлежащее) определенному лицу. В России, на пример, такого права не имеют иностранцы, временно находящиеся в
стране, граждане, не достигшие 18 лет, а в Японии — не достигшие 20 лет.
Различается активное и пассивное избирательное право. Активное избирательное право — это право гражданина-избирателя участвовать в выборах путем голосования за определенную кандидатуру, партий ный список, т.е. право избирать. Совокупность лиц, пользующихся активным избирательным правом, называется избирательным корпу сом. Пассивное избирательное право — это право быть избранным в тот или иной представительный орган, на государственную должность. Гражданин России, достигший 18 лет, при соблюдении прочих усло вий, предусмотренных законом, может голосовать на выборах Прези дента России, но не обладает пассивным избирательным правом на этих выборах, т.е. не может быть избран Президентом, поскольку он не достиг 35 лет.
Принципы избирательного права. В различных странах избираются многие органы государства: президент (в Малайзии — даже король), парламент (во всяком случае — его нижняя палата), органы местного самоуправления, губернаторы субъектов федерации в некоторых стра нах, иногда — судьи, в некоторых странах — прокуроры и т.д. Некото рые из этих органов избираются гражданами непосредственно, путем прямых выборов (в Израиле с 1996 г. прямыми выборами граждан из бирается премьер-министр, что составляет уникальный случай в миро вой практике), другие — избираются особыми коллегиями (например президент в Германии), путем многостепенных выборов (Всекитай ское собрание народных представителей), парламентом (президент в Турции). Рассматриваемые ниже принципы избирательного права рас пространяются не на всякие выборы. Прежде всего имеются в виду те органы и должностные лица, которые избираются путем голосования граждан-избирателей. Некоторые из этих принципов могут иногда от носиться и к косвенным выборам (например тайное голосование вы борщиков при избрании президента США).
В конституциях обычно названы принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Все чаще в новых конституциях называется и принцип свободных выборов. О все общем избирательном праве почти всегда (за редчайшими исключения ми) говорится в конституциях. Этот принцип, однако, вовсе не озна чает, что все жители страны и даже все граждане вправе голосовать на выборах. Избирательных прав не имеют иностранцы и лица без граж данства (есть некоторые исключения, о чем говорится ниже), душев нобольные (этот факт устанавливается решением суда), приостанавли ваются избирательные права лиц, находящихся под стражей по реше
нию суда (в законах многих стран говорится не о лишении, а о приос тановлении избирательных прав таких лиц). В некоторых странах, од нако, приостанавливаются избирательные права лишь лиц, осужден ных на срок более одного года заключения (Великобритания). Под следственные и обвиняемые в подавляющем большинстве стран поль зуются избирательными правами (в некоторых странах Востока им не предоставляется возможность голосовать). В некоторых постсоциа листических странах есть ограничения в зависимости от прежней про фессиональной деятельности: не допускаются к голосованию бывшие работники органов государственной безопасности прежнего СССР
(например в Латвии по закону о выборах 1995 г. не допускаются к учас тию в выборах не только такие лица, но и люди, сотрудничавшие с ними).
Для участия в выборах (активное избирательное право) в некоторых странах по сравнению с обычным .(18 лет) установлен пониженный избирательный возраст: 15—16 лет (Иран, Никарагуа, Бразилия, Куба и др.). Однако в этом случае, если в стране установлено обязательное голосование (с санкциями за неучастие в выборах), на молодых граж дан, не достигших 18 лет, обязательное участие в выборах не распро страняется, они голосуют факультативно. В Бразилии не обязаны го лосовать и лица старше 70 лет. Иногда возраст для активного избира тельного права повышен: в Японии, Турции — 20 лет, в Кении, Танза нии — 21 год. Возраст может быть различным и в зависимости от того органа, в выборах которого участвует избиратель. Например, в Италии в выборах нижней палаты парламента участвуют граждане с 18 лет, а верхней (Сената) — с 25 лет.
Во многих зарубежных странах имеется ценз оседлости. Для того чтобы быть включенным в списки избирателей (их составляет мэрия), нужно проживать в данной общине (низовом территориальном кол лективе) несколько месяцев: в Японии — 3, во Франции — 6 и т.д. В США тоже законами разных штатов установлен определенный срок (самое большое — 50 дней, если гражданин переехал в другой штат на постоянное M e c fo жительства). В России ценза оседлости нет.
В некоторых мусульманских странах действует ценз пола (напри мер на выборах в парламент в Кувейте), женщины лишаются избира тельных прав (в 1999 г. эмир Кувейта заявил, что женщины получат это право на следующих выборах в парламент, видимо, в 2004 г.). Имуще ственного ценза сейчас нет нигде. Ликвидирован в 90-х гг. и расист ский ценз, существовавший в ЮАР.
Некоторые лица не имеют избирательных прав, хотя отвечают всем другим условиям. Это — пэры в Великобритании (поскольку у них есть