учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdf(Бельгия) акцент делается на расширение прав субъектов федерации. В названных странах им предоставлено, в частности, право на между народные отношения публичного характера, хотя и в ограниченном объеме. В США тоже мцогие штаты имеют внешнеторговые предста вительства в других странах (например около 20 штатов в Японии, а всего штаты США имеют около 100 представительств в зарубежных государствах), более 30 представительств имеют земли ФРГ, около 50 — один Квебек в Канаде, есть представительства у некоторых субъектов Российской Федерации, но во всех этих странах они открываются с разрешения министерства иностранных дел, решают только вопросы частного права, на них не распространяются нормы дипломатического и консульского права.
При третьем способе предметы ведения распределены по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, со вместные полномочия федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Последняя в данном случае определяется не общей формулировкой об остаточных полномочиях, передаваемых субъектам, а предметно, по пунктам. Так распределены полномочия в конституции Индии 1949 г., которая в специальном приложении к ней содержит три перечня вопросов; федеральная компетенция — 97 во просов, совместная — 47, исключительная компетенция штатов — 66. Несмотря на такую дробность (а некоторые пункты содержат еще мно гие подпункты), все предусмотреть невозможно. Вопрос решается в ПОЛЬЗ}) федерации: полномочия, не включенные в перечень, относятся к ведению федерации.
Четвертый способ применяется в Нигерии, Пакистане, России, не которых других странах. Он исправляет недостатки излишней детали зации и содержит «открытый» перечень полномочий субъектов в виде остаточных полномочий. В него входит все, что не вошло в исключи тельную компетенцию федерации и совместную компетенцию федера ции и ее субъектов. Этот способ получает все большее распространение
вновых федерациях. Правда, детали формулируются неодинаково.
ВРоссии Конституция дает преимущества субъектам: законы, издан ные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетен ции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применя ется принцип верховенства федерального права). В Пакистане некото рые преимущества имеет федерация: федеральный парламент может издать закон по вопросам исключительной компетенции федерации, но такой закон может быть изменен или отменен той провинцией (субъектом федерации), к которой он относится.
Иногда используется пятый способ: закреплена только исключи тельная компетенция субъектов федерации, что дает им определенные гарантии от вмешательства в эту сферу федеральных органов. В насто ящее время этот способ используется только в сочетании с другими в США, Мексике и некоторых других странах. Обычно конституции имеют негативную формулировку: федерации запрещается предпри нимать какие-то меры, принимать законы по определенным вопросам, которые резервируются за ее субъектами.
Наряду с указанными основными действуют и другие способы раз граничения предметов ведения. В Австрии дополнительные разгра ничения проведены между законодательными и исполнительными ор ганами федерации и ее субъектов (земель), в ОАЭ отдельно закреп лены исключительные законодательньге и исполнительные полномо чия федерации, в Бразилии есть особая рубрика: совместная компе тенция федерации, штатов и муниципий (органов местного самоуп равления административно-территориальных единиц), состоящая из 12 пунктов.
Поскодьку, как отмечалось, все точно заранее учесть нельзя, важное значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не вошед ших ни в один перечень. Конституции передают их или федерации, или ее субъектам. В первом случае расширяется компетенция федера ции, во втором — субъектов. В России с 1994 г. для разграничения пол номочий внутри предметов ведения совместной компетенции Федера ции и ее субъектов применяется заключение двусторонних договоров об этом. Есть даже трехсторонние договоры о разграничении предме тов совместного ведения между Федерацией, ее субъектом и другим субъектом (автономным округом), входящим в первый. Всего к концу 1998 г. таких договоров подписано 46.
Контроль федерации в отношении ее субъектов и участие субъектов в решении общефедеральных вопросов. Поскольку федерации принадле жит верховенство по отношению к ее составным частям, существуют различные способы федерального контроля, а поскольку федерация состоит из государств-членов или государственных образований-чле нов, они вправе участвовать и участвуют в общефедералъных делах.
Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля. Первые связаны с действием федерального законодательст ва, ставящего субъекты федерации в определенные рамки, с деятель ностью федеральных исполнительных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения (в том числе входящих в совместный перечень) распространяется на всю страну, с ролью судов (в том числе конституционных судов), принимающих обязательные для субъектов
постановления. Особое значение имеет финансовый контроль. Мно гие субъекты федерации в значительной мере живут на дотации феде рации и, естественно, следуют указаниям ее органов. Да и сама роль федерации, ее потенциал (политический, экономический, духовный) несопоставим с ролью отдельно взятого штата, что само по себе ока зывает офомное влияние на поведение органов последнего. Следует учесть и то, что вооруженные силы находятся в подчинении федерации (в США национальную гвардию штатов президент может переподчинить федерации), основные силы полиции также состоят в ведении федеральных органов.
Среди чрезвычайных способов федерального конфоля' важнейшее значение имеют четыре: введение чрезвычайного положения на'территории субъектов федерации, институт федеральной интервенции (вме шательства), президентское правление в субъекте (субъектах) федера ции, приостановление собственного управления субъектов федерации. Это — федеральное принуждение.
Введение чрезвычайного положения обычно предусматривается кон ституцией в случаях массовых беспорядков, стихийных бедствий, катасф оф и других чрезвычайных событий. Оно не обязательно связано с проблемами федерализма, но может использоваться и в этих целях. Обычно оно вводится главой государства на основании закона о чрез вычайном положении, а в парламентарных республиках и монархи ях — парламентом путем приня4ия особого закона, отдельного в каж дом случае. Если в парламентарных республиках и монархиях не при нимается специальный закон, чрезвычайное положение также вводит ся главой государства, но он действует, по существу, не самостоятельно, а по указанию правительства. Иногда чрезвычайное положение может вводиться правительством. Президент может ввести чрезвычайное по ложение в субъекте федерации с согласия последнего, а без такого согласия — по своему усмофению с немедленным представлением данного акта на утверждение федерального парламента.
При чрезвычайном положении офаничивается политическая дея тельность, возможны превентивное задержание некоторых лиц, дея тельность которых уфожает стабильности, роспуск местных выборных органов и замена их уполномоченными из ценфа, в случае стихийных бедствий — привлечение населения для неотложных работ по ликвида ции последствий стихийных бедствий (фудовая повинность), оф ани чение свободы торговли и введение распределения предметов первой необходимости, офаничение личной свободы (личный досмотр, досм оф автотранспорта, проверка документов, введение комендантского часа в населенных пунктах —запрещение передвижения фаждан в ноч ное время без специальных пропусков) и т.д. Чрезвычайное положение
может быть введено только на определенный срок (обычно не более 30—60 дней), но оно может неоднократно продлеваться парламентом, что и делалось; в Индии, Мексике оно длилось многие месяцы.
Для контроля за действиями исполнительной власти в некоторых странах (Бразилия и др.) при объявлении чрезвычайного положения предусматривается немедленный созыв парламента главой государст ва. Если он не созывает парламент, последний сам должен собраться, обычно в течение 5 дней после объявления чрезвычайного положения. В России возможность введения чрезвычайного положения преду смотрена Конституцией, и оно вводилось неоднократно в отдельных местностях некоторых республик на Северном Кавказе. Вводили чрез вычайное положение в 1998 г. также некоторые губернаторы краев и областей, президенты республик (Якутия, Кемеровская область, Калининфадская область. Хабаровский край и др.), хотя такое право феде ральным законодательством не предусмофено.
Президентское правление предусмотрено и используется в Индии, применяется в Пакистане. В случаях массовых беспорядков, воору женных выступлений, стихийных бедствий президент (на деле — фе деральное правительство) по докладу назначенного федерацией губер натора штата о том, что управление в штате (субъекте федерации) не может осуществляться конституционным путем, издает особую про кламацию. Согласно ей, президент принимает на себя функции пра вительства штата (на деле их осуществляет губернатор под руководст вом федерального правительства или другое назначенное лицо). Дея тельность местного парламента и правительства субъекта федерации приостанавливается (иногда они распускаются), полномочия законо дательного собрания субъекта федерации передаются федеральному парламенту. После нормализации обстановки органы штата возобнов ляют свою деятельность, а если они бьши распущены, проводятся вы боры в местный парламент, партия большинства которого (коалиция партий) формирует новое правительство субъекта федерации. Прези дентское правление по закону не может продолжаться более двух — шести месяцев, но парламент может его неоднократно продлевать, и в Индии оно иногда длилось дольше двух лет.
Институт федеральной интервенции (вмешательства) известен США. Хотя такой формулировки нет в конституции (правда, есть положение, что США гарантируют штаты от внутренних насилий), президент США, пользуясь своим конституционным статусом главнокомандую щего вооруженными силами, неоднократно использовал их, нацио нальную гвардию штата для пресечения массовых расистских бес чинств белых в штатах Алабама, Арканзас, Миссисипи, Джорджия и др. Эта мера использовалась и при катасфофах (землефясениях). По
некоторым подсчетам, федеральная интервенция в истории США ис пользовалась около 10 раз.
Федеральная интервенция предусмотрена конституциями латино американских федераций. В прошлом она использовалась очень часто:
водной Аргентине более 200 раз. В последние десятилетия отлажен ный механизм управления позволяет обходиться без применения этого института (хотя это было в Мексике), но новые конституции тоже со держат соответствующие положения. В конституции Бразилии 1988 г. есть специальная глава «Вмешательство», где детально говорится о воз можных восьми основаниях вмешательства федерации в дела штатов и
отрех основаниях вмешательства штатов в дела муниципий. Среди восьми поводов названы, в частности, сохранение национальной це лостности, воспрепятствование иностранному вторжению, ликвида ция уфозы публичному порядку, необходимость реорганизации фи нансов. В их числе — возможность вмешательства, если штат (штаты)
втечение двух лет не вносит установленные отчисления в федеральный бюджет, за исключением обстоятельств, связанных’с непреодолимой силой. Штаты могут вмешаться в компетенцию муниципий, если пос ледние не платят налоги в течение двух лет, не представляют отчеты, установленные законом, и не используют суммы, выделенные на раз витие и образование.
Овмешательстве в Бразилии объявляет президент по просьбе зако нодательной или исполнительной власти федерации. Верховного фе дерального суда. Генерального прокурора, по просьбе соответствую щего штата (штатов). Декрет президента согласуется с федеральным парламентом и законодательным органом штата, о вмешательстве в дела которого идет речь. Федеральное вмешательство на практике оз начает, что управление штатом осуществляют федеральные органы, в Латинской Америке обычно назначаемые военные должностные лица (интервенторы)Е иногда в штат направляются федеральные войска (Мексика). Срок федерального вмешательства не определен. Консти туции гласят; до восстановления порядка.
В Папуа — Новой Гвинее предусмотрено приостановление собствен ного управления провинции (субъекта федерации) в случае коррупции в органах управления провинции, развала управления, несоблюдения конституции'. Эта мера осуществляется не главой государства, а пра вительством с последующим утверждением парламентом. Управление провинцией переходит к федеральному правительству (конкретно это
' Папуа—Новая Гвинея не определяется в конституции как федерация, но она имеет сходство и с регионалистским, и с федеративным государством. :^о же относится к ЮАР по конституции 1996 г.
осуществляет министр по делам местного управления), провинциаль ное законодательное собрание распускается, местное правительство провинции смещается. Новые выборы проводятся после восстановле ния порядка, что должно быть осуществлено по закону в течение не более девяти месяцев-(парламент может продлить этот срок еще на шесть месяцев).
Субъекты федерации в различных формах участвуют в решении об щегосударственных вопросов. Основным органом для этого является верхняя палата парламента, где субъекты представлены или на равных основаниях (по два сенатора в США, по три в Бразилии, по два пред ставителя от каждого субъекта Федерации в России) либо неодинаково (от одного до 34 в Индии). Верхняя палата участвует в издании законов и по вопросам исключительной компетенции федерации. Участие субъектов выражается также в осуществлении ими совместной компе тенции (ЭТО'могут делать парламенты субъектов федерации, если по данному конкретному вопросу не принят федеральный закон). Во мно гих странах практикуются регулярно созываемые совещания премьерминистров федерации и руководителей правительств ее субъектов (Ав стралия, Канада и др.). Меры, намечаемые на этих совещаниях, затем реализуются путем принятия соответствующего закона федеральным парламентом. В России совещания с губернаторами, другими руково дителями субъектов Федерации периодически проводят президент, премьер-министр. Министры также созывают соответствующие сове щания для выработки общей позиции по вопросам отраслевого управ ления. Есть и множество других форм координации деятельности фе деральных органов и органов субъектов федерации.
§ 5. Регионалистское (региональное) государство
Регионалистское или региональное государство — специфическая форма политико-территориального устройства, возникшая после Вто рой мировой войны на основе децентрализации унитарного государст ва. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Ита лии, Испании, Шри-Ланке и в ЮАР после принятия Конституции 1996 г. Близка к этой форме Папуа—Новая Гвинея.
Региональное государство не определяется конституцией как феде рация, по традиции оно считается унитарным государством, но наделе имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму.
Вся территория регионального государства разделена на полити ческие автономные образования (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в
Ш ри-Ланке, 9 в ЮАР). 19 провинций имеются в Папуа—Новой Гвинее.Эти образования не принимают своих конституций (исключе ние — ЮАР, Папуа—Новая Гвинея), но имеют свои местные избран ные гражданами собрания (они обычно парламентами не называются) и свою администрацию (она тоже обычно не называется правительст вом, а имеет название комитета, совета). Местные собрания имеют законодательные полномочия: принимают законы по местным вопро сам. Перечень этих вопросов обычно невелик и соответствует тому, что присуще политической автономии в унитарном государстве: рынки, санитария, сельское хозяйство, охота и рыболовство, охрана окружаю щей среды и др. В ЮАР эти полномочия шире.
В автономные образования нередко назначается представитедь го сударства (губернатор, комиссар). Обычно он имеет небольшие полно мочия, но в Шри-Ланке его права обширны, вплоть до приостановле ния (а в некоторых случаях — отмены) актов местного законодатель ного органа. В Испании, однако, в четырех наиболее крупных автоно миях такой контроль довольно слаб, он осуществляется главным обра зом Конституционным судом. I
§ б. Международные объединения с элементами федерализма
На протяжении длительного времени наиболее известными межго сударственными объединениями с элементами федерализма (зачас тую — крайне незначительными) были унии и конфедерации. Они имели общего главу государства. В персональных униях это был мо нарх, в результате династического наследования по совпадению полу чавший трон в двух государствах, в конфедерации это мог быть и мо нарх, и президент. В конфедерации бьш общий парламент и действовал институт нуллификации: для того чтобы акты парламента конфедера ции действовали на территории ее государств-членов, они нуждались в подтверждении (ратификации) местными парламентами. В против ном случае они нуллифицировались.
В современных условиях в связи с возрастающей интеграцией го сударств на международной арене в последние десятилетия возникли многие организации публичного международного права, имеющие не которые конституционно-правовые элементы. Одной из первых орга низаций этого рода, созданной в 30-х гг. не столько в порядке интегра ции независимых государств, сколько для «привязки» к Великобрита нии ее «самоуправляющихся» колоний, бьию британское Содружество. При его создании оно объединялось прежде всего общим главой бри танской империи — монархом Великобритании, организацией конфе
ренций Содружества, на которых присутствовали губернаторы коло ний и представители местных органов, созданных из среды коренного населения, а с точки зрения экономической — установлением префе ренций для торговли между членами Содружества.
В настоящее время все члены Содружества стали независимыми государствами, многие из них имеют собственных президентов (Индия, Пакистан, Нигерия и др.), но в некоторых главой государства считается британский монарх, представленный в данной стране гене рал-губернатором (Австралия, Канада, Ямайка и др.). Совещания глав членов Содружества и премьер-министров созываются периодически, но в целом имеют характер обмена мнениями и существенных реше ний не принимают. Есть секретариат Содружества, но он выполняет чисто технические функции.
Отдельные элементы публично-правового характера присущи Со дружеству Независимых Государств (большинство постсоциалисти ческих государств, возникших в результате распада СССР). СНГ имеет свою парламентскую ассамблею (она приняла несколько так называе мых модельных законов — образцов проектов — для стран СНГ), Совет глав государств. Совет премьер-министров, исполнительный орган, орган по координации международной политики, комитет по делам вооруженных сил и др. Элементы федеративных отношений присущи объединениям среднеазиатских постсоциалистических рес публик (Казахстана, Киргизии, Узбекистана и др.). В наиболее отчет ливой форме они заметны в Союзе Беларуси и России, который по уставу 1997 г. создает высший орган (состоящий из президентов госу дарств), имеющий право принимать решения, обязательные для обоих государств (готовится преобразование Союза Беларуси и России в еди ное государство).
Среди зарубежных стран наиболее отчетливо элементы федерализ ма характерны для Европейского союза (ранее — Сообщества). Союз имеет Европарламент, члены которого теперь избираются прямым го лосованием избирателей в государствах-членах по избирательным ок ругам, каждое государство имеет определенное число избирательных округов в основном в пропорции к численности населения (ранее члены Европарламента избирались косвенными выборами — парла ментами отдельных государств). Среди органов Союза есть Совет ми нистров, другие органы, некоторые из них могут принимать решения, обязательные для государств-членов. По ряду вопросов принимаются «европейские» правовые акты, которые имеют обязательную силу. Не которые из них действуют непосредственно в государствах-членах. Другие акты обязывают государства-члены привести внутреннее зако нодательство в соответствие с актами Европейского союза.
Г л а в а 11
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА
Форма государственного режима наряду с формой правления и формой политико-территориального устройства является третьим эле ментом более широкого явления — формы государства.
§ 1. Понятие государственного режима
Терминология. Термин «государственный режим» не употребляется в конституциях, хотя слово «режим» иногда в них присутствует (Бра зилия, Никарагуа, Таиланд и др.). Его содержание не раскрывается, обычно это лишь упоминание о демократическом или правовом режи ме. Иногда термин «государственный режим» используется в литера туре, преимущественно в отечественной и французской, но в послед ней ему придается обычно очень широкое толкование; он охватывает весь государственный строй. Гораздо чаще в научных исследованиях, учебниках говорится о политическом режиме. Это понятие использу ется по-разному. В отечественной литературе говорится о методах осу ществления государственной власти, в зарубежной — о политическом строе в целом. Еще более широкой является обычно трактовка слова «режим» в периодической печати, к тому же его употребление обычно связывается с негативной оценкой (фашистский режим, режим апар теида в прошлом в ЮАР, режим Пол Пота в прошлом в Камбодже и т.п.). В отечественной литературе постепенно утверждается взгляд об особом содержании словосочетания «государственный режим», отлич ном от более широкой трактовки режима вообще и политического ре жима в частности.
Основные черты государственного режима. Рассмотренные выше форма правления и форма политико-территориального (государствен ного) устройства характеризуют преимущественно структурную (точ нее — организационную) сторону формы государства. Но, как говори лось, эта форма не является только соединением различных органов и способов устройства государства. Любые структуры проявляют себя в
действии. Форма государства тоже имеет свою функциональную сторо ну, чем и отличается, в частности, от простого набора элементов.
Длительное время для характеристики функциональной стороны формы государства употреблялся и сейчас употребляется термин «по литический режим». Включение такой характеристики в научное поняТ(Ие формы государства расширидо анализ последней, вывело этот анализ за рамки организационной стороны государственных форм, привлекло внимание к методам политической деятельности, партиям, их отношениям с государством, к правам человека, к состоянию демо кратии в стране, к роли и деятельности политической оппозиции. Од нако дальнейшие исследования показали, что такой подход чрезмерно расширяет понятие формы государства. Политический режим — явле ние гораздо более многогранное, чем лишь элемент государственной формы. Он складывается в стране не только в результате деятельности государства, его органов, но и различных общественных объединений, непосредственных массовых политических выступлений народа, вли яния определенной идеологии. Главное в нем — содержательная ха рактеристика, он не может быть сведен тодько к элементу формы. По литический режим характеризует состояние демократии в стране, осу ществление в ее внутренней политике общечеловеческих ценностей, «политический климат». Это гораздо более широкое понятие, чем го сударственный режим.
Вместе с тем, разделяя понятия политического и государственного режима, их нельзя противопоставлять. В обычной ситуации полити ческий режим имеет тот же характер, что и государственный, ибо дея тельность государства составляет сердцевину политического режима. Однако между ними возможны и расхождения: в условиях либераль ного законодательства о методах деятельности государственных орга нов в результате террористических методов, применяемых некоторыми воинствующими объединениями в стране или на части ее территории (например в Северной Ирландии в Великобритании), может сложить ся недемократический режим. С другой стороны, в условиях массовых выступлений отдельных слоев населения некоторые насильственные методы, предписываемые законодательством, органами государства не применяются, власти идут на переговоры. Это имело место и в России в 1998 г., когда шахтеры ряда регионов перекрьши движение по основ ным железнодорожным магистралям страны, причинив огромный ущерб экономике. Ответом на такие противоправные действия могли стать принудительные действия сил охраны порядка, но они не приме нялись.
В последние годы в отечественной литературе для характеристики функциональной стороны формы государства все чаще употребляется