учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

ладают и ее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрализо­ ванные унитарные государства (например Великобритания), и высо­ коцентрализованные федерации (Пакистан).

Разновидности унитарного государства. Унитарные государства бы­ вают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таи­ ланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никара­ гуа и др.).

Административно-территориальное деление (в унитарном государ­ стве — это деление государства, в федеративном — деление субъектов федерации) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это об­ ласти, провинции, губернаторства (единицы областного звена), на ко­ торые непосредственно дедится территория унитарного государства; районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские административные округа, муни­ ципальные округа, на которые делятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвен­ ное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в от­ дельных — четырехзвенное (Франция и др.). В субъектах федерации число звеньев обычно не превышает двух, но бывает и больше (Герма­ ния, Индия). Существуют унитарные государства, в разных частях ко­ торых административно-территориальное деление неодинаково (Анг­ лия, Шотландия и Уэдьс в Великобритании).

Административно-территориальные единицы могуг совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными коллектива­ ми — их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве неко­ торые звенья административно-территориального деления могут иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а другие — нет (округа в той же Германии, состоящие из районов).

В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктриналь­ ное (в научных работах, а не в законе) деление административно-тер­ риториальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (го­ рода, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные на­ селенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муни­ ципальных образований). Искусственные единицы, напротив, пред­ ставляют собой результат административной деятельности государст­ ва, которое «сверху» провело районирование территории. В «естест­

венных» единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы общественного самоуправления (советы, комитеты, муниципалитеты), имеются выборные должност­ ные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы воз­ никли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения «общих дел» людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллективов), а могут и не быть: управление может осуществляться должностными лицами (чи­ новниками) общей компетенции (губернаторами, префектами и т.д.), назначенными центром — президентом, правительством, премьер-ми­ нистром, министром внутренних дел (реже — вышестоящими чинов­ никами). Во многих случаях в искусственных административно-терри­ ториальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначенные должностные лица, в частности, всегда осу­ ществляют административный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления). В некоторых странах все админи­ стративно-территориальные единицы являются по своему статусу тер­ риториальными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципальных образований.

Унитарное государство может быть централизованным, децентра­ лизованным и относительно децентрализованным (полуцентрализованным, полудецентрализованным). В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или со­ зываются собрания граждан (в седах). Правда, иногда выборные долж­ ностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) ут­ верждаются (или не утверждаются) вышестоящими чиновниками (И н­ донезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные лица (в Индии они назначаются правительствами штатов).

Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Ве­ ликобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государ­

ства особенно отчетливо видны различия между государственной влас­ тью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъ­ ектах многих федераций (США, Австралия, Канада и др.). Она принята

ив России.

Внекоторых странах унитарное государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административнотерриториальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назна­ ченные чиновники общей компетенции, осуществляющие админи­ стративный контроль. В других «искусственных» единицах могут быть только назначенные чиновники, а в общинах — только выборные. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих стр р ах Ла­ тинской Америки.

Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе авто­ номии (сложных унитарных государств), может быть различным в за­ висимости от числа автономных образований и формы автономий. В единичных странах автономные образования созданы в составе не­ которых субъектов федерации (йапример штат Ассам в Индии). В Рос­ сии существует уникальная ситуация, не встречающаяся в других госу­ дарствах мира. В России есть автономная область и автономные окру­ га, но это только названия. По Конституции все они являются субъек­ тами Федерации, причем в соответствии со ст. 5 Конституции равно­ правными субъектами. Однако большинство автономных округов (9 из 10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов Федерации —областей и краев. Такая ситуация порождает много слож­ ностей, о которых говорится ниже. В республиках — субъектах Рос­ сийской Федерации, являющихся согласно Конституции государства­ ми, нет автономных образований или других субъектов Федерации, входящих в состав республик.

Роль унитарной формы государства. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию граждан­ ственности. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федера­ тивные государства бьши преобразованы в унитарные (Индонезия, Ливия, Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно прожщвающих групп населения с какими-то особенностями (этнически­ ми, бытовыми и Т .Д .), нет территорий, отличающихся своей специфи­ кой (в том числе географическими условиями), то форма простого уни­

тарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное унитарное государство с автономией. С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права эт­ нических групп, особенности отдельных регионов, до предела унифи­ цирующий территориальную организацию государства, ограничиваю­ щий местное самоуправление — антидемократическое явление.

§ 3. Территориальная автономия

Понятие автономии. Слово «автономия» (от древнегреческого «свой закон») означает самостоятельность, самоуправление. В современных условиях под автономией понимается учет национальных (этничес­ ких)', культурных, исторических, географических, бытовых и иных особенностей в государственном строительстве. Такие особенности мотут быть учтены по-разному: либо путем вьщеления особых терри­ торий, которым предоставляется специфический режим по управле­ нию вопросами местного значения, лйбо путем создания особых об­ щественных объединений различных этнических групп и создания ими своих органов с правом представительства при центральных или местных органах государства. В первом случае, когда учитываются осо­ бенности компактно проживающих групп населения, создается терри­ ториальная автономия. Чаще всего при этом учитывается этнический признак, поэтому в отечественной литературе такая автономия полу­ чила название национально-территориальной. Она может быть формой реализации права компактно проживающих этносов на самоопределе­ ние, выбор государственных форм организации своей жизни. Нередко в конституциях закрепляется и принцип автономии всех администра­ тивно-территориальных единиц (например в Японии), но в данном сдучае речь идет о другой автономии — автономии местного самоуп­ равления, определенной степени ее самостоятельности в том круге местных вопросов, где она независима от государственной власти (при условии соблюдения законодательства). Такая автономия в отечествен­ ной литературе ранее нередко называлась областной.

Во втором случае автономия является культурно-национальной (на­ ционально-культурной). Она не связана с обособлением территории и применяется, когда лица, принадлежащие к той или иной этнической

' в некоторых иностранныхязыках слово «национальный» часто употребляется как синоним слова «государственный». Таково и название Организации Объединенных Наций. На деле это не межнациональная, а межгосударственная организация. Для обо­ значения национальных особенностей в иностранных языках обычно употребляются слова «этнос», «этнический».

группе, разрозненно проживают в различных частях страны или впе­ ремежку с другими этническими группами. В этом случае созданные этносом объединения или органы могут иметь представительство при центральных органах государства (обычно при правительстве) с кон­ сультативными, совещательными полномочиями. Такое представи­ тельство на разных уровнях имеют более 10 различных этнических групп в Венгрии, столько же в Австрии, саамы в Швеции, Норвегии, Финляндии (например в Швеции для этих целей создается так назы­ ваемый Саамский парламент, который доводит принимаемые им ре­ шения, свои просьбы до центральных органов государства). Органы той или иной автономии представляют и защищают интересы этноса, занимаются вопросами охраны и развития национальной культуры, прессы, языка. В редких случаях культурно-национальная автономия может приобрести отдельные черты территориальности. Это имеет место в связи с выделением определенных районов для выпаса оленей в странах Северной Европы. Культурно-национальная автономия су­ ществует в России на федеральном и местном уровне. Свои объедине­ ния на федеральном уровне имеют татары, немцы, украинцы и другие этносы. В субъектах Федерации имеются объединения местных этно­ сов. Во многих крупных городах России (в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и др.) также существуют различные культурные общества народов.

Согласно Закону 1996 г. о культурно-национальной автономии в России это форма национально-культурного самоопределения, пред­ ставляющая собой общественное объединение граждан"России, отно­ сящих себя к определенным этническим общностям. Такие объедине­ ния создаются на основе добровольной самоорганизации в целях само­ стоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Культурно-националь­ ные автономии могут создавать средства массовой информации, раз­ вивать национальные ремесла, организовывать образовательные, на­ учные, культурные учреждения и т.д. Закон устанавливает, что право на культурно-национальную автономию не является правом на наци­ онально-территориальное самоопределение.

Формы территориальной автономии. В марксистской литературе длительное время считалось, что создание автономии возможно только на основе национально-территориального признака для компактно проживающих этносов. Другие признаки отвергались, культурно-на­ циональная автономия отрицалась, поскольку считалось, что она раз­ деляет рабочий класс национальными перегородками, ослабляя тем самым его силы. Правда, иногда говорилось о так называемой облает-

ной автономии, которая понималась по-разному; как синоним нацио­ нально-территориальной и как форма закрепления определенной самостоятельности административно-территориальных единиц (не только областей) при решении местных вопросов. На практике в тех союзных республиках бывшего СССР, где существовали автономные образования (автономные республики в РСФСР, Азербайджане, Гру­ зии и др.), автономные области (РСФСР, Таджикистан и др.), автоном­ ные или национальные округа (РСФСР), а также разные формы авто­ номии в Югославии, Чехословакии, Вьетнаме, они создавались только по этническому признаку. Автономии же административно-террито­ риальных единиц не предусматривались, существовала жесткая цент­ рализация. В настоящее время такой подход к автономии принят в Китае, где существует более 150 автономий различных ступеней.

Взападной литературе бьш принят более широкий подход: терри­ ториальная автономия допускалась не только для учета этнических особенностей, но и по другим основаниям. Особенно широкое распро­ странение создание автономных образований получило после Второй мировой войны. Постепенно в Италии бьши созданы 20 автономных областей, часть из них учитывала этнические признаки, часть — осо­ бенности культуры и быта, но большинство опиралось в основном на географические факторы. В 70-х гг. создание автономного образования курдов бьшо провозглашено на севере Ирака, в 80-х гг. два автономных образования бьши созданы на Филиппинах (одно из них, на острове Минданао, с учетом прежде всего религиозного признака) и два — в Никарагуа (для англоговорящих индейских племен), 17 автономий об­ разованы в Испании, в 90-х гг. автономия гагаузов создана в Молдове, статус политической автономии получила Корсика во Франции и т.д.

Взависимости от компетенции (предметов ведения) территориаль­ ных автономных образований их можно разделить на две группы: по­ литическую (законодательную) и административную автономию. По­ литическаяавтономия имеет право собственного законодательства, ад­ министративная такими правами не обладает. Правда, непреодолимых рубежей между ними нет: иногда мелкие автономии, входящие в состав более крупных, могут издавать свои законы, но политической автоно­ мией це обладают (Испания). Напротив, например. Автономная Рес­ публика Крым на Украине является политической автономией, имеет свой парламент. Совет (кабинет) министров, но не вправе принимать акты, называемые законами. Крымский парламент принимает только постановления, решения, а законы издает Верховная Рада Украины.

Политическая автономия. К числу политических автономий отно­ сятся 20 областей в Италии, автономные единицы разного рода в Ис­

пании, автономный край Воеводина в Сербии — одной из двух респуб­ лик Югославии, Северная Ирландия в Великобритании (с 2000 г. такие права приобрели также Шотландия и Уэльс), Аландские острова в Финляндии, Фарерские острова и Гренландия в Дании, Нахичеван­ ская Автономная Республика в составе Азербайджанской Республики, Абхазия в Грузии, Республика Каракалпакстан в составе Республики Узбекистан, Автономная Республика Крым в составе Украины и т.д. Права политических автономных образований неодинаковы не только

вразных государствах, но и внутри одного государства. В Португалии Азорские острова и остров Мадейра помимо принятия местных зако­ нов имеют право законодательной инициативы в португальском пар­ ламенте, а также право принимать участие в международных перегово­ рах Португалии, если затрагиваются их интересы. Дания в отношении Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой контроль только

вотношении обороны и иностранных дел, в Испании, где наряду с

четырьмя «национальными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть еще 13 «исторических областей», которые иногда (не всегда) входят в «национальные области» (например в Арагоне), полномочия последних уже, хотя каждая из них имеет свою ассамблею, принимаю­ щую местные законы, и свое правительство. Более жестким в этом случае является контроль правительства и административных судов, тогда как, например, в Стране басков и Каталонии, которые имеют наиболее широкую автономию (признается местное гражданское право, специфическим является судебный процесс, существует собст­ венная подиция и Т.Д .), контроль осуществляется ^только со стороны Конституционного суда.

В большинстве стран управление в политической автономии стро­ ится по общей схеме. Имеется избранный местный парламент, кото­ рый формирует местное правительство. Местные законы и иные акты должны соответствовать общегосударственным. Они издаются по ог­ раниченному кругу вопросов: ярмарки, рынки, санитария, организа­ ция местной полиции, организация административных учреждений, подчиненных области, иногда — сельское хозяйство, охота, рыболов­ ство, охрана природы и др. Эти законы могут быть отменены централь­ ными органами, если выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам. Представителем центрального правительства является на­ значенный губернатор (государственный комиссар на Фарерских ост­ ровах и в Гренландии, министр по дедам Северной Ирландии в Вели­ кобритании, министр в каждой из областей Азорских островов в Пор­ тугалии и Он имеет право отлагательного вето по отношению к

ния народных представителей. В соответствии с принятой в Китае марксистско-ленинской концепцией они рассматриваются как мест­ ные органы государственной власти. Как и в обычных единицах, в автономиях также создаются избираемые собраниями народных пред­ ставителей местные народные правительства (органы типа исполни­ тельных комитетов). Однако органы автономий обладают некоторыми дополнительными полномочиями, которыми наделяются все автоно­ мии независимо от их ранга. Поэтому они обычно называются органа­ ми самоуправления автономий. Они принимают положение о данной автономии, утверждаемое вышестоящим государственным органом; вправе с разрешения вышестоящих органов изменять акты посдедних или приостанавливать их исполнение, если они не соответствуют ре­ альным условиям в автономных образованиях. Органы автономий вправе осуществлять хозяйствование с учетом местных условий, поль­ зуются преимуществами в разработке и использовании местных при­ родных ресурсов, ведают делами образования, культуры, науки, имеют право на внешнеэкономическую деятельность (особенно это относит­ ся к торговле с сопредельными странами). Большинство мест в мест­ ном представительном органе согласно закону должна иметь местная национальность (национальности), председатель и заместители пред­ седателя постоянного комитета собрания народных представителей должны быть местными гражданами (постоянный комитет — избирае­ мый редко созываемым собранием народных представителей, его по­ стоянно действуюший оргай).

В меньших размерах административная автономия используется в^ Никарагуа (два округа для индейских племен), в Молдове (два авто­ номных округа, населенные гагаузами, на юге страны и на левобережье Днестра). Они обладают довольно узкими полномочиями в сфере языка (в том числе языка судопроизводства), образования, культуры, традиций. В некоторых административных автономиях издаются газе­ ты на местном языке, какое-то время отводится для местного радиове­ щания и т.д.

Своеобразные автономные и полуавтономные образования есть в некоторых штатах Индии (Ассам, Мегхалая, Мизорам, Западная Бен­ галия). Они созданы для так называемых зарегистрированных племен (особый список племен, отставших в своем развитии, который утверж­ ден индийским парламентом). Эти племена формируют (чаще всего не путем выборов, а в соответствии с племенными традициями) област­ ные и районные советы, которые вправе принимать нормативные акты (иногда — устного характера) по некоторым вопросам (использование лесов, рыбная ловля, наследование, брак, обычаи и др.), но они при­

обретают силу только после утверждения губернатором штата. Кроме того, для этих областей и районов губернатор вправе допускать воз­ можность неприменения некоторых законов федерации и штата (чаще всего, если для этого нет условий или законы идут вразрез с некоторы­ ми племенными обычаями).

Определенной автономией пользуются некоторые мелкие британ­ ские острова в проливе Ла-Манш. Иногда особенности их положения связаны с прежними феодальными порядками. В государстве Трини­ дад и Тобаго последний остров пользуется автономией, есть свой ре­ гиональный совет, специальный министр в правительстве по делам Тобаго. Определенной автономией в вопросах о применении своих обычаев в поземельных отношениях пользуется народность марунов (потомки беглых рабов) на Ямайке. Словом, формы административной

ииной автономии, сферы ее применения столь же многообразны, как

иавтономии политической.

§ 4. Федеративное государство

Терминология. Слово «федерация» (от латинского «союз», «объеди­ нение») употребляется в разных значениях: есть общественные объеди­ нения, называемые федерациями профсоюзов, женщин и т.д. Разное значение придается также слову «федерализм». Часто под ним пони­ маются процессы координации отношений между частями государст­ ва. В данном курсе федерация изучается как федеративное государство.

Термины «федерация», «федеративное государство» употребляются для характеристики государства многими конституциями (Аргентины, Пакистана, ФРГ и др.). Иногда как идентичные употребляются терми­ ны «союз» (Индия), «соединенные штаты» (Мексика, США), «федера­ тивная республика» (Бразилия). Канада и Швейцария по традиции официально называются конфедерациями (Швейцария — и по новой Конституции, вступившей в силу с 2000 п), хотя уже давно они превра­ тились в федеративные государства. В некоторых конституциях таких терминов нет (Объединенная Республика Танзания, Объединенная Рес­ публика Камерун, существовавшая до 1972 г.), и заключение о федера­ тивном характере государства можно сделать только на основе анализа текста конституции, изучения правовой и политической практики.

Понятие федеративного государства. В современном мире существу­ ют 24 федерации, их число выросло втрое после окончания Второй мировой войны. Обычно это крупные государства, существующие на всех континентах планеты: Германия и Россия в Европе, Индия и Пакистан — в Азии, Нигерия и Эфиопия — в Африке, США и Брази-