учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

Такой порядок, в частности, установлен поправкой к избирательному закону в Словакии (принята в 1995 г.). Он применялся и в России, хотя, как правило, мандат передавался следующему в списке кандидату. Закон 1999 с установил только последний порядок.

Для распределения мест внутри партийного списка в некоторых странах (например в Финляндии) применяется также другой поря­ док — так называемый преференциальный вотум (от французского слова «предпочтение»).

Этот способ используется обычно не в общегосударственном изби­ рательном округе, где слишком много списков партий и в каждом из них множество фамилий кандидатов, а в более мелких многомандат­ ных округах, где избиратели лучше знают кандидатов. Для применения преференциального вотума необходимо, чтобы в бюллетене бьши обо­ значены не только названия партий, но и фамилии их кандидатов. Допустим, что в определенном многомандатном округе избирается пять депутатов. В округе действуют три партии, каждая из них надеется на полную победу и вьщвигает по пять кандидатов. Если бы не был разрешен преференциальный вотум, то мандаты получили бы канди­ даты, стоящие на первых местах в списке, скажем, две партии в про­ порции к собранным ими голосам получили бы по два места, а тре­ тья — одно. Эти места получили бы кандидаты, стоящие в начале пар­ тийных списков. Но если разрешен преференциальный вотум, избира­ тель может выбирать, кому именно он отдает свое предпочтение. В от­ личие от панашажа, он голосует только за одну партию (а не за канди­ датов из разных партийных списков), но среди кандидатов данной пар­ тии он может кому-то отдать предпочтение. Обычно разрешается от­ метить (крестиком, номером) только одно предпочтение, редко — два. Допустим, голосуя за одну из партий, избиратель отмечает крестиком не известного предпринимателя, снабжающего партию деньгами, а Жана-водопроводчика, который ему лично знаком. В этом случае из­ бирательная комиссия сначала обязана подсчитать число преференций по каждому кандидату и сначала вьщать мандат тем из них, у кого больше преференций (соответственно числу квот голосов, полученных данной партией). Поэтому если партия, вьщвигавшая пять кандидатов, по квоте получает только два места, то их отдадут не стоящим на первых местах партийного списка лидеру местной организации партии и вла­ дельцу крупного ювелирного магазина, финансирующему партию, ко­ торые получили, скажем, соответственно лишь 7 и 5 преференций, а лицам, стоящим на четвертом и пятом местах, получившим 21 и 18 преференций.

§ 3. Досрочный отзыв избранного представителя

Право досрочного отзыва депутата (иного представителя, избран­ ного должностного лица) — это досрочное прекращение мандата лица путем голосования избравших его граждан или избравшего его органа (последнее бывает крайне редко, например, при многостепенных вы­ борах в Китае). Оно обычно связывается с опытом тоталитарных соци­ алистических государств. Это право отстаивал В.И. Ленин, считая его выражением подлинного демократизма. Оно бьшо включено в первую и последующие советские конституции, в конституции других стран тоталитарного социшшзма. Однако это право возникло задолго до об­ разования тоталитарных социалистических государств. Правда, до воз­ никновения социалистических государств оно применялось только на местном уровне и на уровне субъектов федерации (например в США). Распространение этого права избирателей по отношению к депутатам общегосударственного парламента в капиталистических странах кате­ горически отвергалось, как отвергается и сейчас, в том числе в самых демократических капиталистических государствах.

Право отзыва дает возможность избирателям осуществлять дейст­ венный контроль за своими избранниками. В странах тоталитарного социализма оно связывается с императивным мандатом депутата, с на­ казами избирателей. Наказы принимаются на общих собраниях изби­ рателей (граждан, других избирательных единиц, например производ­ ственных коллективов, нижестоящих представительных органов в Китае при вьщвижении кандидата) и становятся обязательными при утверждении их представительным органом, в состав которого входит избранный депутат. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть отозван ими в соответствии с уста­ новленной законом процедурой. Вопрос об отзыве может быть постав­ лен лишь по инициативе определенного числа избирателей (обьино 25%, в Японии — 20% при отзыве депутата местного совета). Решение принимается в том же порядке, в каком депутат избирался, но, как правило, тайным голосованием. В некоторых странах решение изби­ рателей, принятое большинством избирателей данного депутата, имеет решающее значение, в других — оно рассматривается тем представи­ тельным органом, в состав которого входит депутат. Решение прини­ мается этим представительным органом. Оценка выполнения наказов избирателей осуществляется с учетом того, зависело или не зависело такое выполнение от личной деятельности депутата (в подавляющем большинстве стран наказов, в том числе и депутатам местных органов.

не. существует, и отзыв зависит от оценки деятельности депутата, дру­ гих обстоятельств).

В демократических странах отзыв парламентария не предусмотрен. Считается, что член парламента имеет свободный мандат. Он рассмат­ ривается как представитель всей нации (народа), общегосударственно­ го корпуса избирателей, а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа не могут давать ему обязательных наказов и не могут досрочно отзывать его, а отзыв одного депутата путем голосования избирателей всей страны (поскольку парламентарий — представитель всего народа) был бы явно нецелесообразным и не соответствовал бы порядку его избрания.

Отсутствие права отзыва парламентария не означает всякое отсут­ ствие контроля избирателей за его деятельностью. Депутаты парламен­ та регулярно посещают свои избирательные округа (в России для этого выделяется особое время в период сессии парламента, но это может осуществляться и осуществляется также в другое время), информируют население о своей работе, о деятельности законодательного органа. Депутат может быть лишен мандата тем представительным органом, в состав которого он входит (например за порочащие проступки, за сис­ тематическое неучастие в работе парламента). В России в 1996 г. таким образом был лишен мандата депутат Государственной Думы С. Мавро­ ди, руководитель скандальной финансовой пирамиды «МММ». Под давлением прессы, общественного мнения депутат или иное избранное гражданами должностное лицо бывает вынужден уйти в отставку, что тоже является результатом контроля избирателей. Кроме того, счита­ ется, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выбо­ рах; его кандидатура не будет вьщвинута партией или поддержана из­ бирателями, не соберет необходимого числа подписей для под держки или необходимого числа голосов на выборах.

В отличие от парламентария, депутаты представительных органов субъектов федерации, их избранные гражданами губернаторы, члены органов местного самоуправления, мэры, некоторые другие должност­ ные лица могут быть отозваны, правда, далеко не во всех странах. Из­ биратели отзывают депутатов местных советов в Японии, выборных должностных лиц в США. В последней стране этот институт преду­ смотрен конституциями или обычным законодательством около полу­ тора десятков штатов. В Ш вейцарии возможен отзыв не отдельных членов, а всего состава парламента кантона (субъекта федерации). Это осуществляется по инициативе от 1,5 тыс. до 12 тыс. избирателей (в различных кантонах), но только в тех из них, где действуют еще старые конституции, новые основные законы кантонов такого права избира­

телей не предусматривают. В Австрии закон предусматривает возмож­ ность досрочного отзыва президента путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыва президента в Австрии не было). В 90-х гг. процедура лишения полномочий президента путем референдума и на основе решения парламента применялась в постсоциалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры не предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом. В некоторых странах, где президент избирается парламентом, послед­ ний может досрочно «отозвать» президента (Словакия и др.).

§4. Референдум, плебисцит, всенародный опрос

ивсенародное обсуждение

Терминология. Референдум (от латинского «должное быть сообщен­ ным») и плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном слу­ чае понимался народ, а не римская аристократия) — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение. Сказанное относится и к консудьтативному референдуму, хотя в данном случае решение имеет рекомендательный характер. Понятие консультативно­ го плебисцита, насколько нам известно, не употребляется. Другое раз­ личие референдума и плебисцита состоит в том, что плебисцитом часто называют голосование по отдельным, но наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по во­ просам, относящимся к личности (например голосование по поводу предложенной избирателям единственной кандидатуры на должность президента). Наконец, референдум бывает не только общегосударст­ венным, но и местным, посредством которого принимается решение самоуправленческого характера. Термин «местный плебисцит» не употребляется.

Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официаль­ ном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, если из­ бирателям предлагается (по существу для одобрения, а не ддя выбора) единственная кандидатура, называют и референдумом (Египет), и пле­ бисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпада­ ют. Сами же процедуры референдума и плебисцита одинаковы.

В отличие от референдума и плебисцита всенародный опрос предпо­ лагает вьшвление мнения населения страны по каким-либо принци­ пиальным вопросам, причем голосование, как правило, не использу­

ется. Опрос может быть проведен общественной организацией, госу­ дарственным органом, прессой. В нем могут принять участие не только избиратели, но и другие граждане, а также не граждане данного госу­ дарства. Такой опрос не предполагает принятия решения. Опрос, как и референдум, может быть проведен и на местном уровне. Иногда оп­ росом называют консультативный референдум с голосованием (Ни­ дерланды).

Всенародное обсуждение — термин, употребляемый в странах тота­ литарного социализма. Оно обычно проводилось для обсуждения про­ ектов новой конституции и очень редко по другим вопросам до приня­ тия высшими государственными органами принципиальных решений. В редчайших случаях общегосударственное обсуждение проектов кон­ ституций проводилось в развивающихся странах, но обычно оно имело целью не столько вьшснить мнение населения страны (не только из­ бирателей), а получить одобрение уже фактически принятых властями решений.

Значение референдума (плебисцита). Референдум — одно из важней­ ших средств прямой демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, когда избранные народом (из­ бирателями) органы опосредованно выражают волю народа. Поста­ новление избирателей, принятое путем голосования на решающем об­ щегосударственном референдуме, имеет силу закона, а иногда и боль­ шую силу, чем закон парламента. Считается, что решение, принятое путем референдума (или плебисцита), не следует отменять обычным или иным законом, принятым парламентом, хотя это и бывает. Реше­ ние местного референдума также имеет силу основополагающего акта.

Однако' значение референдума (плебисцита) не следует переоцени­ вать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда до­ ступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических и социально-экономичес­ ких последствий принимаемых решений. Иногда референдум прово­ дится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократ­ но бьшо во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори­ тарных режимов — в обстановке угроз и насилия (в Пакистане для одобрения кандидатуры генерала Зия-уль-Хака на должность прези­ дента). Референдум использовался правящей верхушкой фашистской Германии для одобрения территориальных захватов, для концентра­ ции всей власти в руках «фюрера» (вождя) А. Гитлера.

В демократических странах отношение к реферевдуму неодинако­ вое. В тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента (прежде всего в самой Великобритании), к

нему существовало отрицательное отношение. Впервые в Великобри­ тании он стал проводиться на'местном уровне лишь в 70-х гг., а на общегосударственном уровне был проведен лишь однажды (по вопросу о вступлении страны в «Общий рынок»). В США, Канаде он никогда не проводился на федеральном уровне, хотя в США используется в штатах. Не применяется референдум в странах мусульманского фунда­ ментализма, в Нидерландах, очень редко исподьзуется в Бельгии.

Очень часто проводится референдум в Швейцарии (в среднем 5—10 референдумов тодько на федерадьном уровне в год, не говоря уже о частых кантональных референдумах). В 80—90-х гг. референдум актив­ но использовался во многих постсоциалистических странах, в том числе в России. В России проводились консультативные референдумы по вопросу о сохранении СССР (референдум проводился в масштабах Союза), о доверии высшим органам государства, о путях социальноэкономических преобразований. В 1993 г. был проведен решающий ре­ ферендум по вопросу о принятии новой Конституции,

Инициатива референдума, формула референдума и организация голо­ сования. Порядок проведения референдума определяется либо общим законом о референдуме (такой конституционный закон действует в России), либо специальными законами, принимаемыми каждый раз для конкретного референдума (Великобритания). На референдум (пле­ бисцит) распространяются нормы избирательного права, действующе­ го в данной стране. Однако применяются и специальные правила. Кроме того, пропорциональная избирательная система для референду­ ма использоваться не может. Поэтому в тех странах, где действует на выборах такая система, при подсчете голосов и определении результата применяются правила мажоритарной системы.

Инициатива проведения общегосударственного референдума может исходить только от некоторых высших органов государства (пре­ зидента во Франции, Сейма или Сената с согласия президента в Поль­ ше), от определенного числа депутатов парламента (50 в Вентрии), местных представительных органов (5 из 20 областных советов в Ита­ лии), определенного числа избирателей, для чего нужно собрать необ­ ходимое число их подписей (в Венфии — 50 тыс., в Италии — 500 тыс., в Бразилии — 1% избирателей сфаны). В России, согласно Федераль­ ному конституционному закону о референдуме 1995 г., инициатива проведения общегосударственного референдума принадлежит не менее чем двум 1йиллионам фаждан-избирателей — при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пре­ делами Российской Федерации проживает не более 10% из них, а также Конституционному собранию в случае подготовки нового проекта

Конституции (при ее общем пересмотре). Дата референдума объявля­ ется Президентом.

Местные референдумы проводятся по инициативе местных пред­ ставительных органов или группы избирателей (в Белоруссии — 10%, в Болгарии — 25% избирателей общины, кметства, в Венгрии — 10— 25% в зависимости от административно-территориальной единицы). При сборе подписей по инициативе избирателей действуют те же ог­ раничения, что и при вьщвижеьши кандидата: нельзя собирать подпи­ си на рабочих местах, на транспорте, в воинских частях.

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицатель­ ный («нет») ответ избирателя. Оба эти варианта обозначены в бюлле­ тене и голосующему нужно отметить каким-либо знаком один из них (в иных случаях бюллетень недействителен). Возможна и такая ситуа­ ция, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (альтернативный референдум). При этом способе, который используется в Швейцарии, голосующий может выбрать один вариант или дать положительный (отрицательный) ответ на несколько вариан­ тов. Принятым будет считаться вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Вопрос (вопросы), выносимые на референ­ дум, называются формулой референдума. Она должна быть четко выра­ женной и понятной участнику референдума.

На голосование избирателей могут выноситься не всякие вопросы. Законодательство различных стран запрещает выносить на референ­ дум вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера, а также такие, ответ на которые известен заранее (например предложения о повышении заработной платы, снижении налогов). Не могут выно­ ситься на референдум кадровые вопросы (хотя в Азербайджане, как говорилось, бьш проведен референдум об отставке президента, а в Ав­ стрии он по закону возможен), меры по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. В России Федеральный конституционный закон 1995 г. не разрешает выносить на голосование избирателей вопросы: об измейении статуса субъектов Федерации, о досрочном прекращении и продлении сроков полномочий высших ор­ ганов государства, о досрочных выборах, по вопросам государственно­ го бюджета, налогов, амнистии и помилования. Решением референду­ ма нельзя отменять общепризнанные права и свободы, гарантии кон­ ституционных прав. По аналогии с федеральным законом в России приняты законы о референдуме в субъектах Федерации.

Организация референдума во многом аналогична выборам. Если действуют постоянные избирательные органы (комиссии и др.), то

организация референдума возлагается на них. В ином случае созда­ ются специальные комиссии по проведению референдума. Составля­ ются списки участников голосования (это — граждане-избиратели), проводится агитационная и разъяснительная работа. Средства массо­ вой информации предоставляются избирательным объединениям (но

вданном случае не кандидатам, которых нет) на тех же условиях, что

ина выборах (часто поровну всем политическим группировкам, про­ водящим агитацию «за» и «против» предлагаемого решения, или в

пропорции к численности парламентских фракций, как в Испании). Голосование осуществляется только официальными бюллетенями, а также с помощью избирательных машин, электронных избирательных карточек. Если в данной стране голосование на выборах является обя­ зательным, это относится и к референдуму. Право обжалования и опротестования результатов референдума предоставляется только по­ литическим объединениям и осуществляется по процедуре, преду­ смотренной для выборов. Окончательное решение принимает суд (общие суды, избирательные трибуналы, административные палаты общих судов).

Виды референдума. Классификации референдума многочисленны. Различают; 1) общегосударственный и местный референдум (послед­ ний проводится на территории субъекта федерации, автономного об­ разования, административно-территориальной единицы; 2) обязатель­ ный и факультативный референдум (в первом случае решение по оп­ ределенному вопросу, например при пересмотре конституции Швей­ царии или разделении, соединении общин в Венгрии, может быть при­ нято только путем референдума); 3) конституционный и обыкновен­ ный референдум (в первом случае на голосование выносится проект конституции, например в России в 1993 г.); 4) допарламентский (до принятия закона парламентом), послепарламентский (после принятия закона), внепарламентский (в обход парламента); 5) утверждающий или ратифицирующий (избиратели утверждают решение парламента)

иотменяющий (в Италии после сбора необходимого числа подписей неоднократно проводились референдумы об отмене ранее принятого закона); 6) решающий и консультативный референдум. В последнем случае его результаты могут быть не учтены при принятии закона или иных действиях органов государства. Есть и другие классификации. Иногда особо вьщеляются международно-правовой референдум (по вопросам границ, участия в международных организациях, о постоян­ ном нейтралитете государства), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов)

идр.

Итоги голосования и результаты референдума. Реферевдум (плебис­ цит) считается действительным (состоявшимся), если в голосовании приняло участие определенное количество избирателей, установлен­ ное законом о референдуме или иными правовыми актами. Оно может отличаться от того процента участия в голосовании, которое установ­ лено для действительности выборов, В России федеральные выборы признаются состоявшимися при участии в голосовании 25% избирате­ лей, а для референдума необходимо 50%. Решение считается приня­ тым, если за него подано 50% + 1 годос. Такие правила действуют в большинстве стран. Иногда ддя принятия положительного решения требуются 2/3,3/5 и даже 3/4 голосов (в развивающихся странах). В не­ которых странах закон связывает принятие положительного решения с процентом положительных ответов от общего числа зарегистриро­ ванных избирателей (при обязательной регистрации). Например, в Ве­ ликобритании в 1979 г. на референдуме по вопросу о предоставлении автономии Шотландии и Уэдьсу требовалось получить 40% утверди­ тельных ответов от зарегистрированного числа избирателей в каждой из этих частей государства, что не бьию достигнуто ни в одной из них (при повторном референдуме через много лет бьшо принято решение о предоставлении автономии Шотландии и Уэльсу с 2000 г.). В Швей­ царии для принятия положительного решения на общегосударствен­ ном референдуме при полном или частичном пересмотре Конституции действует двойное требование: необходимо получить большинство го­ лосов в общефедеральных масштабах и в большинстве кантонов.

Результаты референдума обычно оформляются как публикация со­ ответствующими органами итогов подсчета голосов. На осцове этих итогов решение, конституция, иной акт вступают (или не вступают) в силу в день, указанный в формуле референдума. В других случаях итоги референдума являются основой для деятельности органов государства, по его итогам издаются законы, акты исполнительной власти. В отдельньк случаях парламент издает закон, который исходит не от пар­ ламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае в преамбуле закона обычно указывается, что он принят путем референдума.

§ 5. Народная законодательная и местная правотворческая инициатива

Народная законодательная инициатива предполагает право участия

,определенного числа (а не всех) избирателей в принятии решений пар­ ламентом, а местная правотворческая инициатива — местным пред­

ставительным органом. Это — право предложить проект закона, поста­ новления местного представительного органа. Такой с^ган вправе при­ нять или отклонить предложенный проект, но обязан его рассмотреть.

Народная законодательная (правотворческая) инициатива исполь­ зуется во многих странах (Австрии, Испании, Италии, Швейцарии и др.), за исключением тех, где господствует идея верховенства парла­ мента (страны англосаксонского права), и мусульманских государств. Впрочем, в некоторых штатах США законодательная инициатива при­ меняется. Она также применяется в субъектах федерации в Ш вейца­ рии, в автономных сообществах Испании. Этот институт близок к праву избирателей вынести какой-либо вопрос на референдум, и обыч­ но для этого нужно собрать такое же число подписей (в Венгрии и Ш вейцарии — 50 тыс., в Польше — 100 тыс., в Испании — 500 тыс., в Бразилии — 1% от общей численности избирателей, в Колумбии — 5%). Нередко предусматривается, что избиратели, выступающие с за­ конодательной инициативой, должны представлять в определенной пропорции разные регионы страны. В Бразилии избиратели должны представлять не менее пяти штатов (Из приблизительно трех десятков), в Румынии — не менее четверти уездов страны. Зачастую установлен срок для сбора подписей (эта кампания не может продолжаться беско­ нечно), обычно он составляет не более шести месяцев. Порядок сбора подписей таков же, как при поддержке кандидата на выборах и при инициативе референдума. После сбора подписей законопроект пере­ дается в парламент, где рассматривается по обычной процедуре.

В некоторых странах право законодательной инициативы имеют массовые общественные объединения, но только по определенным во­ просам, в Великобритании — церковь по религиозным вопросам. Про­ ект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, должен быть оформлен соответствующим образом, в частности должен быть разделен на главы или статьи. Иногда требуется также, чтобы оц имел мотивировочную часть, а к нему приложена объяснительная за­ писка с указанием причин необходимости данного законопроекта. Местная правотворческая инициатива осуществляется по решению определенного числа избирателей данного территориального коллек­ тива (административно-территориальной единицы), которые направ­ ляют в местный представительный орган проект какого-либо решения. Число избирателей, которые имеют право представить такой проект, определяется местными правовыми актами (обычно уставом муници­ пального образования).