учебный год 2023 / Стойко, Кириллова. ПО СПбГУ 2015
.pdfВ ряде случаев в компетенцию конституционных (уставных) судов включа-
ются дополнительные направления деятельности в соответствии с юридиче-
ской природой суда как органа судебного конституционного контроля.
Это касается в частности закрепления за конституционными (уставными) су-
дами функции рассмотрения споров о компетенции между органами государ-
ственной власти субъекта РФ, а также между ними и органами местного са-
моуправления, между органами местного самоуправления (ст. 68 Конститу-
ции Республики Карелия, ст. 109 Конституции Республики Татарстан, гл. XI
Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татар-
стан", ч. 2 ст. 100 Конституции Республики Бурятия).
Кроме того, на конституционные (уставные) суды нередко возлагается рас-
смотрение дел по жалобам граждан и их объединений в рамках конкретного нормоконтроля.
По сравнению с делами по конституционным жалобам, которые рассматри-
ваются Конституционным Судом РФ, функция разрешения дел по индивиду-
альным и коллективным жалобам граждан в органах конституционного кон-
троля субъектов РФ формулируется значительно шире, причем иногда вовсе не связывается с защитой конституционных прав и свобод.
Например, в Конституциях Республики Татарстан (ч. 4 ст. 109) и Республики Бурятия (ч. 3 ст. 100) на конституционные суды возлагается рассмотрение конституционности законов субъекта РФ, иных нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав. Условия допу-
стимости жалоб сформулированы также достаточно широко: помимо затра-
гивания конституционных прав заявителя, закон или иной нормативный пра-
вовой акт должны быть применены или подлежать применению в конкрет-
ном деле заявителя, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе (например, ст. 101 Закона Республики Татарстан "О Конститу-
ционном суде Республики Татарстан"),
291
В г. Санкт-Петербурге предлагается иной подход и устанавливается, что Уставный суд рассматривает дела по жалобам граждан о соответствии кон-
ституции (уставу) законов субъекта РФ, примененных или подлежащих при-
менению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу начато или завершено в суде (и. 5 ст. 50 Устава СанктПетербурга, ст. 79 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга"). Таким образом, законо-
датель Санкт-Петербурга не связывает жалобу с нарушением конституцион-
ных нрав, при этом ограничивает предмет обжалования только законами субъекта РФ.
Выделение категории дел о соответствии конституции (уставу) законов и иных нормативных актов субъектов РФ по жалобам граждан вызывает нема-
ло проблем, поскольку связано с конфликтом компетенций конституционных
(уставных) судов и Конституционного Суда РФ. С одной стороны, если речь идет о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, то они регулируются исключительно Федерацией (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а значит, их защита выходит за пределы защиты собственно конститу-
ции (устава) субъекта РФ. С другой стороны, даже в том случае, если консти-
туция (устав) и закон субъекта РФ об уставном суде прямо не указывают в качестве условия допустимости жалобы нарушение оспариваемым законом конституционных прав граждан (как это происходит в законодательстве г.
Санкт-Петербурга), все равно закон должен затрагивать права заявителя, по-
скольку в противном случае нельзя вести речь о применении судом оспари-
ваемой нормы в деле заявителя.
В компетенции ряда конституционных (уставных) судов выделяются дела о конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запро-
сам судов в рамках конкретного нормоконтроля (например, ч. 4 ст. 109 Кон-
ституции Республики Татарстан, ч. 3 ст. 100 Конституции Республики Буря-
тия). В данном случае получается, что конституция (устав) субъекта РФ вторгается в предметы ведения федеральных органов, поскольку устанавли-
вают полномочия федеральных судов, в том числе их право обращаться с за-
292
просом в конституционный (уставный) суд, что выходит за пределы законо-
дательных полномочий субъекта РФ.
Встречается также возложение на конституционный (уставный) суд функции участия в осуществлении отдельных конституционных процедур на уровне субъекта РФ.
До начала 2000-х гг. конституции (уставы) субъектов РФ предусматривали полномочия конституционных (уставных) судов по даче заключений в связи с привлечением высших должностных лиц субъектов РФ, иных должностных лиц органов исполнительной власти к конституционно-правовой ответствен-
ности перед парламентом субъекта РФ. Например, в соответствии с Консти-
туцией Республики Карелия в ее прежней редакции (ст. 87) Конституцион-
ный суд должен был участвовать в процедуре отрешения (отстранения от должности) высшего должностного лица Республики. В настоящее время данная функция исключена из полномочий Конституционного суда Респуб-
лики Карелия (ст. 68 Конституции Республики Карелия в новой редакции).
Это связано с внесением изменений в Федеральный закон "Об общих прин-
ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", сузив-
шими полномочия регионального парламента (а следовательно, и других ор-
ганов государственной власти субъектов РФ) по привлечению высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности. Вместе с тем Закон Рес-
публики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" до сих пор сохраняет положение о том, что Конституционный Суд Республики Та-
тарстан дает заключения о соответствии республиканской Конституции дей-
ствий и решений Президента Татарстана (ч. 4 ст. 3, гл. XIII). В свою очередь,
Закон Республики Саха (Якутия) "О Конституционном Суде Республики Са-
ха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве" устанавливает полно-
мочие Конституционного Суда Республики давать заключения о соблюдении конституционных процедур принятия решений о досрочном прекращении полномочий законодательного органа – Государственного Собрания (Ил
293
Тумэн) Республики Саха (Якутия), процедуры выражения недоверия высше-
му должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти Республики (подп. "а", "б" п. 6 ч. 1 ст. 3).
Другими конституционными процедурами, в которые вовлекается конститу-
ционный (уставный) суд субъекта РФ, являются, например, следующие:
– процедура назначения и проведения регионального референдума. Напри-
мер, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) проверяет на соответ-
ствие республиканской Конституции "назначение и проведение республи-
канского референдума" (подп. "г" п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха
(Якутия) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конститу-
ционном судопроизводстве");
– дача заключений о наличии или отсутствии правовых препятствий для про-
ведения выборов высшего должностного лица субъекта либо депутатов реги-
онального парламента (например, подп. "в" п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о кон-
ституционном судопроизводстве");
– дача заключений о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ; о соответствии внутрифедеральных договоров и согла-
шений, международных соглашений конституции субъекта РФ (например,
подп. "г", "д" п. 6 ч . 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О Конститу-
ционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроиз-
водстве");
– осуществление предварительного контроля законов субъекта РФ о внесе-
нии изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта РФ с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия (например, п. 7
ч. 1 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном Суде Рес-
публики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве");
– участие в разрешении конституционно-правовых споров между субъектом РФ и Российской Федерацией (например, п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона Республики
294
Саха (Якутия) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о кон-
ституционном судопроизводстве").
Восновном перечисленные полномочия не связаны с разрешением конституционных споров, а предполагают реализацию функций надзорного характера (дача заключений, по результатам рассмотрения которых уполномоченные органы принимают соответствующие решения или совершают иные юридически значимые действия). В связи с этим дача заключений должна распространяться на еще не вступившие в силу акты. Хотя Закон Республики Саха (Якутия) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституционном судопроизводстве" относит дела о соответствии Конституции назначения и проведения республиканского референдума к делам, разрешаемым в порядке абстрактного нормоконтроля, речь в данном случае, по сути, также должна идти о даче заключения о соответствии процедуры инициирования и инициативы проведения референдума. Ведь с запросом в Суд обращается орган, принимающий решение о назначении референдума, еще до его принятия (ч. 4 ст. 113).
Участие в разрешении конституционно-правовых споров с Федерацией также не предполагает возможность разрешения данного спора конституционным судом субъекта, поскольку такой спор подведомственен Конституционному Суду РФ. В чем же состоит в данном случае "участие", Закон Республики Якутия не раскрывает.
Внекоторых региональных законах о конституционных (уставных) судах содержится отсылочная норма о том, что суд может рассматривать и иные кон- ституционно-правовые вопросы, отнесенные к его компетенции федеральными законами и другими законами субъекта РФ (например, п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 "О Конституционном Суде Республики Башкортостан").
Кроме полномочий, связанных с осуществлением конституционного судопроизводства, на конституционные (уставные) суды субъектов РФ возлагаются и дополнительные, сопутствующие функции по взаимодействию с ор-
295
ганами государственной власти, представляющими иные ветви власти на уровне субъекта РФ (право законодательной инициативы по вопросам своего ведения на региональном уровне, право представлять парламенту послания о состоянии конституционной законности на региональном уровне), а также полномочия по внутренней организации своей деятельности (например, ч. 8, 10 ст. 3, ст. 10 Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Рес-
публики Татарстан, ч. 3 и 4 ст. 3 Закона Республики Карелия "О Конституци-
онном Суде Республики Карелия", ч. 2 ст. 3 Закона Республики Саха (Яку-
тия) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и о конституци-
онном судопроизводстве").
Как видно из анализа регионального законодательства о статусе конституци-
онных (уставных) судов субъектов РФ, они являются специализированными судами и могут решать только те конституционно-правовые вопросы, кото-
рые соответствуют их статусу и прямо отнесены федеральным или регио-
нальным законом к их компетенции. При этом их компетенция достаточно подвижна, определяется в региональном законодательстве несколько по-
разному, причем не всегда корректно. Однако в целом во всех субъектах РФ она имеет тенденцию к сужению. Это связано не только с отсутствием кон-
ституционной (уставной) автономии у субъектов РФ, но и с сокращением полномочий субъектов РФ в сфере самостоятельного определения способов воздействия органов законодательной власти на органы исполнительной вла-
сти, расширением федерального законодательного регулирования статуса ор-
ганов государственной власти субъектов РФ в рамках определения общих принципов их организации.
Следует подчеркнуть, что указанная выше неопределенность в границах под-
ведомственности конституционных (уставных) судов усугубляется в связи со следующими обстоятельствами.
Во-первых, это происходит по причине конфликта компетенций этих судов и судов общей юрисдикции и арбитражных судов, также осуществляющих нормоконтроль. Соответственно, не исключается ситуация, когда один и тот
296
же нормативный акт (например, закон субъекта) будет рассмотрен параллельно в суде общей юрисдикции на предмет соответствия федеральному закону и в конституционном (уставном) суде на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ. При этом суды могут прийти к противоположным выводам, что не может не угрожать стабильности правовой системы и единообразию правоприменительной практики. Например, суды общей юрисдикции вплоть до Верховного Суда РФ (Судебная коллегия по административным делам) признали соответствующими федеральному законодательству положения Закона Челябинской области "О транспортном налоге", закрепившие дополнительные условия предоставления налоговой льготы пенсионерам и многодетным семьям. Уставный суд Челябинской области, рассмотрев дело с точки зрения соответствия этих же законоположений Уставу Челябинской области, пришел к выводу об их несоответствии Уставу Челябинской области (п. 1.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 декабря 2013 г. № 16-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области “О транспортном налоге” в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области" (далее – Постановление по делу о транспортном налоге).
Во-вторых, это происходит по причине конфликта компетенций региональных органов конституционного контроля и Конституционного Суда РФ, также рассматривающего конституционные дела, как по конституционным жалобам граждан, так и в рамках абстрактного нормоконтроля. Положение усложняется тем обстоятельством, что решения, принимаемые конституционными (уставными) судами имеют окончательный характер и не подлежат пересмотру. Такое юридическое значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ определено в Законе о судебной системе (ч. 4 ст. 27) и подтверждается в региональных конституциях (например, ч. 6 ст. 109 Конституции Республики Татарстан, ч. 3 ст. 68 Конституции Республики Карелия).
297
Вместе с тем при возникновении разночтений в правоприменительной прак-
тике Верховного Суда РФ и конституционного (уставного) суда субъекта РФ у заявителя должна существовать возможность обращения в Конституцион-
ный Суд РФ для разрешения возникшего конфликта с позиций Конституции РФ для подтверждения или опровержения конституционности оспариваемых норм закона. Конституционный Суд РФ допускает такую возможность, рас-
ширительно толкуя ст. 85 Закона о Конституционном Суде РФ и преодолевая таким образом положение об окончательности решения конституционного
(уставного) суда субъекта РФ. Однако законодательная коллизия все-таки остается.
Все эти факторы в совокупности негативно сказываются на эффективности работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Количество выно-
симых конституционными (уставными) судами итоговых решений в форме постановлений в год неуклонно сокращается либо держится на стабильно низком уровне. Например, Конституционный Суд Республики Башкортостан за всю историю своего существования принял всего лишь несколько десятков постановлений (в некоторые годы – только одно). В то же время Суд ежегод-
но выносит более 10 решений об отказе в принятии к рассмотрению обраще-
ний либо о прекращении производства по делу с развернутыми обосновани-
ями несоблюдения условий допустимости обращений. Так, в 2012 г. Консти-
туционный Суд Республики Башкортостан вынес 12 таких решений: 11 – об отказе в принятии к рассмотрению обращения и одно – о прекращении про-
изводства по делу. Конституционный Суд Республики Бурятия начиная с
2009 г. ежегодно выносил только два итоговых решения в форме постановле-
ния и несколько определений. Примечательно, что и количество поступаю-
щих в Суд обращений крайне незначительно (в 2012 г. в Конституционный Суд Республики Бурятия поступило только три обращения). По данным Уставного Суда Санкт-Петербурга в 2012 г. было вынесено только одно по-
становление, а в 2011 и 2010 гг. – по два. Среди наиболее результативных по числу рассмотренных дел можно отмстить Конституционный Суд Республи-
298
ки Татарстан. Так, в 2013 г. Суд принял два постановления и три определе-
ния, в 2012 г. – четыре постановления и 23 определения, в 2011 г. – шесть по-
становлений и 14 определений. Некоторые конституционные суды фактиче-
ски приостановили свою деятельность и прекратили рассмотрение дел в свя-
зи с отсутствием кворума для принятия решений и выбытием из состава суда ряда судей. Так, например, Конституционный Суд Республики Карелия по этой причине вовсе прекратил рассмотрение дел с 2012 г., и лишь с июля
2013 г. возобновил свою работу в обновленном составе. В ноябре 2013 г .
Народный Хурал Республики Бурятия приостановил работу Конституцион-
ного Суда Республики. В Челябинской области 30 января 2014 г. был принят Закон об упразднении Уставного суда области с 1 марта 2014 г. и внесены соответствующие изменения в Устав области.
11.4 Статус судей, состав и организация работы конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Самостоятельность субъекта РФ в выборе той или иной организационной модели региональной конституционной юстиции касается не только компе-
тенции, порядка деятельности и судопроизводства, но и статуса судей кон-
ституционных (уставных) судов, в том числе требований, предъявляемых к судьям конституционного (уставного) суда, определения порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей конституционного (устав-
ного) суда, срока полномочий судей, предельного возраста для пребывания в должности судьи.
Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о пределах единства статуса судей в Российской Федерации и о допустимости установления на уровне субъекта РФ особого порядка наделения статусом судьи конституционного суда субъекта, срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности, а также особых оснований прекращения полномочий этого судьи,
отличных от закрепленных в федеральных законах (о статусе судей в Россий-
ской Федерации и об органах судейского сообщества), сформулировал сле-
299
дующую правовую позицию (п. 1 резолютивной части Определения от 15 февраля 2005 г. № 5-0 "По жалобе гражданки В. В. Сухачевой на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 статьи 15 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации” и подпунктов 11 и 13 пункта 2 статьи 17 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации”"; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 491-0):
–статус федерального судьи и статус судьи субъекта РФ суть разные статусы: назначение на должность судьи конституционного суда субъекта РФ пребывающего в отставке федерального судьи не является повторным назначением, влекущим прекращение отставки;
–действующее федеральное законодательство о статусе судей в Российской Федерации регулирует общие основы статуса судей, причем, прежде всего федеральных судов, не раскрывая особенности правового положения отдельных категорий судей; предписания этих федеральных законов распространяются на судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ лишь в том случае, если они им непосредственно адресованы либо если они, по смыслу соответствующих норм, согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов; Закон о судебной системе, говоря об единстве статуса судей в Российской
Федерации, допускает возможность установления особенностей правового положения отдельных категорий судей федеральными законами, а в предусмотренных ими случаях законами субъектов РФ (ст. 12); порядок наделения полномочиями судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 4 ст. 13); если такие специальные федеральные законы отсутствуют, обязанность по урегулированию особенностей статуса судей субъектов РФ должна быть исполнена субъектами РФ;
–субъекты РФ должны осуществлять такое правовое регулирование без ущерба для принципов разделения властей и независимости судебной власти,
300