учебный год 2023 / Стойко, Кириллова. ПО СПбГУ 2015

ступления не установлена, прокуратура обязана отказаться от уголовного

преследования.

Содержание функции координации деятельности правоохранительных

органов в сфере борьбы с преступностью определено Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

Борьбу с преступностью осуществляют различные правоохранительные органы, которые проводят предварительное расследование уголовных дел в форме следствия и дознания, оперативно-розыскную деятельность, профилактику преступлений. К ним относятся органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы госнаркоконтроля, таможенные органы и некоторые другие. Учитывая, что расследование и оперативно-

розыскную деятельность осуществляют различные ведомства, необходимо четкое взаимодействие между ними. Координацию указанной деятельности традиционно осуществляет прокуратура. Это связано с тем, что на нее возлагается не только уголовное преследование, но и надзор за деятельностью органов следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности, в каком бы ведомстве она не осуществлялась. Именно к прокурору поступает вся информация по расследуемым делам на всех этапах расследования, поэтому именно ему и целесообразно осуществлять взаимодействие между соответствующими органами.

Координация осуществляется на основе следующих принципов:

–соблюдение законности;

–равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

–самостоятельность субъектов координации в пределах предоставленных законодательством полномочий;

–гласность;

–ответственность каждого руководителя правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

311

Основные направления координационной деятельности:

– совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики,

прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, рассле-

дования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

– подготовка и направление в необходимых случаях информационных мате-

риалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъек-

тов РФ, а также органам местного самоуправления;

– обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и под-

готовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

– разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных орга-

нов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию,

осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координа-

ции деятельности по борьбе с преступностью.

В состав координационного совещания входят прокурор (председатель сове-

щания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а

также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На координационные совещания могут быть приглашены другие должност-

ные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управ-

ления, общественных объединений, научные и педагогические работники,

представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.

312

Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами. В целях повышения эффективности координации деятель-

ности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции. Председатели судов, руководители органов юстиции могут, но не обязаны, принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. Данное положение сформулировано в соответ-

ствии с принципом самостоятельности органов судебной власти, независимо-

сти судей и их подчиненности только Конституции РФ и федеральным зако-

нам.

В силу ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор, при установлении в ходе осу-

ществления своих полномочий необходимости совершенствования действу-

ющих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные орга-

ны и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложе-

ния об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных норма-

тивных правовых актов.

Понимание необходимости совершенствования правовых актов может воз-

никнуть в результате осуществления прокурором любой из своих функций.

Основными формами участия прокурора в правотворческой деятельно-

сти являются:

–участие в подготовке проектов нормативных актов;

–проведение правовой экспертизы законопроектов;

–участие в обсуждении законопроектов на заседаниях представительных и исполнительных органов власти;

–участие в рассмотрении представительными и исполнительными органами власти внесенных прокуратурой протестов на незаконные правовые акты.

Участие в подготовке законопроектов прокуратура осуществляет по поруче-

нию Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти на местах. Прежде всего, речь идет о законопроектах, направленных на укреп-

ление законности и на борьбу с преступностью.

313

В отдельных случаях Государственная Дума, органы законодательной власти субъектов РФ направляют в прокуратуру проекты нормативных правовых ак-

тов на предмет дачи заключения по вопросу их соответствия действующему законодательству и целесообразности принятия.

На основании ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его за-

местители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ,

представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

В свою очередь, прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и испол-

нительных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Кроме того, прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие про-

куроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представитель-

ными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, ор-

ганами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими орга-

низациями.

В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре прокурор в ходе осуществле-

ния своих полномочий, проводит антикоррупционную экспертизу норма-

тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, ор-

ганов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Экспертиза проводится в установленном Генеральной прокуратурой РФ по-

рядке и согласно методике, определенной Правительством РФ. При выявле-

нии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вно-

сит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт,

314

требование об изменении нормативного правового акта с предложением спо-

соба устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

К особым видам деятельности прокурора следует отнести участие проку-

рора:

–в судебном рассмотрении уголовных дел;

–судебном рассмотрении гражданских дел;

–международном сотрудничестве.

Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел в дорефор-

менный период законодатель рассматривал как одну из отраслей прокурор-

ского надзора. В силу Закона о прокуратуре СССР 1979 г., а также в рамках УПК РСФСР 1960 г., ГПК РСФСР 1964 г. прокурор осуществлял и суде надзор за законностью судебных постановлений. Он обязан был опротесто-

вать любое незаконное или необоснованное решение суда, вне зависимости от участия в рассмотрении дела.

Проводимая в нашей стране судебная реформа рассматривает в качестве приоритетного направления укрепление независимости судебной власти, за которой не вправе надзирать никакой орган государственной власти, в том числе и прокуратура. УПК РФ и ГПК РФ рассматривают прокурора как сто-

рону в процессе, именно поэтому в Законе о прокуратуре этот вид деятельно-

сти особо выделен и не отождествляется ни с одной из перечисленных в нем функцией.

В то же время участие прокурора в рассмотрении, например уголовного дела,

является выражением нескольких его функций. Так, поддерживая государ-

ственное обвинение в суде, он осуществляет уголовное преследование, а,

принося представление на приговор суда в связи с его чрезмерной сурово-

стью, осуществляет защиту прав и законных интересов подсудимого.

Принимая участие в гражданском судопроизводстве, прокурор дает заключе-

ние по поводу рассматриваемого дела, не имея личного интереса с целью ориентировать суд на принятие законного и обоснованного решения. Предъ-

315

являя иск в защиту интересов граждан или государства, прокурор защищает их интересы, добиваясь восстановления законного нарушенного права, что является выражением функции надзора за законностью.

Особым видом деятельности следует считать и участие прокуратуры в международном сотрудничестве. Реализация полномочий прокурора при оказании правовой помощи по уголовным делам содержит элементы и надзо-

ра, и уголовного преследования.

Выявив нарушение закона, виновных в этом лиц, а также причины и условия,

способствовавшие нарушению закона, прокурор принимает меры к их устра-

нению и привлечению к ответственности виновных, путем принятия преду-

смотренных законом актов прокурорского реагирования.

К актам прокурорского реагирования относятся:

–протест;

–представление;

–постановление;

–предостережение о недопустимости нарушения закона;

–обращение в суд.

Какой именно акт прокурорского реагирования применяется, зависит от ха-

рактера нарушения закона.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на про-

тиворечащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должност-

ному лицу.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десяти-

дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или ор-

гана местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключи-

тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения проте-

ста.

316

По общему правилу, принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного правового акта. Исключение составляет исполне-

ние постановления о назначении административного наказания. В соответ-

ствии со ст. 31.6 КоАП РФ судья, орган или должностное лицо, вынесшее по-

становление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонаруше-

нии до его рассмотрения. О приостановлении исполнения постановления вы-

носится определение, которое при необходимости немедленно направляется в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу для приведения его в исполнение. Это правило не распространяется на постанов-

ление об административном аресте, обязательных работах или администра-

тивном приостановлении деятельности. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообща-

ется прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Порядок принесения представления предусмотрен в ст. 24 Закона о проку-

ратуре.

В отличие от протеста представление приносится на незаконные действия или бездействие органа или должностного лица, а не на правовой акт.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмот-

рению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть при-

няты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Также как и при рассмотре-

нии протеста, при рассмотрении представления коллегиальным органом про-

курору сообщается о дне заседания.

317

В случае несоответствия постановлений, принятых Правительством РФ, Кон-

ституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

Постановлением прокурор отменяет, например, незаконные или необосно-

ванные постановления следователя, нижестоящего прокурора.

Предостережение о недопустимости нарушения закона предусмотрено ст. 25.1 Закона о прокуратуре. Оно приносится в целях предупреждения пра-

вонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных дея-

ниях и объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме соответствующим должностным лицам. В случае неисполнения требований,

изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Обращение прокурора с иском или заявлением в суд предусмотрено ст. 23

Закона о прокуратуре, а также ГПК РФ и АПК РФ. Это возможно в случае необходимости признания правового акта противоречащим закону, в случае нарушения законных интересов государства, а также отдельных категорий граждан.

12.2 Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской

Федерации, ее система.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются наибо-

лее общие основные положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах, определяющие сущность и содержание института прокуратуры как государственного органа, порядок его формирования, функционирования, а

также природу правового регулирования прокурорско-надзорной и иной дея-

тельности прокуратуры.

Принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Консти-

туции РФ и Законе о прокуратуре. Чтобы оценить значение той или иной нормы, касающейся деятельности прокуратуры, необходимо соотнести ее с

318

установленными законом принципами. Отступление от принципов при при-

нятии правовой нормы влечет за собой искажение сущности всей прокурор-

ской системы и порождает препятствия к решению стоящих перед прокура-

турой задач.

Большинство специалистов относят к принципам организации и деятельно-

сти прокуратуры законность, единство, централизацию, независимость от местных органов власти, гласность, внепартийность (или деполитизацию).

Принцип законности является конституционным и общеправовым. Он име-

ет отношение к различным направлениям государственной деятельности.

Так, в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ установлено, что все органы государствен-

ной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы Российской Федерации. В свою очередь, органы прокуратуры на основании п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре обязаны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполне-

нием законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, принцип законности находит свое выражение в том, что про-

куратура не только требует соблюдения закона от всех своих поднадзорных объектов, но и сама обязана действовать в рамках и на основании закона.

Действовать на основании закона означает для прокуратуры правильно опре-

делять предмет и пределы надзора, поднадзорные объекты, использовать в своей деятельности только установленные законом полномочия, применять для устранения нарушений закона надлежащие акты прокурорского реагиро-

вания.

Принцип единства вытекает также из п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре и озна-

чает, что прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов, вне зависимости от того, на территории какого субъекта РФ они находятся, наделены одинаковыми полномочиями при выполнении своих функций. Данная деятельность строится на одной нормативно-правовой базе,

формы и методы прокурорской деятельности унифицированы. На территории

319

РФ не могут быть созданы иные органы с аналогичными функциями, полно-

мочиями, актами реагирования на нарушения закона.

В соответствии с указанным принципом вышестоящий прокурор вправе при-

нять на себя обязанности нижестоящего прокурора, а также поручить ниже-

стоящему прокурору некоторые из своих обязанностей.

Характерным признаком единства прокурорской системы является требова-

ние Закона о прокуратуре о том, что образование, реорганизация и упраздне-

ние органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетен-

ции осуществляется Генеральным прокурором РФ (п. 2 ст. 11).

На основании ст. 129 Конституции РФ прокуратура представляет собой не только единую, но и централизованную систему органов с подчинением ни-

жестоящего прокурора вышестоящему и подчинением всех прокуроров Ге-

неральному прокурору РФ. Для управления прокурорской системой харак-

терно единоначалие, которое проявляется и в нормах о назначении прокуро-

ров на должность и в персональной ответственности руководителя соответ-

ствующей прокуратуры за ее деятельность и принятые решения.

В соответствии с указанным принципом построена вся прокурорская систе-

ма. Принцип централизма находит свое выражение в том, что вышестоящий прокурор обязан осуществлять общее руководство и контроль за деятельно-

стью нижестоящего прокурора. Он вправе давать письменные указания ни-

жестоящему прокурору, которые обязательны для исполнения. Вышестоя-

щий прокурор вправе отменить незаконное или необоснованное решение нижестоящего прокурора. Вышестоящий прокурор рассматривает жалобы,

принесенные на действия, бездействия или решения нижестоящего прокуро-

ра и принимает по ним решения, обязательные для исполнения.

Одной из задач, стоящих перед прокурорской системой, являет-

ся обеспечение верховенства закона на всей территории РФ. Прокуратура осуществляет надзор за точным и неуклонным исполнением закона со сторо-

ны органов власти и управления. Министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов РФ являются поднадзорными прокуратуре

320