Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

властных полномочий и разрешения межбюджетных вопросов, а также иные подобные вопросы. Эти отношения могут быть имущественными или неимущественными, но к гражданскому праву они не относятся.

Когда отношения складываются между индивидом и носителями публичной власти (государство, муниципалитет, межгосударственное образование, а также частные лица, которым были делегированы публичные функции), они подчиняются гражданскому праву, если соответствующий публичный субъект выступает на равных, как субъект «горизонтальных» социальных отношений (например, предоставляет публичное имущество в аренду или заказывает те или иные товары для государственных нужд, возмещает убытки, причиненные принятием незаконного акта, получает и возвращает неосновательное обогащение, осуществляет корпоративные права участия в корпорациях и т.п.), а не как носитель публичной власти, т.е. не действует в рамках реализации своих властных полномочий в области исполнительной или судебной власти.

Публичное же право регулирует такие взаимоотношения между носителем публичной власти, с одной стороны, и частными лицами – с другой, в рамках которых первый реализует свои властные – исполнительные и судебные – полномочия и функции. Согласно п. 3 комментируемой статьи к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Эта крайне важная норма в системном единстве с упоминанием того, что гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, позволяет понять, чем гражданское право отличается от публичного. Там, где индивиды вступают в отношения с судами, полицией, органами следствия или прокуратуры, лицензирующими органами или иными представителями субъектов публичной власти, посредством которых публичное образование реализует свои властные (исполнительные, судебные и т.п.) функции, мы имеем публичное право. Налоговое, таможенное право или правовое регулирование лицензирования отно-

сятся к домену публичного права не в силу какого-то особого характера целей и содержания норм, а в силу предмета регулируемых отношений. То же касается и вопросов уголовного преследования или привлечения

кадминистративной ответственности.

Влюбом современном государстве сосуществуют как «горизонтальные» социальные отношения между равными, так и «вертикальные» отношения с публичными образованиями, основанные на власти

279

иподчинении. Нередко они между собой тесно переплетены. В частности, одно и то же деяние может порождать как «горизонтальные», так и «вертикальные» отношения. Например, обман на переговорах урегулирован в ГК РФ, дает основания для возникновения деликтных правоотношений и оспаривания сделки (ст. 434.1, 179, 1064 ГК РФ), но одновременно при определенных условиях может рассматриваться как преступление (мошенничество) и влечь уголовно-правовые последствия. То же тем более относится и к случаям причинения вреда жизни и здоровью.

Но вышеописанный предметный критерий, оценивающий характер регулируемых отношений, – это не только фактор сугубо дескриптивный, социологический. Правовое регулирование во многом само и выстраивает соответствующие отношения по «вертикали» или «горизонтали». Если определенные «горизонтальные» социальные отношения могут формироваться спонтанно, без участия права, то «вертикальные» отношения с публичной властью конструируются публичной властью правовыми средствами. Будут ли строиться отношения на началах равенства или власти и подчинения, зависит от содержания правового регулирования.

Вразных странах и на разных исторических этапах удельный вес обоих типов отношений может разниться. Все зависит от социальной структуры общества, уровня развития технологий и производства, политического устройства и ряда других факторов, но в значительной степени от того, какие отношения продуцирует правовое регулирование. В тоталитарном государстве с плановой экономикой сфера «горизонтальных» отношений на оси «индивид – индивид» сужается, сфера вертикальных отношений на оси «публичная власть – индивид» возрастает. Например, если потомки того самого раба на нашем условном острове восстанут и захотят устроить на острове коммунистическую утопию, в которой каждый островитянин будет обязан под приглядом специальных чиновников работать на общее благо, будучи принудительно загнан в особые профессиональные коммуны, а результаты труда каждого государственный аппарат будет экспроприировать

иперераспределять на эгалитарных началах, все средства производства

ивещи будут обращены в публичную собственность, наследование

ирыночный оборот в связи с этим исчезнут, семьи станут формироваться по разрешению специального комитета по нравственности, в случае причинения вреда жертвам будет выплачиваться государственное пособие, а причинителю вреда будет повышена трудовая нагрузка, участие публичной власти в социальных процессах возрастет безмерно,

идля частноправовых отношений останется мало места. И наобо-

280

рот, в стране с максимально либеральным правовым регулированием

иминимальным участием государства в социальных и экономических отношениях (вроде ряда западных стран первой половины XIX в.) доля «горизонтальных» и, соответственно, частноправовых отношений выше, а доля «вертикальных» и публично-правовых отношений ниже.

Но нам мало определить, что гражданское право регулирует неимущественные или имущественные отношения между свободными

иравными субъектами права. Необходимо также установить суть тех правовых связей, которые регулирование порождает. Помимо определения правового режима субъектов гражданских правоотношений, объектов правоотношений и абсолютных прав, гражданское право регулирует отношения между равными, закрепляя права одного лица в отношении другого (право требования, секундарное право, полномочие и т.п.). Если закон вводит регулирование отношений между двумя частными лицами, но не создает правоотношения, «горизонтальной» правовой связи между этими лицами, а вводит для одной из сторон некоего социального отношения обязанность сделать что-то или не делать в рамках этих отношений под страхом публичной ответственности, но без предоставления каких-либо гражданских прав другому участнику такого социального отношения (например, обязанность банка заблокировать операции по счету при наличии оснований, предусмотренных в законодательстве о легализации преступных доходов), вряд ли можно говорить о частном праве.

Вравной степени следует говорить о публичном праве в тех случаях, когда позитивное право устанавливает обязанности для частных лиц вне контекста каких-либо социальных отношений с другими частными лицами (например, обязывает лицо получить паспорт, осуществлять регистрацию по месту проживания, получать лицензию на тот или иной вид деятельности и т.п.).

1.3. Правовая природа регуляторных требований

Проверим вышеописанный подход на примере обширного императивного регулирования, которое сейчас государство устанавливает в отношении частных лиц, возлагая на них обязанность того или иного поведения.

Мы уже приводили условный пример с островом. Давайте его разовьем для иллюстрации сути проблемы. Что, если возникшее по итогам восстания рабов тоталитарное государство в итоге рухнуло под грузом внутренних противоречий и голода, к которому привели неэффективные методы управления и падение производительности труда, возникло некое подобие демократии. Новое государство вместо прежней практики превращения индивидов в винтики единой государственной

281

машины и попыток построения коммунистической утопии на этатистских началах пошло иным путем, запустило рыночную экономику

ипризнало личную свободу, но принялось активно регулировать поведение индивидов. Например, стало заставлять бакалейщиков продавать свою продукцию любым обратившимся, запретило единственному лодочнику отказывать в перевозке паломников или брать плату выше установленного уровня, запретило в местных лавках торговлю в священную для островитян среду, установило максимальную продолжительность рабочей недели при сборе урожая, квоты на вылов рыбы в реке для разных местных общин, детально урегулировало правила возведения хижин, качество поставляемых фермерами бобов и предельную длину бананов, зафиксировало максимальное число гостей на свадьбах, обязательные образовательные стандарты для программ обучения кузнецов и трубочистов, правила движения повозок на центральной улице столичного поселения и т.п. и далее снабдило все эти подробные регламенты угрозой публично-правовой ответственности (от штрафов до смертной казни)?

Всовременном развитом государстве подавляющее большинство позитивно-правовых норм – это именно подобные императивные нормы, детально регламентирующие поведение индивидов в обществе (в том числе между собой, но нередко и вне контекста каких-либо социальных отношений), а «вертикальные» отношения с государством возникают спорадически при необходимости получения тех или иных разрешений или при нарушении таких регламентов. Такова природа современного регулирующего государства всеобщего благосостояния (regulatory / welfare state). Оно не превращает людей в рабов или винтики тоталитарного механизма; вместо этого оно признает инициативу, частную собственность, личные права и экономический обмен, но в деталях поведение свободных индивидов регламентирует, предотвращая нанесение вреда обществу или отдельным его группам, оберегая слабых от своеволия сильных и проводя те или иные соображения общего блага, общественной и национальной безопасности

инравственности в их понимании чиновниками.

Все вопросы, касающиеся административной или уголовной от-

ветственности за нарушение таких норм, безусловно, следует отнести к публичному праву. Но что можно сказать о самом этом миллионе норм, регламентирующих самые мелкие детали поведения и общественных отношений – от выгула собак и правил торговли сигаретами до высоты заборов и продолжительности рекламных роликов в сетке телепередач? Будет ли все это регулирование носить гражданско-право- вой или публично-правовой характер? Наложение штрафов и лишение

282

водительских прав за нарушение ПДД – это, безусловно, право публичное, но что насчет самих ПДД, регулирующих правила поведения водителей на дорогах?

Обсуждаемое императивное регулирование, как правило, создает обязанности (выпускать в оборот определенную продукцию только при условии ее предварительной сертификации, выгуливать собак опасной породы в намордниках, останавливаться на красный свет светофора, соблюдать меры пожарной безопасности на предприятии и т.п.). Спрашивать за нарушение этих обязанностей будет государство за счет привлечения к административной или уголовной ответственности. Но ключевой тест на определение частноправовой или публично-пра- вовой природы такого регулирования следующий: необходимо ответить на вопрос о том, создает ли это регулирование корреспондирующие данным обязанностям одних частных лиц права других частных лиц и могут ли последние требовать от обязанного лица такого поведения? Если мы ответим на этот вопрос утвердительно, то выяснится, что соответствующее регулирование создает гражданское «горизонтальное» правоотношение. А если так, то данное регулирование носит гражданско-правовой характер.

Например, возьмем потребительское законодательство. Не вызывает сомнений, что в той части, в которой оно определяет правовой режим взаимоотношений участников рынка и государственных органов, реализующих функции публичной власти в этой области экономических отношений (прежде всего Роспотребнадзор, ЦБ РФ), мы оказываемся в сфере публичного права, так как здесь отношения возникают не между равными, а между частным субъектом и государственной властью. Но большинство норм законодательства о защите прав потребителей, включая общий Закон о защите прав потребителей, а также целый ряд иных законов (например, Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»), регулирует отношения между частными субъектами за счет создания корреспондирующих обязанностям коммерсантов прав потребителей (например, на информацию). В этой части такое регулирование оказывается однозначно гражданско-правовым.

Образовательное законодательство в той его части, которая касается не вопросов взаимодействия образовательного учреждения с государством (например, лицензирование, аккредитация и т.п.), а отношений между обучающимися и образовательными организациями, видимо, также относится к частному праву, так как регулирует отношения между частными лицами и предоставляет обучающимся определенные права по отношению к образовательной организации.

283

Регулирование деятельности религиозных, спортивных и иных общественных организаций и отношений внутри них в той степени, в которой праву в принципе стоит вмешиваться в эти отношения и както регламентировать их, также должно считаться гражданско-право- вым, если соответствующие нормы порождают права и обязанности между членами таких организаций. Регулирование теряет гражданскоправовую природу только тогда, когда а) затрагивает вопросы взаимоотношений таких организаций и государства или иных носителей публичной власти (например, предоставление той или иной церковной организации налоговых льгот, регулирование порядка взаимодействия организаторов спортивных матчей и правоохранительных органов и т.п.) или б) обязывает такие организации соблюдать определенные требования без формирования корреспондирующих этим обязанностям прав ее членов или иных частных лиц (например, вопросы пресловутой постановки на учет некоммерческих организаций в качестве иностранных агентов и т.п.).

Законодательство о защите персональных данных нацелено на порождение корреспондирующих обязанностям операторов персональных данных гражданских прав тех частных лиц, чьи данные обрабатываются. Последние могут предъявлять оператору определенные требования. Публичная ответственность усиливает защиту, но не исчерпывает суть порождаемых соответствующими правилами правовых эффектов. Но в этой области могут возникать и публично-правовые нормы (например, какие-то вопросы предоставления таких данных правоохранительным органам по их запросу).

Медицинское право также во многом регулирует гражданско-пра- вовые отношения (в той части, в которой регулируются оказание медицинских услуг как минимум частными медицинскими учреждениями, донорство, вопросы суррогатного материнства и т.п.). Но здесь вполне могут возникать и публично-правовые отношения. И это не только вопросы взаимодействия клиник и публичных органов (например, лицензирование медицинских учреждений), но и вопросы обязательной вакцинации или диспансеризации. В последнем случае мы имеем обязанности, которые в ряде случаев возлагаются законом на граждан,

но единственными лицами, которые могут требовать от них реализации этих обязанностей, являются носители публичной власти или лица, которым публичные функции делегированы.

Если правоотношение развивается исключительно между требующим от частного лица соблюдения установленных в нормативных правовых актах обязанностей государством и обязанным частным лицом, то речь идет о сугубо публичном правоотношении и, соответ-

284

ственно, публичном праве, такое правоотношение порождающем. При этом нарушение данной обязанности может иногда в качестве побочного следствия привести к нарушению абсолютных имущественных и личных неимущественных прав других частных индивидов, и в таком случае возможен деликтный иск о возмещении убытков или морального вреда либо даже в ряде ситуаций иск о пресечении поведения, создающего угрозу такого нарушения (ст. 1065 ГК РФ); тогда возникает охранительное гражданское правоотношение. Но в случае с угрозой причинения вреда нет нарушения гражданского права, и иск о пресечении направлен на защиту охраняемого законом интереса. А в ситуации с состоявшимся нарушением речь не идет о нарушении какой-то гра- жданско-правовой обязанности, возникшей ранее и связывающей обе стороны. Нарушить абсолютное право может и принятие государством того или иного акта в рамках реализации функций публичной власти; из этого не следует, что принятие таких актов урегулировано нормами гражданского права. Возникновение охранительного деликтного правоотношения не является непременным признаком того, что до этого стороны такого правоотношения были связаны гражданско-правовым отношением. Но самое главное, что нарушение данных обязанностей далеко не всегда причиняет вред абсолютным правам других лиц, однако независимо от этого будет считаться правонарушением и влечь публично-правовую ответственность. Это признак того, что само регулирование носит публично-правовой, а не частноправовой характер.

Это в первую очередь касается ситуаций, когда соответствующие требования установлены вне контекста какого-то конкретного социального отношения обязанного лица с третьими лицами. Например, закон может возлагать на собственника оружия определенные ограничения в отношении порядка его хранения и использования. Вряд ли здесь можно говорить о гражданско-правовом характере регулирования, так как этим обязанностям противостоит публичная власть, а не права какого-то другого частного лица.

То же и с правилами дорожного движения. Они не создают гражданского правоотношения, так как должны соблюдаться даже на абсолютно пустой дороге. Автомобилист должен следовать этим прави-

лам не потому, что у него есть долг перед другими автомобилистами, а в силу требований таких правил. Поэтому речь идет о публичном праве. Нарушение правил дорожного движения может причинить вред другим лицам, и тогда в дополнение к публичному возникнет гражданское, деликтное правоотношение. Но если этого не произошло, у автомобилиста есть исключительно публичный долг перед обществом в целом в лице государства такие правила соблюдать.

285

Другой пример: правила землепользования (в частности, в отношении использования земли согласно ее категории) – это публичное право, так как они порождают публичную обязанность землепользователя, а не некое правоотношение с другими частными лицами. При отсутствии фактов причинения вреда абсолютным правам третьих лиц правоотношения между такими лицами или землепользователем это регулирование не порождает.

Тот же вывод справедлив и в отношении большинства норм экологического законодательства, которые устанавливают те или иные ограничения в отношении свободы экономической деятельности.

То же касается и многих норм, регулирующих градостроительство. Например, нормы о предельной этажности строений на землях определенных категорий возлагают обязанности, но не создают корреспондирующие таким обязанностям права других частных лиц.

Подобные публичные обязанности, не сопровождающиеся гражданскими правами, могут касаться и социального взаимодействия обязанного лица с другими лицами. Выше мы уже приводили пример с обязанностью банка заблокировать счет клиента при наличии оснований, предусмотренных в законодательстве о легализации. У самого клиента, очевидно, нет права требовать от банка заблокировать свой счет, банк обязан совершить данную операцию по блокировке, и требовать исполнения такой обязанности может лишь государство.

Впрочем, здесь следует сказать, что публично-правовое регулирование может в ряде случаев стать источником восполнения содержания некоторых сугубо частноправовых относительных правоотношений, возникших из сделок или иных установленных в ст. 8 ГК РФ оснований. Например, государство может установить санитарные правила в отношении ресторанов (в частности, требование обязательного наличия туалетной комнаты). Это нормы публичного права, так как соответствующие обязанности должны исполняться независимо от того, заходят клиенты в ресторан или нет. Они носят превентивный характер и нацелены на защиту интересов потенциальных посетителей. Но если ресторан заключил договор на проведение свадебного банкета, в котором данный аспект вполне предсказуемо

не оговорен, такое требование должно считаться подразумеваемым в рамках договорного правоотношения, и у организаторов банкета возникает гражданско-правовое притязание к ресторану обеспечить его соблюдение. Они, в частности, могут воспользоваться традиционными договорными средствами защиты на случай нарушения договора (например, отказ от договора и взыскание убытков за срыв свадьбы).

286

Другой пример: налоговое законодательство требует от коммерсанта

вопределенных ситуациях выставлять своим клиентам счета-фактуры или кассовые чеки и предусматривает публичную ответственность за нарушение данной обязанности. Но можно ли сказать, что у соответствующего клиента есть гражданско-правовое притязание на получение таких счетов и чеков? Может ли покупатель, который получает от поставщика товар без счетов-фактур или с неправильно оформленными счетами-фактурами, потребовать по суду исполнения обязательства по оформлению таких счетов-фактур в натуре по правилам ст. 308.3 ГК РФ, возмещения убытков по правилам ст. 393 ГК РФ или отказаться от договора в связи с существенным нарушением договора? Как представляется, ответ должен быть утвердительным. Публичная обязанность выставить такие счета и чеки восполняет договорное правоотношение между сторонами, инкорпорируется в их договорное правоотношение и приобретает гражданско-правовые черты.

Близко к этим примерам примыкают случаи, когда государство устанавливает под угрозой публично-правовой ответственности императивные требования к качеству продукции или оказываемых услуг, которые актуализируются при вступлении соответствующего продавца, подрядчика или исполнителя в гражданско-правовые контрактные взаимодействия с клиентами. До заключения договора такие требования сами по себе не работают, и оснований для привлечения к публично-правовой ответственности нет. Сама суть этих требований состоит в том, чтобы установить, навязать содержание договорного правоотношения (в части вопросов о качестве предоставления). Это требование по своей природе восполняет содержание гражданского правоотношения, создавая корреспондирующие обязанностям права частных лиц – клиентов, давая им в руки соответствующее частное притязание и частные средства защиты. Публичная ответственность за нарушение таких требований лишь усиливает стимулы к их соблюдению. Так, государство активно устанавливает обязательные требования к качеству продукции, реализуемой потребителям. Эти нормы задействуются лишь на стадии реализации товара, т.е. при заключении договора. Согласно п. 4 ст. 469 ГК РФ если законом или

вустановленном им порядке предусмотрены обязательные требования к качеству продаваемого товара, то продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязан передать покупателю товар, соответствующий этим обязательным требованиям. То же касается и правил, обязывающих перевозчиков принимать багаж не ниже определенного веса или организаторов концерта указывать на использование фонограммы при исполнении. К этой же катего-

287

рии, видимо, следует отнести и установление обязательного образовательного стандарта, который по сути определяет обязательные требования к содержанию отношений по оказанию образовательных услуг. Обучающийся вправе требовать от образовательного учреждения оказания услуг в соответствии с таким стандартом, а государство может привлечь учреждение к административной ответственности за нарушение. Такие стандарты имеют ту же по сути природу, что и нормы о защите прав потребителей или прав облигационеров: эти нормы тоже формируют как гражданское правоотношение и соответствующие права, так и публичное.

Можно ли в подобных ситуациях говорить о дуалистической природе такого императивного регулирования, восполняющего договорные правоотношения, – вопрос спорный.

Итак, если некое императивное регулирование устанавливает обязанности одного лица и порождает корреспондирующие этим обязанностям права третьих лиц, то мы имеем гражданско-правовое регулирование, которое может порождать и вторичные чисто публич- но-правовые последствия (в виде привлечения к уголовной или административной ответственности). Вероятно, в некоторых ситуациях можно говорить о том, что это публично-правовое регулирование, которое в контексте конкретных сделок восполняет относительное гражданское правоотношение сторон сделки и приобретает определенные гражданско-правовые черты. Если же обязанностям корреспондируют только право публичного органа привлечь лицо к ответственности в случае их нарушения и никаких гражданских прав других частных лиц это регулирование не создает, мы имеем дело со сферой публичного права. В последнем случае гражданско-правовые последствия могут возникнуть только в ситуации, когда незаконная деятельность нанесла вред абсолютным правам третьих лиц или причинила им чистые экономические убытки (последнее – если наше деликтное право разворачивается лицом к взысканию таких убытков в деликтном праве (см. подробнее комментарий к п. 1 ст. 15 ГК РФ)).

1.4. Сложные случаи

Мы далеки от мысли о том, что вышеописанные критерии позво-

ляют решить проблему, над которой мучительно бьются ученые уже не одну сотню лет. Даже если применять вышеуказанные критерии, на стыке между частным и публичным правом возникает ряд спорных вопросов.

Во-первых, не лишено тонких мест применение вышеописанного предметного критерия к разграничению сфер отношений, подпадающих под действие норм гражданского и публичного права. Далеко

288