13. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Общая характеристика

1. Когда принята

Принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.

Открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако).

2. Когда и с какими оговорками присоединилась россия

28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии.

3. Структура

Состоит из Преамбулы и трех частей.

• Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.

• Первая часть содержит основополагающие положения относительно местного самоуправления. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления, определяется понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

• Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения Хартии при наличии правового обоснования. Указанная статья также закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательны для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.

• Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу, территориальная сфера действия, денонсация и нотифицирование.

4. Основные положения.

Каждая Сторона обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов Части I Хартии, при этом по меньшей мере десять должны быть выбраны из нижеследующих пунктов:

1. принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства;

2. под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления;

3. МСУ осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом;

4. основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач;

5. органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

6. предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

7. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

8. статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление мандата;

9. любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления;

10. органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

11.финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставляемым им Конституцией или законом;

12. по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

13. органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;

14. органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Из этих пунктов страна обязана ратифицировать не менее десяти. Всего страна - участница обязана ратифицировать не менее двадцати норм - принципов Хартии.

Обобщающим принципом ЕХМСУ является принцип субсидиарности. Это значит:

целесообразно сохранять полномочия вышестоящего уровня власти (вышестоящего в иерархии, включающей системы для муниципалитета) только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.

Кутафин считает, что РФ не приняла этот принцип.

Основные идеи Хартии.

А) Понятие МСУ. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Б) Система МСУ. Приоритет представительной демократии перед непосредственной (См. принцип № 3).

В) Территориальная основа - Статья 5 ЕХМСУ. (См. принцип № 7). Там расписан один из наших принципов конституционной модели МСУ – учет мнения населения при изменении границ. Баженова говорила, что это одна из гарантий, предоставляемых ЕХМСУ.

Г) Экономическая основа.

- Закреплено право иметь ресурсы, соразмерные предоставленным полномочиям.

- Закреплено право изъятия налогов.

- Должно быть достаточно разнообразных источников финансирования, чтобы в форс-мажорных обстоятельствах выполнять взятые на себя обязательства, не имея зависимость от одного источника.

- Нужно применять методы выравнивания экономического положения всех органов МСУ(как это делать Хартия не говорит).

- Есть право на субсидии.

Д) Компетенционная основа.

- Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Это не исключает предоставления органам МСУ в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

- Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

- Органы МСУ свободны в выборе своей административной структуры.

- Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

- При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.

По учебнику:

- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;

- право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

- существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

- все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств*(21).

Несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею местного самоуправления как части государственных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопросов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими вопросами государственного характера). Соответственно от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности местного самоуправления в решении вопросов государственного значения.

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЕ =? ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗНАЧЕНИЯ

Прямое применение положений Хартии порой затруднительно, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресурсов органам местного самоуправления, соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы понимания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что местное самоуправление преимущественно само решает вопросы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополнительно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит "водораздел", какие вопросы отдать местному самоуправлению "насовсем", что оставить в ведении государства тоже "насовсем", что сохранить в ведении государства, но поручить осуществление местному самоуправлению.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным местному самоуправлению Конституцией РФ или законом. Данный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.