5371

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права»

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рекомендовано УМО РАЕ по классическому университетскому и техническому образованию

в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки: 38.03.01 – «Экономика»

(Профиль: «Государственные и муниципальные финансы»)

Хабаровск 2015

ББК У 9(2) 26 С 60

Соломко И. М. Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации : учеб. пособие / Соломко И. М., Соломко М. Н. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2015. – 156 с. – ISBN

Рецензенты:

А. В. Барчуков – доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и бухгалтерского учёта ФГБОУ ВПО ДВГУПС.

С. Н. Леонов – доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономических исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук.

Содержание учебного пособия соответствует федеральному государственному образовательному стандарту по направлению «Экономика» для экономических вузов.

Предназначено для студентов бакалавриата очной и заочной форм обучения. Кроме того, пособие может представлять интерес для студентов магистратуры и аспирантов.

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Редактор Г. С. Одинцова

________________________________________________________________________

Подписано в печать ________________. Формат 60х84/16. Бумага писчая.

Печать цифровая. Усл. п.л. ___________. Уч.-изд. л. _____________. Тираж __________ экз. Заказ. ____________.

________________________________________________________________________

680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ.

© Соломко И. М., Соломко М. Н.

©Хабаровская государственная академия экономики и права, 2015

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………….. 4

Глава 1. Сущность и функции бюджета…………………………………………... 5 Глава 2. Бюджетное устройство государства…………………………………… 11

2.1.Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы государства……... 11

2.2.Принципы организации бюджетной системы Российской Федерации…….. 16

2.3Бюджетные полномочия публично-правовых образований…………............. 23

2.4.Основы бюджетной классификации Российской Федерации……………….. 25

Глава 3. Характеристика доходов бюджетов бюджетной системы …………….. 34

3.1.Понятие и основы формирования доходов бюджетов………………............. 34

3.2.Характеристика доходов федерального бюджета……………………............. 40

3.3.Характеристика доходов бюджетов субъектов РФ…………………………... 42

3.4. Характеристика доходов местных бюджетов………………………………… 45 Глава 4. Характеристика расходов бюджетов бюджетной системы…………….. 50

4.1.Основы формирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Расходные обязательства…………………………………………………………… 50

4.2.Бюджетные ассигнования: понятие, виды и методы планирования………... 56

5.1.Понятие сбалансированности бюджета………………………………............. 63

5.2.Дефицит федерального бюджета: ограничения и источники финансирования………………………………………………………………….….. 63

5.3.Характеристика Резервного фонда и Фонда национального

5.4.Дефицит бюджета субъекта РФ. Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ……………………………………………………………….. 71

5.5.Резервный фонд субъекта Российской Федерации………..…………………. 76

5.6.Дефицита местного бюджета. Источники финансирования дефицита

местного бюджета………………………………………………………………… 78

Глава 6. Основы организации межбюджетных отношений…………………..….. 81

6.1.Бюджетная децентрализация…………………………………………………... 81

6.2.Бюджетный федерализм. Модели бюджетного федерализма……………….. 83

6.3.Экономическое содержание межбюджетных отношений……………........... 87

6.4.Межбюджетные трансферты: понятие, классификация, формы……............. 90

Глава 7. Основы бюджетного процесса в Российской Федерации……................. 102

7.1.Понятие бюджетного процесса………………………………………………... 102

7.2.Модели бюджетного процесса…………………………………………............ 103

ВВЕДЕНИЕ

Дисциплина «Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации» посвящена изучению центрального звена общественных (государственных и муниципальных) финансов – бюджетов бюджетной системы.

Целью дисциплины является формирование у студентов теоретических знаний по вопросам организации и функционирования бюджетной системы государства, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также навыков анализа тенденций, происходящих в данной сфере финансовой системы.

Основные вопросы курса изложены в данном учебном пособии. Изучив материал учебного пособия «Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации», студент сможет получить и углубить знания:

о содержании основных категорий курса, в том числе таких, как бюджет, бюджетное устройство, бюджетная система, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения и др.;

сущности бюджета и его роли в финансовой системе;

структуре бюджетной системы Российской Федерации, принципах её организации;

основах формирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

проблеме сбалансированности бюджетов, источниках финансирования дефицитов бюджетов;

основах организации бюджетного процесса;

преимуществах и недостатках бюджетной децентрализации;

основах межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Учебное пособие позволит студентам сориентироваться в большом объёме информации, касающейся бюджетных отношений, акцентировать внимание на основных вопросах курса.

Наряду с теоретическим материалом учебное пособие содержит библиографический список, обратившись к которому студенты смогут более подробно разобраться в проблематике дисциплины, вопросы и задания для самопроверки, тестовые задания.

Учебное пособие предназначено для студентов бакалавриата очной и заочной форм обучения направления «Экономика». При этом оно может представлять интерес для студентов магистратуры и широкого круга лиц, интересующихся вопросами организации и функционирования бюджетной системы.

5

Глава 1. Сущность и функции бюджета

Термин «бюджет», возникший в эпоху Средневековья в Западной Европе, в настоящее время широко используется для обозначения одной из центральных финансовых категорий. Традиционно понятие бюджета связывается с деятельностью государства. В последние десятилетия сфера применения термина «бюджет» существенно расширилась. В профессиональной литературе,

влексиконе учёных и специалистов-практиков нередко можно встретить такие словосочетания, как «бюджет домохозяйства», «бюджет проекта», «коммерческое бюджетирование». С одной стороны, это свидетельствует о многозначности понятия «бюджет», его универсальности, с другой – о сближении терминологии и механизмов управления финансами, используемых в различных секторах экономики.

Врамках данного пособия бюджет будет рассмотрен в его традиционном понимании как центральное звено государственных и муниципальных (общественных) финансов. Стоит отметить, что применительно к данной сфере финансов бюджет также остаётся многозначным понятием, имеющим экономическое, организационно-правовое, материальное содержание и др.

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1]. Несмотря на наличие законодательного определения бюджета, в научной и учебной литературе продолжается дискуссия по поводу его сущности. Экономисты нередко выступают с критикой правового понятия бюджета, объясняя свою позицию его неполнотой. На наш взгляд, чтобы раскрыть экономическое содержание бюджета, опираясь на его законодательное определение, необходимо рассмотреть роль сектора государственного управления в экономике, его основные функции и место финансового механизма

вих реализации.

Общепризнанными экономическими функциями сектора государственного управления являются:

1)обеспечение предоставления общественных благ (аллокативная функция);

2)корректировка пропорций распределения доходов и имущества в обществе (перераспределительная функция);

3)корректировка макроэкономических параметров развития государства, таких как темпы экономического роста, состояние платёжного баланса, занятость, уровень цен (стабилизационная функция) [36].

Необходимость выполнения сектором государственного управления этих функций обусловлена несовершенством рыночного механизма – то есть

5

невозможностью автоматического урегулирования всех экономических и социальных проблем [27].

С определённой долей условности можно сделать вывод о двойственности роли сектора государственного управления в системе социально-экономических отношений. Прежде всего, сектор государственного управления выполняет регулирующие функции, причём со временем меняются границы, объекты и инструменты регулирования. Кроме того, сектор государственного управления, как и любой другой экономический субъект, производит и потребляет определённые блага. При этом стоит учитывать первоочередной характер регулирующих функций государства и вторичность его деятельности как производителя и потребителя товаров и услуг. Для функционирования как в первом, так и во втором качестве сектор государственного управления испытывает потребность в экономических, в том числе финансовых, ресурсах. Привлечение, распределение и использование (расходование) последних осуществляется в рамках бюджетных отношений. Отдавая приоритет тем или иным методам и инструментам формирования, распределения и использования финансовых ресурсов (бюджетных средств), сектор государственного управления воздействует на пропорции экономического развития и проводит социальную политику, то есть осуществляет социально-экономическое регулирование.

Как было указано выше, в научной и учебной литературе представлено множество определений бюджета, раскрывающие различные аспекты его сущности. Приведём некоторые из них.

Например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией М. В. Романовского и О. В. Врублевской бюджет рассмотрен с трёх точек зрения – экономической, юридической и «по способу существования» [27].

По мнению авторов указанного учебника, бюджет как экономическая категория представляет «совокупность экономических (денежных) отношений органов государственной власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, связанных с перераспределением ВВП и национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических потребностей и исполнения властно-политических функций государства». С юридической точки зрения бюджет – основной финансовый план, принимаемый в форме закона с соблюдением установленной процедуры. «По способу существования бюджет – жёстко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для обеспечения расходных обязательств бюджетов всех уровней власти и управления» [27].

Л. А. Дробозина трактует бюджет как центральную финансовую категорию,

6

объединяющую налоги, государственный кредит, государственные расходы в их действии и основное средство перераспределения национального дохода. Термин «бюджет», по мнению Л. А. Дробозиной, может использоваться для обозначения основного финансового плана государства, имеющего юридическую силу, и «основного централизованного фонда денежных средств», а также формы его образования и использования.

А. Ю. Казак также рассматривает бюджет в нескольких аспектах: как совокупность денежных отношений, как основной финансовый план и как основной финансовый регулятор социально-экономических процессов.

По мнению Т. Г. Нестеренко, бюджет имеет политическое, правовое и экономическое содержание. Политическое содержание данной категории состоит в том, что бюджет «является средством проведения государственной политики», правовое – в том, что «бюджет – это акт, устанавливающий план поступлений по доходам и ограничения по осуществлению расходов, а также предельный объём государственного долга на конец планируемого периода». С экономической точки зрения «бюджет – это поток денежных средств, возникающих в процессе управления активами и обязательствами публичноправового образования».

С точки зрения Н. А. Истоминой, бюджет обладает экономическим, организационным, нормативным, материальным и регулирующим признаками. Каждый из этих признаков характеризует ту или иную существенную сторону бюджета. Так, экономический признак бюджета раскрывается через совокупность отношений публично-правового образования с другими субъектами экономики по поводу мобилизации, распределения и использования финансовых ресурсов. Организационный признак бюджета раскрывает способ его формирования и «позволяет рассмотреть его как категорию, производную от понятия «смета» и основную для понятия росписи». Нормативный признак бюджета характеризует его как финансовый план публично-правового образования и инструмент императивного воздействия на деятельность широкого круга экономических субъектов. С материальной точки зрения бюджет представляет собой совокупность финансовых ресурсов, поступающих в распоряжение публично-правового образования и расходуемых им. Регулирующий признак рассматривается Н. А. Истоминой в качестве одной из важнейших характеристик бюджета на современном этапе. По её мнению, этот признак предполагает, что «посредством изменения различных предусмотренных в бюджете параметров конкретный орган государственной власти или местного самоуправления может регулировать состояние приоритетных сфер экономики, уровень жизни населения и др.».

В то же время ряд авторов придерживается позиции, согласно которой

7

одному термину должно соответствовать только одно общественное явление. Следовательно, использовать понятие «бюджет» для обозначения финансового плана (документа), совокупности финансовых ресурсов государства (централизованного денежного фонда), экономических отношений и инструмента государственной экономической политики неправомерно. По их мнению, проблема может быть решена посредством чёткого разграничения понятий «бюджет», «бюджетные отношения», «бюджетный фонд» и т.д.

Сторонники указанной точки зрения обозначают термином «бюджетные отношения» часть денежных отношений, обладающих рядом специфических признаков, позволяющих выделить их в качестве самостоятельного звена финансовой системы.

Являясь частью финансовых отношений, бюджетные отношения обладают двумя основными признаками данной категории – денежным и распределительным характером. Кроме того, могут быть выделены отличительные черты бюджетных отношений как самостоятельного звена финансовой системы:

субъектный состав отношений (обязательный участник – публичноправовое образование, от имени которого выступают органы власти или органы местного самоуправления);

сфера возникновения и функционирования (бюджетные отношения обслуживают преимущественно процессы перераспределения ВВП и части национального богатства);

общественное назначение бюджетных отношений, заключающееся в удовлетворении общественных потребностей с учётом не только текущей социально-экономической ситуации, но и перспектив развития территории и приоритетов государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу;

более жёсткая регламентация бюджетных отношений по сравнению с другими звеньями финансовой системы.

Термин «бюджет» в таком случае используется для обозначения финансового плана публично-правового образования, утвержденного в форме правового акта и являющегося обязательным для исполнения участниками бюджетного процесса.

На современном этапе продолжаются дискуссии по поводу правомерности использования термина «бюджетный фонд». Так, в учебнике «Финансы» под редакцией Е. В. Маркиной говорится, что «финансовые ресурсы государства формируются исключительно в фондовой форме. К таким фондам относятся бюджеты и внебюджетные фонды». В первой редакции Бюджетного кодекса РФ

8

бюджет определялся как «форма образования и расходования фонда денежных средств…». Изменениями, внесёнными в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63–ФЗ, слово «фонд» было исключено из правового понятия бюджета. Мы разделяем мнение экономистов, полагающих, что на современном этапе экономического развития бюджетные ресурсы не обладают признаками фондовой формы. Многообразие источников их формирования и направлений использования, параллельность процессов поступления доходов и осуществления расходов бюджета не позволяет сводить совокупность бюджетных ресурсов к денежному фонду. В современных условиях большое значение придаётся эффективности оперативного управления бюджетными средствами – обеспечению ликвидности счетов бюджетов, ритмичности исполнения бюджета. Изменения экономической ситуации в течение финансового года, возникновение перед органами государственной власти и органами местного самоуправления новых задач требуют перераспределения бюджетных средств. При этом оперативность перераспределения в значительной степени влияет на эффективность проводимой политики. Данные финансовых органов свидетельствуют о многократности внесения изменений в сводную бюджетную роспись – документ, на основе которого организовано исполнение бюджета. Эти особенности организации бюджетных отношений нашли отражение в определениях бюджета, предложенных М. В. Романовским, Т. Г. Нестеренко и многими другими авторами.

Таким образом, бюджетные ресурсы представляют собой совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении публично-правового образования. При этом в составе указанной совокупности бюджетных средств могут (в отдельных случаях – должны) формироваться фонды. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ публично-правовые образования могут формировать в составе бюджета резервные фонды с целью финансового обеспечения непредвиденных расходов, поддержания финансово-бюджетной устойчивости, компенсации негативного воздействия кризисных явлений в экономике и т.д. В частности, для этих целей в составе федерального бюджета образован Резервный фонд. Для обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ и аккумуляции средств в целях софинансирования пенсионных накоплений граждан РФ образован Фонд национального благосостояния.

Помимо Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в отношении которых предусмотрен обособленный учёт средств (то есть зачисление на отдельный счёт бюджета), в составе федерального бюджета формируются Резервный фонд Правительства РФ и Резервный фонд Президента РФ. Правовая регламентация этих форм использования средств федерального бюджета определена ст. 81 и 82 Бюджетного кодекса РФ. По своему

9

экономическому содержанию эти фонды представляют резерв средств, который в течение финансового года подлежит распределению в соответствии с потребностями социально-экономического развития. В большинстве случаев средства направляются на решение задач и финансовое обеспечение мероприятий, предусмотреть которые до начала финансового года невозможно в силу их вероятностного характера.

Вбюджетах субъектов РФ могут формироваться резервные фонды высших исполнительных органов власти субъектов РФ (ст. 81 Бюджетного кодекса РФ) и резервные фонды субъектов РФ (ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ).

Втеории финансов общественное назначение бюджета как экономической категории рассматривается через совокупность его функций и роль в воспроизводственном процессе.

Вопрос о составе функций бюджета как экономической категории получил неоднозначную трактовку в работах российских экономистов. Так, представители московской научной школы полагают, что бюджету, как и финансам, присущи две функции – распределительная и контрольная. Представители санкт-петербургской экономической школы традиционно выделяют функцию формирования общегосударственного денежного фонда, его использования, а также контрольную функцию.

По мнению ряда авторов, бюджету также присущи следующие функции:

фискальная (А. М. Годин, Н. С. Максимова); аналитическая, критическая (В. А. Парыгина, К. Браун);

функция государственного регулирования и стимулирования экономики; функция финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики (Г. Б. Поляк);

функция институционализации общественных предпочтений и информационная функция (М. В. Романовский).

Основным аргументом в пользу выделения дополнительных функций бюджета (например, информационной или аналитической) является необходимость конкретизации характера проявления функции распределения (перераспределения), представляющейся ряду авторов несколько абстрактной.

Мы разделяем позицию представителей московской научной школы и полагаем, что регулирование экономики, реализация социальной политики, решение приоритетных задач развития государства посредством бюджетного механизма отражает роль бюджета, которая может быть различной в зависимости от широкого круга факторов, но не может рассматриваться в качестве функции.

10