5371

оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов

(норма касается бюджетного процесса на федеральном уровне и уровне субъектов РФ);

предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

паспорта государственных (муниципальных) программ, если бюджетом утверждается распределение ассигнований в программном срезе;

другие материалы и документы, предусмотренные правовым актом соответствующего публично-правового образования.

Порядок рассмотрения проекта бюджета определяется:

в отношении федерального бюджета – Бюджетным кодексом РФ;

в отношении бюджетов субъектов РФ – законом субъекта РФ;

в отношении муниципального образования – муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Рассмотрение проектов бюджетов осуществляют законодательные (представительные) органы. Рассмотрение проекта федерального бюджета осуществляется в трёх чтениях, общая продолжительность процесса рассмотрения законопроекта составляет 60 дней. Рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ осуществляется, как правило, в двух либо трёх чтениях. Проекты местных бюджетов могут рассматриваться двух или трёх чтениях. Правовыми актами некоторых муниципальных образований предусмотрена процедура рассмотрения проекта местного бюджета в одном чтении. Такой вариант приемлем для сельских поселений.

Охарактеризуем порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период более подробно.

Как было указано выше, проект федерального бюджета подлежит внесению в Государственную думу Российской Федерации не позднее 01 октября текущего года. Это означает, что например, проект федерального бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов должен быть внесён на рассмотрение в Государственную думу Российской Федерации не позднее 01 октября 2015 года.

Одновременно с внесением в Государственную думу Российской Федерации проект федерального бюджета представляется Президенту Российской Федерации.

В течение суток со дня внесения проекта федерального бюджета в

131

Государственную думу Совет Государственной думы (в период парламентских каникул – Председатель Государственной думы) направляет его в комитет Государственной думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее – Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса РФ. На основании заключения Комитета по бюджету Совет Государственной думы принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению либо о возвращении его на доработку в Правительство РФ. Срок, предусмотренный для доработки законопроекта Правительством РФ, составляет 10 дней. Далее Правительство РФ вносит проект бюджета в Государственную думу, где законопроект проходит повторную проверку со стороны Комитета по бюджету в соответствии с изложенной выше процедурой.

Следующим этапом является рассмотрение проекта бюджета в трёх чтениях. Предметом первого чтения является:

прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объём доходов с выделением прогнозируемого объёма дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;

общий объём расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) федерального бюджета;

нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;

условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объёма расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объёма расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены Бюджетным кодексом РФ;

При рассмотрении Государственной думой проекта федерального бюджета в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического

132

развития РФ и основные направления бюджетной политики РФ, основные направления налоговой политики РФ и основные направления таможеннотарифной политики РФ.

Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в первом чтении предусматривает заслушивание профильными комитетами Государственной думы докладов исполнительных органов власти и аудиторов Счётной палаты РФ по соответствующим направлениям, подготовку профильными комитетами Государственной думы заключений на законопроект, подлежащих представлению в Комитет по бюджету.

На основании заключений Комитет по бюджету готовит сводное заключение по законопроекту и проект постановления Государственной думы о принятии или об отклонении в первом чтении проекта бюджета и об основных характеристиках федерального бюджета и представляет их на рассмотрение Государственной думы.

При рассмотрении в первом чтении проекта бюджета Государственная дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социальноэкономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счётной палаты РФ. По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная дума принимает законопроект в первом чтении либо отклоняет его. В случае отклонения проекта бюджета возможны три варианта действий – передача законопроекта в согласительную комиссию для уточнения характеристик бюджета; возвращение законопроекта на доработку в Правительство РФ; постановка вопроса о доверии к Правительству РФ. Порядок действий по каждому из вариантов подробно раскрыт в Бюджетном кодексе РФ.

Предметом второго чтения является текстовые статьи законопроекта и преобладающая часть его приложений. Работа над проектом федерального бюджета во втором чтении предполагает подготовку субъектами законодательной инициативы поправок по предмету чтения. Подготовленные поправки направляются в Комитет по бюджету, который передаёт их в профильные комитеты исходя из содержания поправок. Профильные комитеты представляют результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету. Далее Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок, рекомендуемых к принятию или к отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной думы.

В третьем чтении Государственная дума рассматривает ведомственную структуру расходов. В третьем чтении проводится голосование по законопроекту в целом.

133

Принятый Государственной думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Продолжительность рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации составляет 14 дней со дня его предоставления Государственной думой. Совет Федерации проводит голосование по федеральному закону о федеральном бюджете на предмет его одобрения в целом. По итогам голосования федеральный закон о федеральном бюджете может быть либо одобрен либо отклонён. В случае одобрения федеральный закон о федеральном бюджете в пятидневный срок направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения федеральный закон о федеральном бюджете для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.

Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете. Повторное рассмотрение федерального закона осуществляется Государственной думой в одном чтении. Принятый Государственной думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации.

Вслучае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной думы.

Отметим, что Президент Российской Федерации также вправе отклонить федеральный закон о федеральном бюджете. В этом случае федеральный закон о федеральном бюджете передаётся в согласительную комиссию. Особенностью её работы по сравнению с указанными выше случаями является включение в её состав представителя Президента Российской Федерации.

Процедура рассмотрения проекта бюджета субъекта РФ или муниципального образования более простая с организационной точки зрения.

Кратко охарактеризуем порядок рассмотрения проекта закона о краевом бюджете Хабаровского края на очередной год и плановый период.

Всоответствии с законом Хабаровского края от 25.07.2007 № 133 «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» проект краевого бюджета подлежит представлению в краевую Законодательную думу не позднее 10 октября текущего года.

Проект краевого бюджета рассматривается краевой Законодательной думой в трёх чтениях, продолжительность которых составляет 20, 30 и 15 дней соответственно. В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, прогноз социально-экономического развития края, основные направления

134

бюджетной и налоговой политики края, основные характеристики краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период. По итогам голосования законопроект может быть принят в первом чтении либо отклонён. В последнем случае принимается одно из двух решений – о создании согласительной комиссии для разрешения возникших разногласий либо о возвращении законопроекта в Правительство края на доработку.

Предметом второго чтения является большинство приложений к законопроекту, а также такие утверждаемые в текстовых статьях закона показатели, как например:

общий объём условно утверждаемых (утверждённых) расходов на первый и второй год планового периода;

предельный объём государственного долга края на очередной финансовый год и каждый год планового периода;

размер резервного фонда Правительства края на очередной финансовый год и плановый период;

объём безвозмездных поступлений

цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, ограничения по получателям (заёмщикам) бюджетных кредитов; способы урегулирования задолженности получателей (заёмщиков) по бюджетным кредитам;

объём бюджетных ассигнований дорожного фонда края на очередной финансовый год и плановый период;

объём Резервного фонда края на очередной финансовый год и плановый период и др.

В третьем чтении Законодательная дума края рассматривает уточнённые основные характеристики краевого бюджета, ведомственную структуру расходов краевого бюджета, источники финансирования дефицита краевого бюджета в части изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета.

Закон считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов от установленного числа депутатов Законодательной думы.

Отметим, что в течение финансового года в принятый бюджет могут быть внесены изменения. Бюджетным кодексом РФ определены основы внесения поправок в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год и плановый период. Порядок внесения изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) закреплён законом субъекта РФ

135

(муниципальным правовым актом), регламентирующим основы организации и осуществления бюджетного процесса в соответствующем публично-правовом образовании.

Далее рассмотрим основы исполнения бюджетов.

В соответствии с действующим законодательством полномочия в сфере исполнения бюджета разграничены между участниками бюджетного процесса следующим образом. Высший исполнительный орган государственной власти (местная администрация) обеспечивает исполнение бюджета. Финансовый орган организует исполнение соответствующего бюджета. Кассовое обслуживание исполнения большинства бюджетов осуществляют органы Федерального казначейства. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета исполняют бюджет в части соответствующих расходов либо источников финансирования дефицита бюджета.

Исполнение бюджетов организовано на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Бюджетным кодексом определены основы исполнения бюджета по доходам, расходам, источникам финансирования дефицита бюджета.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом РФ, иными правовыми актами, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

перечисление излишне распределённых сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачёт излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;

уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

перечисление Федеральным казначейством излишне распределённых сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачёта, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального

136

казначейства, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ.

Порядок исполнения бюджета публично-правового образования по расходам и источникам финансирования дефицита устанавливается финансовым органом.

Исполнение бюджета по расходам предполагает:

принятие бюджетных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

подтверждение исполнения денежных обязательств [1].

На протяжении всего финансового года уполномоченными участниками бюджетного процесса осуществляется ведение бюджетного учёта.

Бюджетный учёт представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Единая методология и стандарты бюджетного учёта и бюджетной отчётности устанавливаются Министерством финансов РФ.

Бюджетный учёт осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ.

План счетов бюджетного учёта и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов РФ.

Бюджетная отчётность включает:

отчёт об исполнении бюджета;

баланс исполнения бюджета;

отчёт о финансовых результатах деятельности;

отчёт о движении денежных средств;

пояснительную записку [1].

Формирование бюджетной отчётности осуществляется по принципу «снизу – вверх». Так, главные администраторы бюджетных средств составляют сводную бюджетную отчётность на основании представленной им бюджетной отчётности подведомственными участниками бюджетного процесса.

Сводная бюджетная отчётность главных администраторов средств федерального бюджета подлежит предоставлению в Федеральное казначейство, сводная бюджетная отчётность главных администраторов средств региональных (местных) бюджетов предоставляется ими в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования).

Бюджетная отчётность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

137

составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчётности соответствующих главных администраторов бюджетных средств

Бюджетная отчётность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой. Отчёт об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Бюджетная отчётность публично-правовых образований представляется соответствующими финансовыми органами в высший исполнительный орган государственной власти публично-правового образования (местную администрацию).

Отчёт об исполнении бюджета за первый квартал, полугодие, девять месяцев утверждается правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти публично-правового образования (местной администрации) и направляется в законодательный (представительный) орган и орган внешнего финансового контроля.

Годовой отчёт об исполнении федерального бюджета утверждается в форме федерального закона, годовой отчёт об исполнении бюджета субъекта РФ – в форме закона субъекта РФ. Годовой отчёт об исполнении местного бюджета – в форме муниципального правового акта представительного органа местного самоуправления. Бюджетным кодексом РФ установлен минимальный перечень показателей, в обязательном порядке подлежащих утверждению законом (решением) об исполнении бюджета.

Как было указано выше, годовой отчёт об исполнении бюджета подлежит обязательной внешней проверке контрольно-счётным органом публичноправового образования. Бюджетным кодексом РФ определены сроки составления финансовыми органами отчётов об исполнении бюджетов и подготовки контрольно-счётными органами заключений на указанные отчёты.

В заключение отметим, что для получения системных представлений о бюджетном процессе студентам необходимо детально изучить Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с его нормами правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Дайте определение бюджетного процесса по Бюджетному кодексу РФ.

2.В чём, на Ваш взгляд, заключаются преимущества бюджетирования, ориентированного на результат?

3.Каковы полномочия получателя бюджетных средств?

138

4.Какие участники бюджетного процесса наделены полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита?

5.Какова продолжительность рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период Государственной думой?

6.Что предусматривает исполнение бюджета по доходам?

7. Что включает бюджетная отчётность?

8. По каким направлениям осуществляется мониторинг и оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств?

Глава 8. Бюджеты государственных внебюджетных фондов – составная часть бюджетной системы РФ

Впредыдущих главах наше внимание было сосредоточено на бюджетах публично-правовых образований. В данной главе кратко охарактеризуем бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Как было указано выше, с принятием Бюджетного кодекса РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов были включены в состав бюджетной системы РФ. В настоящее время в Бюджетном кодексе не даётся определение бюджета государственного внебюджетного фонда, но при этом говорится, что бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, наряду с федеральным бюджетом, предназначены для исполнения расходных обязательств Федерации. Аналогичным образом определено назначение территориальных фондов обязательного медицинского страхования – они призваны обеспечивать исполнение отдельных обязательств субъектов РФ.

Вучебном пособии О. В. Довгой и Л. И. Ткачук «Государственные внебюджетные фонды» даётся следующее определение бюджета государственного внебюджетного фонда – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства в сфере социального обеспечения, пенсионного обеспечения и здравоохранения [30].

Бюджеты государственных внебюджетных фондов имеют ряд особенностей по сравнению с бюджетами публично-правовых образований.

Так, бюджеты государственных внебюджетных фондов характеризуются наличием специфического источника доходов – страховых взносов. Страховые взносы относятся к неналоговым доходам бюджета. При этом в настоящее время налоговые доходы в бюджеты государственных внебюджетных фондов не

139

зачисляются. Исключение составляет только задолженность по уплате налогов прошлых лет.

Вотношении бюджетов государственных внебюджетных фондов не действует принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджета. Напротив, в отношении преобладающей части средств бюджетов государственных внебюджетных фондов предусмотрена взаимоувязка вида доходов и направления расходования средств.

Крупнейшим по объёму мобилизуемых и перераспределяемых средств является бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

Вбюджете Пенсионного фонда отдельно учитываются доходы и расходы, связанные с формированием накопительной пенсии.

Всоответствии с действующим бюджетным законодательством доходы бюджета Пенсионного фонда РФ формируются за счёт неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. К неналоговым доходам бюджета Пенсионного фонда относятся:

страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ;

взносы организаций, использующих труд членов лётных экипажей воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ;

взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций;

недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ;

доходы от размещения средств Пенсионного фонда РФ;

штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба. К безвозмездным поступлениям в бюджет Пенсионного фонда относятся:

межбюджетные трансферты из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ, передаваемые Пенсионному фонду РФ;

безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов;

прочие безвозмездные поступления, в том числе от нерезидентов.

В таблице 16 приведены утверждённые федеральным законом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» показатели доходов бюджета Пенсионного фонда РФ.

Как следует из данных таблицы 16, в 2015–2017 гг. прогнозируется рост доходов бюджета Пенсионного фонда, связанных с формированием накопительной пенсии.

140