5371

С экономической точки зрения расходы бюджета могут быть рассмотрены как денежные средства, используемые органами власти (органами местного самоуправления) на цели финансового обеспечения целей и задач их деятельности, или в соответствии с другой формулировкой – на финансовое обеспечение общественных потребностей.

Назначение расходов бюджетов состоит в финансовом обеспечении функций государства (органов местного самоуправления) и государственных (муниципальных) услуг, а также прямом и косвенном регулировании воспроизводственного процесса.

Выполнение государственных (муниципальных) функций и предоставление услуг может рассматриваться как производство благ. В соответствии с теорией сектора государственного управление государство (муниципальные образования) предоставляют обществу чистые общественные блага и смешанные блага. К чистым общественным благам относятся внешнеполитическая и внутренняя государственная безопасность, судопроизводство, благоустройство территорий, например, уличное освещение. Примерами смешанных благ являются услуги социально-культурной сферы – образование, здравоохранение, социальное обслуживание, организация досуга и отдыха и др. Эволюция бюджетных систем государств показывает, что по мере развития и усложнения рыночных отношений возрастает роль государства в регулировании социальноэкономических процессов и, следовательно, доля расходов на финансовое обеспечение этих функций и задач. На современном этапе в структуре расходов бюджетов различных государств преобладают расходы социального характера, в то время как удельный вес ассигнований на финансовое обеспечение административных функций, обороны и национальной безопасности снижается по сравнению с показателями первой половины ХХ века.

В первой теме курса было показано, что наряду с доходами инструментом регулирования социально-экономического развития являются расходы бюджета. В частности, при помощи расходов бюджета происходит перераспределение доходов в межтерриториальном аспекте (путём предоставления межбюджетных трансфертов) и секторальном срезе (между различными сферами экономики – посредством предоставления бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам).

Во многих учебных и научных изданиях ставится вопрос об экономически обоснованном уровне расходов бюджетов (иными словами – степени вмешательства государства в регулирование экономики), о методологии и технологии выбора приоритетных направлений расходования бюджетных средств. Несмотря на многочисленность исследований по данной проблематике, теории, которая могла бы достаточно дать однозначный и достаточно

51

обоснованный ответ на поставленные вопросы, не существует. Многие учёные полагают, что роль государства в перераспределении ВВП зависит от широкого круга факторов и индивидуальна для конкретно взятой страны в зависимости от уровня её социально-экономического развития, стадии экономического цикла, демографических тенденций и иных факторов.

Всоответствии с законодательством РФ расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий между органами власти и органами местного самоуправления.

Всоответствии со ст.6 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казённого учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Бюджетным кодексом РФ выделены два типа расходных обязательств – публичные обязательства и публичные нормативные обязательства.

Публичные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчёта, индексации).

Публичные нормативные обязательства – публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации. К публичным нормативным обязательствам не относятся обязательства, связанные:

свыплатами физическому лицу, предусмотренными статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности;

выплатами работникам казённых учреждений; выплатами военнослужащим, проходящим военную службу по призыву

(обладающим статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву);

выплатами лицам, обучающимся (воспитанникам) в государственных

52

(муниципальных) образовательных учреждениях.

Примерами публичных нормативных обязательств РФ являются обязательства по выплате пенсий военнослужащим, компенсаций возмещения вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, дополнительного ежемесячного материального обеспечения отдельным категориям граждан ко Дню Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов.

В качестве примеров публичных нормативных обязательств субъектов РФ можно указать следующее:

ежемесячная денежная выплата ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным гражданам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий;

ежемесячные денежные выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и компенсационная доплата ветеранам труда и военной службы;

ежемесячное пособие на ребёнка из малоимущей семьи; ежемесячная денежная выплата пенсионерам, получающим пенсию по

старости, и получателям пенсии по случаю потери кормильца, не пользующимся мерами социальной поддержки, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ;

ежемесячные надбавки к пенсиям Героям Советского Союза, Социалистического Труда, кавалерам Ордена Славы и Трудовой Славы трёх степеней, лауреатам Ленинской премии;

единовременные денежные выплаты к юбилейным датам ветеранам Великой Отечественной войны;

социальное пособие на погребение умерших граждан; ежемесячная доплата к пенсии гражданам, достигшим возраста 100 лет и

более;

денежная компенсация затрат родителей (законных представителей) на воспитание и обучение ребёнка-инвалида на дому и др.

В некоторых источниках предлагается выделение гражданско-правовых обязательств, то есть обязательств, возникающих на основании гражданскоправовых договоров.

Расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, именуются бюджетными обязательствами. Иными словами, бюджетные обязательства – это расходные обязательства, средства на исполнение которых предусмотрены утверждённым бюджетом на соответствующий год.

53

Основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований установлены ст. 84, 85, 86 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесённым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

заключения РФ (от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесённым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

заключения от имени РФ договоров (соглашений) федеральными казёнными учреждениями;

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов РФ, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий РФ;

субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ [1].

Источником финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации являются собственные доходы и источники финансирования дефицита федерального бюджета, а в случаях, установленных законодательством РФ, средства бюджетов государственных внебюджетных фондов.

54

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казёнными учреждениями субъекта РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ [1].

Источником финансового обеспечения расходных обязательств, связанных с осуществлением собственных полномочий субъекта РФ, являются собственные доходы и источники финансирования дефицита регионального бюджета. Финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с исполнением переданных государственных полномочий РФ, являются субвенции. Кроме того, в установленных законодательством РФ случаях, источником финансового обеспечения расходных обязательств субъекта РФ являются средства бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным

55

образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казёнными учреждениями.

Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципального образования, связанных с решением вопросов местного значения и других вопросов, право на решение которых предоставлено органам местного самоуправления, осуществляется за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с исполнением отдельных переданных государственных полномочий, осуществляется за счёт субвенций.

Наряду с делегированием отдельных государственных полномочий, законодательством РФ предусмотрена возможность передачи отдельных полномочий по вопросам местного значения муниципального района органам местного самоуправления поселения, а также передачи отдельных полномочий по вопросам местного значения поселения органам местного самоуправления муниципального района. Подобная передача оформляется соглашением между органами местного самоуправления муниципального района и поселения и сопровождается предоставлением межбюджетных трансфертов из бюджета того муниципального образования, которое передаёт часть своих полномочий. Иными словами, финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с исполнением переданных полномочий по вопросам местного значения, являются указанные межбюджетные трансферты.

4.2. Бюджетные ассигнования: понятие, виды и методы планирования

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные ассигнования – это предельные объёмы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Ст. 69 Бюджетного кодекса РФ определены виды бюджетных ассигнований:

─оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

─предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

56

─предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

─предоставление межбюджетных трансфертов;

─предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

─обслуживание государственного (муниципального) долга;

─исполнение судебных актов по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причинённого гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов [1].

Характеристика указанных видов бюджетных ассигнований дана в ст. 69.1 – 80 Бюджетного кодекса РФ.

Порядок планирования бюджетных ассигнований определяется правовым актом (приказом) финансового органа соответствующего публично-правового образования. Основными методами планирования бюджетных ассигнований являются метод индексации, нормативный метод, метод прямого счёта и программно-целевой метод. Метод индексации широко используется для оценки общего объёма бюджетных ассигнований, также при планировании бюджетных ассигнований на оплату услуг, потребляемых казенными учреждениями. Нормативный метод применяется для планирования бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения, а также на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ). В настоящее время получил развитие программно-целевой метод планирования расходов бюджетов. Он предусматривает определений целей, задач и мероприятий, направленных на их достижение, объёма средств, необходимого для их финансового обеспечения, и индикаторов, позволяющих оценить результативность программы.

Одной из актуальных задач бюджетной политики в области расходов на современном этапе является расширение программной составляющей бюджетов бюджетной системы и постепенное увеличение её доли до 95% общего объёма ассигнований и более. Основным инструментом формирования программного бюджета в РФ являются государственные (муниципальные) программы. На федеральном уровне, а также в большинстве субъектов РФ и муниципальных образований утверждён порядок их формирования, финансового обеспечения и контроля реализации, а также перечни соответствующих программ.

Например, перечень государственных программ Российской Федерации включает 43 программы, сгруппированные по пяти направлениям: «Новое

57

качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство». Преобладающее число программ ориентировано на поддержку экономического развития и переход к новой модели экономического роста. Большая часть из них на данный момент уже утверждена.

Переход к утверждению федерального бюджета в программном формате осуществляется с 2013 года, то есть этот подход впервые был реализован при составлении проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. При формировании федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов Министерством финансов РФ было подготовлено аналитическое распределение ассигнований федерального бюджета по государственным программам.

Всоответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год

иплановый период 2016 и 2017 годов» доля программных расходов в рассматриваемом периоде составит около 55% общего объёма бюджетных ассигнований федерального бюджета. В непрограммную часть входят расходы на финансовое обеспечение пенсионной системы РФ, расходы на обеспечение обороноспособности государства и ряд других расходов, связанных с выполнением административных функций органов государственной власти.

Анализ структуры бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ показывает, что приоритетом государственной политики РФ остаётся повышение качества жизни населения. На реализацию программ этого блока предусматривается порядка 40% общего объёма «программных расходов» федерального бюджета.

ВХабаровском крае также осуществлен переход к составлению и исполнению бюджета в программном формате. Распоряжением Правительства края утверждён перечень государственных программ края, включающий 31 программу. Первым краевым бюджетом, составленным в программном формате, стал бюджет на 2014 год и плановый период 2015 и 2017 годов.

Развитие программно-целевого подхода к бюджетному планированию не означает отказ от использования нормативного и иных методов планирования. Специфика различных видов бюджетных ассигнований обусловливает необходимость применения различных способов и инструментов расчётов. Методология программно-целевого планирования заключается, прежде всего, в обеспечении согласованности объёмов и форм расходов, с одной стороны, и целей и задач сектора государственного управления – с другой, а также количественной оценке непосредственных и конечных результатов.

58

4.3. Краткая характеристика состава и структуры расходов бюджетов

Состав и структура расходов бюджетов бюджетной системы определяются разграничением полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также приоритетами социально-экономической и бюджетной политики.

Структура расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов отражает социальную направленность бюджетной политики РФ. Так, в 2014 году доля расходов, учитываемых по разделу «Социальная политика», составила около 31 %. Второе место в структуре расходов бюджетов бюджетной системы РФ заняли расходы по разделу «Национальная экономика» (16,7%), третье – расходы на образование (11,1%).

Как следует из данных, представленных в таблице 8, в 2012–2015 годах структура расходов федерального бюджета оставалась достаточно стабильной и отражала приоритеты бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу – повышение уровня социального обеспечения населения, обеспечение обороноспособности государства и содействие экономическому развитию.

Таблица 8 – Структура расходов федерального бюджета в 2012–2015 годах, %

Для бюджетов субъектов РФ характерна социальная направленность

59

расходов. Расходы социального блока (образование, здравоохранение, социальная политика) составляли в совокупности более 60% общей суммы расходов краевого бюджета (таблица 9).

Наибольший удельный вес в структуре расходов краевого бюджета занимали расходы, учитываемые по разделу «Образование». Несколько меньшую долю занимали расходы по разделу «Социальная политика». На третьем месте в структуре расходов краевого бюджета в 2012 г. находились расходы на здравоохранение, в 2013 и 2014 гг. – расходы по разделу «Национальная экономика». Структура расходов краевого бюджета на 2015 г. не претерпит существенных изменений, что отражает сохранение приоритетов краевой государственной политики.

Таблица 9 – Структура расходов краевого бюджета в 2012–2015 годах, %

В качестве примера рассмотрим структуру расходов краевого бюджета в программном срезе. В 2015 году доля расходов краевого бюджета, запланированных в рамках государственных программ, составляет более 92% общей суммы расходов. Наибольший удельный вес в структуре программных расходов занимают ассигнования на реализацию программ, включённых в блок «Повышение качества жизни населения и укрепление населенческого

60