5371

Так, субвенции и субсидии являются целевыми межбюджетными трансфертами. При их предоставлении в обязательном порядке определяется цель и условия их получения и расходования. Публично-правовые образования, в бюджеты которых были переданы целевые межбюджетные трансферты, обязаны предоставить отчётность о результатах расходования полученных средств. За неэффективное расходование целевых межбюджетных трансфертов устанавливается ответственность публично-правовых образований.

Добровольные взносы, пожертвования и средства самообложения граждан также имеют целевой характер. Например, в 2012 и 2013 годах в краевой бюджет Хабаровского края поступили добровольные пожертвования на реконструкцию дорог. Средства самообложения граждан – специфический вид доходов местных бюджетов. Их мобилизация осуществляется на цели финансового обеспечения первоочередных потребностей муниципального образования (например, ремонт объектов социально-культурной сферы и др.)

Примером расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов, является расходование средств, полученных казёнными учреждениями в виде страховых возмещений, в частности по договорам страхования имущества. В рассмотренном случае средства будут направлены на ремонт (восстановление) испорченного (утраченного) в результате наступления страхового случая имущества.

Содержание принципа прозрачности (открытости) раскрывается в двух аспектах. Во-первых, содержит требование об обеспечении открытости информации о ходе бюджетного процесса. Обязательной публикации подлежат проекты бюджетов, утверждённые бюджеты, отчёты об исполнении и другая информация, раскрывающая состояние общественных финансов. Во-вторых, принцип означает стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Принцип достоверности бюджета означает надёжность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчёта доходов и расходов бюджета.

Безусловно, неотъемлемым условием достоверности расчётов показателей бюджета является применение обоснованных методик прогнозирования и планирования, а также учёт тенденций социально-экономического развития, влияющих на формирование бюджетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе. Например, к макроэкономическим параметрам, принимаемым во внимание при составлении проекта федерального бюджета на очередной год и плановый период, относятся величина и темп роста валового

21

внутреннего продукта, объём инвестиций, курс доллара, цена на нефть марки Urals на мировом рынке, уровень инфляции и др.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает,

что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включённым в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации [1]

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счёта бюджета. Исключение составляют два типа операций:

операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами за пределами указанных территорий;

операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством РФ [1].

Соблюдение принципов бюджетной системы всеми участниками бюджетного процесса является основой обеспечения устойчивости бюджетной системы, законности исполнения бюджета и эффективности бюджетной политики.

На протяжении каждого бюджетного цикла публично-правовыми образованиями предпринимаются меры, направленные на полноту соблюдения принципов бюджетной системы РФ. Приведём несколько примеров.

Так, в целях полной реализации принципа самостоятельности бюджетов на 2015–2020 гг. запланировано постепенное изменение структуры межбюджетных

22

трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в пользу необусловленных (нецелевых) трансфертов. Предполагается, что результатом реализации подобных мер станет повышение самостоятельности субъектов РФ в вопросах распоряжения бюджетными средствами.

В рамках мер, обеспечивающих реализацию принципа сбалансированности бюджетов, стоит выделить:

неукоснительное соблюдение ограничений на уровень дефицита бюджетов, недопущение необоснованного роста расходов бюджетов (главным образом, федерального бюджета) в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, ограничения на принятие новых расходных обязательств «длящегося» характера;

минимизация внесения изменений в законодательство, касающихся разграничения полномочий между уровнями власти. Это позволит снизить риск возникновения новых расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, не подкреплённых финансовыми ресурсами;

проведение субъектами РФ и муниципальными образованиями политики, направленной на оптимизацию структуры государственного (муниципального) долга с точки зрения снижения стоимости его обслуживания.

Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств осуществляется в рамках «Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», утверждённой распоряжением Правительства РФ № 2593-р от 30.12.2013 г., и аналогичных программ, принятых органами власти субъектов РФ и муниципальных образований.

2.3. Бюджетные полномочия публично-правовых образований

Бюджетные полномочия – это права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Бюджетные полномочия устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, законодательными и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Как следует из определения, бюджетные полномочия можно разделить на бюджетные полномочия публично-правовых образования и бюджетные полномочия участников бюджетного процесса.

В данном параграфе рассмотрим бюджетные полномочия публично-правовых образований. Их состав определён Бюджетным кодексом РФ (ст. 7,8,9).

23

Исходя из вида публично-правового образования, бюджетные полномочия делятся на полномочия Российской Федерации, полномочия субъектов РФ и полномочия муниципальных образований. Кроме того, существуют особенности в составе бюджетных полномочий муниципальных образований различных типов. Например, перечень бюджетных полномочий муниципальных районов шире, чем перечень бюджетных полномочий городских округов или городских (сельских) поселений. Это обусловлено тем, что муниципальные районы наделены дополнительными полномочиями по организации финансовых отношений с поселениями.

В соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ общее правовое и методологическое регулирование бюджетных отношений находится в компетенции Российской Федерации, что обеспечивает единство бюджетной системы и согласованность бюджетной политики всех публично-правовых образований.

Особенности организации и осуществления бюджетного процесса каждое публично-правовое образование устанавливает своими правовыми актами самостоятельно. Подобный подход представляется вполне обоснованным, поскольку позволяет учитывать особенности экономического потенциала публично-правовых образований и уровень их подготовки к внедрению инновационных инструментов бюджетирования.

Исходя из этого, бюджетные полномочия Российской Федерации делятся на полномочия, касающиеся управления бюджетной системой в целом, и полномочия, касающиеся управления формами образования и расходования денежных средств, предназначенными для исполнения расходных обязательств Федерации.

К первой группе полномочий можно отнести следующее:

установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений

определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчётов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и др.

Примерами полномочий, относящихся ко второй группе, являются: определение порядка установления и исполнения расходных обязательств

Российской Федерации;

24

составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчётов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, составление отчёта об исполнении консолидированного бюджета РФ;

осуществление государственных заимствований РФ, предоставление государственных гарантий РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом РФ и управление государственными активами РФ и др.

Бюджетные полномочия публично-правовых образований можно разделить на правоустанавливающие и правоприменительные. Правоустанавливающие полномочия касаются утверждения порядка осуществления тех или иных действий, операций с бюджетными средствами. Правоприменительные полномочия – реализация норм законодательства на практике.

Кроме того, бюджетные полномочия могут быть сгруппированы по сфере их реализации: бюджетные полномочия в сфере организации и осуществления бюджетного процесса; бюджетные полномочия в сфере регулирования доходов; бюджетные полномочия в сфере межбюджетных отношений; бюджетные полномочия в сфере долговой политики. Подобная классификация подробно рассмотрена в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией О. В. Врублевской и М. В. Романовского.

2.4. Основы бюджетной классификации Российской Федерации

Бюджетная классификация Российской Федерации – это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, а также группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемая для ведения бюджетного (бухгалтерского) учёта, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчётности, обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ [1]

В соответствии с разграничением бюджетных полномочий между публичноправовыми образованиями, установление основ и методологии применения бюджетной классификации РФ входит в сферу компетенции Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ, Министерство финансов РФ

25

виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете. В таблице 3 приведены примеры главных администраторов доходов краевого бюджета Хабаровского края и виды доходов, закреплённые за ними.

Таблица 3 – Главные администраторы доходов краевого бюджета

Едиными для бюджетов бюджетной системы являются коды группы и подгруппы доходов, перечень статей и подстатей доходов и код элемента дохода.

Коды группы и подгруппы доходов устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с бюджетной классификацией доходов РФ выделяют две группы доходов – налоговые и неналоговые доходы (код «100»); безвозмездные поступления (код «200»). Приведём примеры подгрупп доходов, входящих в

группу 100 «налоговые и неналоговые доходы»: 101 – налоги на прибыль, доходы;

27

103 – налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ; 105 – налоги на совокупный доход; 106 – налоги на имущество;

109 – задолженность и перерасчёты по отменённым налогам, сборам и иным обязательным платежам;

102 – страховые взносы на обязательное социальное страхование;

111 – доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

112 – платежи при пользовании природными ресурсами; 113 – доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат

государства [17].

В группу 200 «безвозмездные поступления» входят, например, следующие подгруппы доходов:

201 – безвозмездные поступления от нерезидентов;

202 – безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ;

218 – доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет и др. [17].

Стоит отметить, что перечень подгрупп доходов, закреплённых Бюджетным кодексом РФ, является закрытым.

Перечень статей и подстатей доходов бюджетов устанавливается приказом Министерства финансов РФ «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

Элементы доходов, так же как коды группы и подгруппы, закреплены Бюджетным кодексом РФ. Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям. Код элемента доходов соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Например, код элемента «01» применительно к налоговым доходам (допустим, налогу на добавленную стоимость) означает, что полномочиями по его установлению и правовому регулированию закреплены за Российской Федерацией. Код элемента «02» применительно к безвозмездным поступлениям означает, что их получателем является субъект Федерации.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.

28

Код бюджетной классификации расходов включает:

1)коды главного распорядителя бюджетных средств;

2)коды раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов.

Код бюджетной классификации расходов бюджета имеет следующий вид (рисунок 2) [17].

Структура кода классификации расходов бюджетов

Рисунок 2 – Структура кода классификации расходов бюджетов

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Перечень разделов, подразделов, целевых статей, групп (групп и подгрупп) видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете либо в случаях, установленным Бюджетным кодексом РФ, сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Перечень и коды разделов, подразделов, видов расходов являются едиными для бюджетов бюджетной системы.

Перечень разделов и подразделов классификации расходов бюджетов установлен Бюджетным кодексом РФ. Приведём перечень и коды разделов бюджетной классификации расходов:

01 – общегосударственные вопросы;

02 – национальная оборона;

03 – национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

04 – национальная экономика;

05 – жилищно-коммунальное хозяйство;

06 – охрана окружающей среды;

29

07 – образование;

08 – культура, кинематография;

09– здравоохранение;

10– социальная политика;

11– физическая культура и спорт;

12– средства массовой информации;

13– обслуживание государственного и муниципального долга;

14– межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ.

Целевым статьям соответствующего бюджета бюджетной системы РФ присваиваются уникальные коды, сформированные с применением буквенно-

цифрового ряда: 0, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, И, К, Л, М, Н, О, П,

Р, С, Т, У, Ф, Ц, Ч, Ш, Щ, Э, Ю, Я [17].

Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов устанавливаются финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ. В частности, Бюджетным кодексом РФ установлено, что перечень и коды целевых статей расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт целевых межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные трансферты. Например, порядок определения перечня и кодов целевых статей расходов бюджетов, осуществляемых за счёт субвенций из федерального бюджета, устанавливается Министерством финансов РФ.

Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, территориальных фондов обязательного медицинского страхования устанавливаются соответственно Министерством финансов РФ, финансовым органом субъекта РФ.

Целевые статьи расходов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами, непрограммными направлениями деятельности и (или) расходными обязательствами. Под непрограммными направлениями деятельности понимаются направления деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), органов управления государственными внебюджетными фондами, наиболее значимых учреждений социально-культурной сферы, указанных в ведомственной классификации расходов, которые не включены в государственные (муниципальные) программы.

На современном этапе значительная часть публично-правовых образований формирует бюджет на основе программно-целевого метода, что подразумевает

30