5371

Во-вторых, существенно возросли объёмы и соответственно доля иных межбюджетных трансфертов. Это объясняется изменениями в законодательстве об образовании (в частности, передачей на уровень субъектов РФ полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования). До 01 января 2014 г. данные полномочия были закреплены за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, источником их финансового обеспечения являлись средства местных бюджетов, мобилизованные за счёт налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений нецелевого характера.

В-третьих, наблюдалось снижение объёмов и доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это объясняется изменениями в методике выравнивания, что в свою очередь связано с пересмотром состава вопросов местного значения муниципальных образований и корректировками федерального бюджетного законодательства, регулирующего вопросы межбюджетного регулирования в субъектах РФ.

В 2015–2017 гг. структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета останется примерно такой же, как в 2014 г.

Стоит отметить, что для каждого региона характерны определённые особенности в механизме финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, что влияет на структуру межбюджетных трансфертов.

Вопросы и задания для самопроверки

1.Каковы преимущества бюджетной децентрализации?

2.Что понимается под бюджетным федерализмом?

3. Каковы признаки конкурентной модели бюджетного федерализма?

4. Какие критерии должны учитываться при разграничении расходов и полномочий по управлению ими?

5. Приведите примеры нецелевых межбюджетных трансфертов.

6. Что понимается под единой субвенцией?

7. В каких формах предоставляются межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов?

8. По каким разделам бюджетной классификации расходов могут учитываться межбюджетные трансферты?

101

Глава 7. Основы бюджетного процесса в РФ

7.1. Понятие бюджетного процесса

Определение бюджетного процесса дано в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности.

Исходя из данного определения, можно выделить основные стадии бюджетного процесса и виды управленческой деятельности, составляющие его содержание.

Так, к стадиям бюджетного процесса относятся:

1)составление проекта бюджета;

2)рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета;

3)исполнение бюджета;

4)отчётная стадия – составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчётности.

Видами управленческой деятельности, осуществляемыми в ходе бюджетного процесса, являются: бюджетное прогнозирование, бюджетное планирование, бюджетный анализ, бюджетный учёт, финансовый контроль.

Несмотря на достаточно полную правовую регламентацию бюджетного процесса, в научной и учебной литературе раскрываются альтернативные подходы к определению бюджетного процесса и его структурированию.

Например, по мнению Г. Б. Поляка, бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [28].

В.В. Ковалёв трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчёта о его исполнении, подчинённых цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления».

На современном этапе большинство авторов придерживается изложенной выше точки зрения, в соответствии с которой бюджетный процесс включает четыре стадии. Вместе с тем некоторые исследователи придают статус

102

самостоятельной стадии бюджетного процесса бюджетному прогнозированию и планированию, а также контролю за исполнением бюджета. На наш взгляд, такой подход противоречит самому понятию «стадия». Стадия любого процесса имеет не только особенности с точки зрения содержания, но и чётко определённые временные границы. Деление бюджетного процесса на стадии предполагает установление последовательности действий, нарушение которой не допустимо. Такие виды управленческой деятельности как, например, контроль или планирование, могут осуществляться на различных стадиях бюджетного процесса. Так, бюджетное прогнозирование и планирование осуществляется не только на стадии составления проекта бюджета, но и на стадии исполнения бюджета – в процессе разработки кассового плана исполнения бюджета.

7.2. Модели бюджетного процесса

На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух основных моделей бюджетного процесса – бюджетирования, ориентированного на результат, с одной стороны, и бюджетирования, ориентированного на затраты, – с другой. В Бюджетном кодексе РФ отсутствует понятие «бюджетирование», однако в ряде подзаконных актов федерального и регионального уровня оно применяется. Несмотря на наличие различных определений бюджетирования, в большинстве случаев данный термин используют как синоним бюджетного процесса.

Различия между бюджетированием, ориентированным на результат, и бюджетированием, ориентированным на затраты, представлены в таблице 13.

Таблица 13 – Сравнительная характеристика моделей бюджетного процесса [41]

На основе проведённого сравнения может быть определено содержание обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объёмах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчётом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также учёте социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе бюджетирования, ориентированного на результат.

Переориентация модели бюджетного процесса с затрат на результаты представляет собой переход на качественно новый уровень управления общественными финансами. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, не утрачивают актуальность задачи по обеспечению бюджетной и макроэкономической стабильности, соблюдению требований законодательства и целевого использования бюджетных средств. Но качество существующих

104

инструментов планирования и контроля, характерных для данной модели, позволяют сместить акценты на достижение эффективности распределения бюджетных средств.

В теории и мировой практике выделяют различные модели БОР. В таблице 14 приведены основные классификационные критерии и выделяемые на их основе модели БОР, а также их краткая характеристика [41].

Таблица 14 – Классификация бюджетирования, ориентированного на результат

Характеристика моделей бюджетирования, ориентированного на результат, по признаку «единица ответственности органов власти (управления)» представлена в таблице 15 [41]. Основным инструментом обеих моделей является ведомственная программа. По отношению к сервисной модели это означает чёткое разграничение сфер ответственности (функций и полномочий по оказанию общественных услуг) между органами власти. По отношению к проблемно ориентированной модели ведомственную программу следует рассматривать как программу, в реализации которой может быть задействовано несколько исполнителей при условии наличия органа власти – координатора выполнения её мероприятий. Примерами ведомственных программ, которые могут разрабатываться в рамках сервисной модели, служат: «Оказание услуг образования», «Оказание услуг здравоохранения», «Оказание услуг

105

учреждениями культуры» и т.д. Примерами программ, разрабатываемых в рамках проблемно ориентированной модели, являются: «Борьба с социально значимыми заболеваниями», «Развитие инвестиционного потенциала территории», «Содействие развитию малого и среднего предпринимательства», «Социально-экономическое развитие территории».

Таблица 15 – Сравнительная характеристика сервисной и проблемноориентированной модели бюджетирования, ориентированного на результат

В заключение отметим, что на современном этапе Российская Федерация, как и многие другие государства, внедряет бюджетирование, ориентированное на результат. Переход к организации бюджетного процесса на основе данной модели был начат в 2004 году с принятием «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах». В настоящее время внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат, и развитие практики их применения осуществляется в рамках реализации «Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Российской Федерации на период до 2018 года».

106

Далее рассмотрим основы бюджетного процесса в Российской Федерации.

7.3. Характеристика участников бюджетного процесса

Состав участников бюджетного процесса и перечень их полномочий закреплён Бюджетным кодексом РФ. Особенности полномочий участников бюджетного процесса на уровне субъекта РФ (муниципального) образования устанавливаются законами субъектов РФ (решениями представительных органов муниципальных образований) и принятыми в соответствии с ними правовыми актами исполнительных органов власти (местных администраций).

Согласно ст.152 Бюджетного кодекса, участниками бюджетного процесса в РФ являются:

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

исполнительные органы государственной власти (исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

Перечень участников бюджетного процесса является закрытым (исчерпывающим).

Кратко охарактеризуем роль и полномочия отдельных участников бюджетного процесса.

Так, роль Президента Российской Федерации заключается в определении стратегических приоритетов развития экономики и социальной сферы государства, что не может не оказывать влияния на цели и задачи бюджетной политики как государства в целом, так и отдельных публично-правовых образований. Эти приоритеты могут быть озвучены как в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, так и в отдельных поручениях Президента Российской Федерации, адресованных органам исполнительной власти РФ.

107

Кроме того, Президент Российской Федерации осуществляет полномочия по подписанию федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и других законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с Указами Президента Российской Федерации предусмотрено выделение бюджетных средств из резервного фонда Президента Российской Федерации. Назначение данного фонда состоит в финансовом обеспечении непредвиденных расходов. Согласно Бюджетному кодексу РФ, резервный фонд Президента Российской Федерации создаётся в составе расходов федерального бюджета и его размер не должен превышать 1% от общей суммы расходов федерального бюджета на соответствующий финансовый год.

К бюджетным полномочиям законодательных (представительных) органов относится:

рассмотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов на очередной год (очередной год и плановый период);

рассмотрение и утверждение отчётов об исполнении бюджетов; осуществление контроля в ходе рассмотрения отдельных вопросов

исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами;

формирование и определение статуса органов внешнего финансового контроля (контрольно-счётных органов) и др.

К основным бюджетным полномочиям Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций относится:

обеспечение составления проекта бюджета; внесение подготовленного финансовым органом проекта бюджета на

рассмотрение в законодательный (представительный) орган в установленном порядке;

обеспечение исполнения бюджета; определение статуса органов внутреннего государственного

(муниципального) финансового контроля; установление порядка осуществления внутреннего финансового контроля

иаудита главных администраторов (администраторов) бюджетных средств и др.

Вцелях обеспечения составления проекта бюджета высший исполнительный

108

орган государственной власти (местная администрация) утверждает, например: порядок составления проекта бюджета; порядок составления и ведения реестра расходных обязательств;

порядок конкурсного распределения бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств и др.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ (местная администрация) выбирает вариант организации исполнения регионального (местного) бюджета с учётом ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ. Например, для субъектов РФ с высоким уровнем зависимости от дотаций допустим только вариант, предусматривающий организацию исполнения бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств регионального бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита регионального бюджета в органах Федерального казначейства.

Исходя из изложенной краткой характеристики бюджетных полномочий высших исполнительных органов государственной власти (исполнительнораспорядительных органов муниципальных образований), очевидно, что их роль в бюджетном процессе состоит в координации действий органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) для достижения стратегических целей финансово-бюджетной политики.

При этом деятельность по непосредственному определению основных направлений бюджетной политики, составлению финансовых планов (бюджета, среднесрочного финансового плана), тактическому управлению государственным (муниципальным) долгом, разработке методологии и методики реализации направлений реформирования, заявленных в программных документах, входит в компетенцию финансовых органов.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что роль финансовых органов в бюджетном процессе состоит в организации составления и исполнения бюджетов. В условиях реформирования бюджетного процесса возрастает значение деятельности финансовых органов по методологическому и методическому руководству составлением и исполнением бюджетов бюджетной системы. Разработкой методологических вопросов занимается Министерство финансов РФ, причём методологическая помощь, оказываемая этим органом исполнительной власти, адресована как финансовым органам субъектов РФ, так и главным распорядителям, распорядителям, получателям средств федерального бюджета и другим участникам бюджетного процесса на федеральном уровне.

В целях более детальной характеристики роли финансовых органов в бюджетном процессе рассмотрим основные бюджетные полномочия министерства финансов Хабаровского края [23].

109

Министерство финансов исполняет следующие полномочия:

1.Составляет проект краевого бюджета, прогноз основных характеристик консолидированного бюджета края на очередной финансовый год и плановый период.

2.Представляет в установленном порядке губернатору края проекты законов

окраевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательную думу края, о региональных налогах и налоговых льготах.

3.Организует исполнение краевого бюджета.

4.Ведёт реестр расходных обязательств края.

5.Утверждает и ведёт сводную бюджетную роспись краевого бюджета.

6.Осуществляет составление и ведение кассового плана краевого бюджета.

7.В пределах полномочий, установленных Бюджетным кодексом РФ, детализирует объекты бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету края.

8.В случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ, вносит изменения в перечень главных администраторов доходов бюджета (источников финансирования дефицита краевого бюджета), а также в состав закреплённых за ними кодов классификации доходов бюджета (источников финансирования дефицита краевого бюджета).

9.Ведёт перечень главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета, главных администраторов и администраторов доходов бюджета.

10.Осуществляет управление операциями на счетах краевого бюджета.

11.Осуществляет финансирование и учёт средств резервного фонда Правительства края в установленном порядке.

12.Управляет средствами резервного фонда Хабаровского края.

13.Осуществляет от имени края государственные внутренние и внешние заимствования в соответствии с программами государственных внутренних и внешних заимствований края, утверждёнными законом о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

14.Ведёт государственную долговую книгу края и учёт информации о долговых обязательствах муниципальных образований края.

15.Выступает в установленном порядке от имени края эмитентом государственных ценных бумаг края. Устанавливает порядок размещения, обращения, выкупа и погашения государственных займов края.

16.Осуществляет внутренний государственный финансовый контроль:

а) за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных

110