5371

Вопросы и задания для самопроверки

1.С каких позиций может быть рассмотрен бюджет публично-правового образования?

2.Каковы отличительные черты бюджета как экономической категории?

3.Дайте определение бюджета по бюджетному законодательству.

4.Выполняет ли бюджет, на Ваш взгляд, контрольную функцию? Обоснуйте Вашу точку зрения.

5.Какие фонды могут формироваться в составе бюджетов бюджетной системы РФ?

Глава 2. Бюджетное устройство государства

2.1. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы государства

В научной и учебной литературе можно встретить различные определения бюджетной системы государства. Например, в учебнике «Финансы» под редакцией А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной предлагается следующее понятие: «бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственно-территориальных и административнотерриториальных образований, находящихся в определённой связи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством».

Наряду с понятием бюджетной системы в научном лексиконе широко используется близкий по смыслу термин «бюджетное устройство». Следует отметить, что последнее понятие несколько шире, поскольку охватывает не только совокупность бюджетов, логику их взаимосвязей и принципы их организации, но также разграничение бюджетных полномочий. Например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией М. В. Романовского и О. В. Врублевской указано, что «бюджетное устройство включает бюджетное право (в том числе бюджетное законодательство), бюджетную систему и принципы её функционирования, бюджетные полномочия органов публичной власти».

На организацию бюджетного устройства и, соответственно, бюджетной системы государства оказывают влияние следующие факторы:

тип государственного устройства. В государствах с федеративным типом устройства, как правило, формируется трёхуровневая бюджетная система,

территориальных образований – субъектов федерации; бюджеты муниципальных образований. Например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, местные бюджеты. Бюджетная система Германии состоит из федерального бюджета; бюджетов федеральных земель и городов, наделённых статусом федеральных земель; местных бюджетов (бюджетов общин). Бюджетная система унитарного государства традиционно включает государственный бюджет и местные бюджеты. При этом в зависимости от особенностей организации местного самоуправления бюджетная система может включать местные бюджеты муниципальных образований различных типов, в том числе находящиеся в иерархической подчинённости;

модель бюджетного федерализма (в государствах с федеративным типом устройства) и модель местного самоуправления. Данные факторы определяют уровень самостоятельности органов государственной власти регионального уровня и органов местного самоуправления в вопросах разработки и реализации бюджетной и налоговой политики; степень централизации доходов в федеральном бюджете (государственном бюджете); механизм межбюджетных отношений;

политические факторы, определяющие особенности статуса отдельных административно-территориальных единиц и, как следствие, их бюджетных полномочий. Как правило, наделение отдельных территорий государства особым статусом обусловливается необходимостью учёта их специфических национально-этнических, геополитических, экономических и иных характеристик. Территории с особым статусом могут существовать как в странах с федеративным типом устройства (например, Канада), так и с унитарным (например, Испания). Кроме того, особым статусом могут наделяться муниципальные образования. В РФ к ним относятся наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования). В большинстве случаев территории с особым статусом обладают либо расширенными бюджетноналоговыми полномочиями, либо приоритетными правами на получение государственной финансовой поддержки, что проявляется в специфике межбюджетных отношений;

характер приоритетных проблем социально-экономического развития. В состав бюджетных систем многих стран наряду с бюджетами публично-правовых образований могут входить бюджеты государственных и (или) муниципальных внебюджетных фондов, специальные бюджетные фонды, а также резервные фонды. Формирование государственных (муниципальных) внебюджетных фондов или целевых бюджетных фондов связано с необходимостью концентрации части средств, поступающих в распоряжение государства (органов местного самоуправления) на стратегически значимых направлениях. Создание значительного числа целевых бюджетных фондов, как правило, имеет место в

12

условиях нестабильной экономической ситуации и высоких рисков потери бюджетной устойчивости. Резервные фонды формируются государствами (административно-территориальными образованиями) динамика доходов бюджетов которых подвержена резким непредсказуемым колебаниям в условиях изменения конъюнктуры национального или мирового рынка;

исторически сложившаяся система взаимодействия органов власти различных уровней.

Безусловно, представленный перечень не исчерпывает всего многообразия факторов, влияющих на состав и структуру бюджетной системы, и может быть расширен и дополнен.

Вбюджетном законодательстве Российской Федерации не закреплено понятие «бюджетное устройство». Правовое определение бюджетной системы Российской Федерации приводится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: «бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях

игосударственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Всоответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система Российской Федерации включает:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (к ним относятся бюджет Пенсионного фонда России, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в частности бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, СанктПетербурга и Севастополя;

бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов [1].

Стоит отметить, что в период с 1991 по 2015 год структура бюджетной системы России неоднократно менялась, дополнялась новыми элементами.

В период с 1991 по 2000 год бюджетные отношения, в том числе структура бюджетной системы России, регламентировались Законом РСФСР от 10.10.1991

13

№ 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно нормам этого закона, бюджетная система включала:

республиканский бюджет РСФСР; республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые,

областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов;

районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населённых пунктов.

Обращает на себя внимание тот факт, что бюджеты государственных внебюджетных фондов не рассматривались в качестве звеньев бюджетной системы России. Они были включены в состав бюджетной системы с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ. В отличие от действующей, первая редакция Бюджетного кодекса РФ не определяла виды местных бюджетов. Это объясняется незавершённостью формирования системы местного самоуправления в РФ и неупорядоченностью финансово-экономических основ её функционирования. После принятия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Бюджетный кодекс РФ были внесены поправки, конкретизировавшие состав местных бюджетов. Согласно нормам законодательства, все муниципальные образования были наделены полномочиями по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению, утверждению и исполнению собственных бюджетов. В период с 2005 по 2014 год к местным бюджетам относились бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также бюджеты городских и сельских поселений.

В 2014 году в Бюджетный кодекс РФ были внесены очередные поправки, в соответствии с которыми перечень местных бюджетов дополнился двумя новыми позициями – бюджеты городских округов с внутригородским делением и бюджеты внутригородских районов. Эти изменения также обусловлены совершенствованием системы местного самоуправления и появлением в законодательстве новых видов муниципальных образований.

По данным Министерства финансов РФ, через бюджеты бюджетной системы РФ ежегодно осуществляется перераспределение около 37 – 38% валового внутреннего продукта, что сопоставимо со значениями аналогичного показателя ряда экономически развитых стран. Стоит отметить, что во многих государствах его значение намного выше и достигает 50% валового внутреннего продукта

14

(например, в скандинавских странах).

Согласно Бюджетному кодексу РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Назначение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования состоит в исполнении расходных обязательств субъекта РФ.

Местные бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Бюджетным кодексом РФ установлен запрет на формирование органами государственной и органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств.

Бюджетным кодексом РФ определены правовые формы бюджетов и сроки, на которые они составляются и утверждаются (таблица 1).

Таблица 1 – Правовая форма и период утверждения бюджетов

Как следует из данных таблицы 1, право выбора периода, на который будет разрабатываться и утверждаться бюджет, сохранено только за муниципальными образованиями. При этом самостоятельность органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов (в том числе городских округов с внутригородским делением), внутригородских районов в данном вопросе может быть ограничена законом субъекта РФ. Субъект РФ вправе принять правовой акт, обязывающий органы местного самоуправления указанных муниципальных образований утверждать бюджеты на три года.

Бюджетным кодексом РФ введено понятие консолидированного бюджета. Под консолидированным бюджетом понимается свод бюджетов бюджетной

15

системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Следует отметить, что прогноз консолидированного бюджета и отчёт об его исполнении не имеют статуса правового акта.

Разработку прогноза консолидированного бюджета осуществляют финансовые органы. Этот документ составляется в аналитических целях, в частности для оценки предполагаемого объёма бюджетных средств, мобилизуемых на соответствующей территории, и пропорций их распределения между бюджетами. Данные отчёта об исполнении консолидированного бюджета РФ используются для экономического анализа, в том числе проводимого в целях международных сопоставлений. Данные отчёта об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ служат информационной базой оценки тенденций формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, определения условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, оценки налогового потенциала в целях расчёта дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и др.

2.2. Принципы организации бюджетной системы Российской Федерации

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ организована и функционирует на основе 13 принципов.

Стоит отметить, что за период 1991 – 2015 гг. количество и перечень принципов бюджетной системы России неоднократно менялись. Например, в соответствии с законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» бюджетная система основывалась на 5 принципах, к которым относились единство, самостоятельность, гласность, реальность и полнота бюджетов.

Втаблице 2 представлено сравнение принципов бюджетной системы РФ в редакциях Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. и 08.03.2015 г. В соответствии с первой редакцией Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывалась на 10 принципах.

Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ был введён принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Необходимость его законодательного закрепления была обусловлена следующими обстоятельствами. В 1990 гг. – начале 2000 гг. система финансовых отношений между публичноправовыми образованиями характеризовалась неупорядоченностью и преобладанием субъективного подхода в вопросах разграничения источников доходов и бюджетно-налоговых полномочий, а также предоставления межбюджетных трансфертов. Поскольку подобная система бюджетных отношений не содействовала созданию стимулов для укрепления доходной базы, развитию

16

налогового потенциала и оптимизации расходов, а также усиливала диспропорции территориального развития, было принято решение об установлении единообразных подходов к формированию доходов, расходов бюджетов и организации межбюджетных отношений. В целях гарантирования соблюдения единых правил и требований перечень принципов бюджетной системы был дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

Таблица 2 – Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Принципы единства кассы и подведомственности расходов бюджетов были введены в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63–ФЗ. До вступления в силу указанного закона единство кассы рассматривалось как принцип исполнения бюджета, содержание которого излагалось в соответствующем разделе Бюджетного кодекса РФ. Введение принципа подведомственности расходов бюджетов обусловлено упорядочением системы отношений между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ допускалось получение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств получателем бюджетных средств от нескольких распорядителей.

17

Кроме того, Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ были внесены изменения в формулировки ряда принципов и их названия.

Далее рассмотрим содержание принципов бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ [1].

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчётности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учёта и составления бюджетной отчётности бюджетов бюджетной системы РФ и казённых учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ [1].

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ

означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий [1].

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

–право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

–право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

18

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления

всоответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

–недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

–право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

–недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

–недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов [1].

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объёма, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными [1].

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников

19

финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответствующих бюджетах [1].

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учёту средств бюджетов. Иными словами, принцип требует сбалансированность поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Принцип сбалансированности бюджета не запрещает утверждать и исполнять бюджет с дефицитом. При этом уполномоченные органы обязаны соблюдать ограничения на предельно допустимый размер дефицита бюджета, установленные Бюджетным кодексом РФ, и стремиться к его минимизации [1].

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает,

что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из обеспечения экономности и (или) результативности. При этом под экономностью понимается достижение заданного результата при минимизации затрат, результативность трактуется как достижение максимального результата при заданных затратах [1]

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает недопустимость увязки расходов с определёнными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.

При этом Бюджетным кодексом РФ установлены исключения из данного правила. Так, его действие не распространяется:

на субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы РФ;

средства целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан;

расходы бюджета, осуществляемые в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

расходы бюджета, осуществляемые за пределами территории РФ; отдельные виды неналоговых доходов, предлагаемые к введению

(отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года; расходы бюджета, осуществляемые в случаях и в пределах поступления

отдельных видов неналоговых доходов [1].

Прокомментируем некоторые из представленных выше исключений.

20