5083

81

частных лиц и общественных организации должно быть направлено на реализацию единой общегосударственной политики.

Существует несколько причин, по которым государство вынуждено брать на себя основные функции управления природопользованием. Во-первых, рациональное использование природных ресурсов и сохранение природной среды обитания относится к числу проблем первостепенной важности, поскольку их решение имеет жизненно важное значение для всех членов общества. Во-вторых, решение этих проблем требует крупных затрат, которые по силам только государственному бюджету. В-третьих, экономический эффект от природоохранных мероприятий и затраты на их проведение имеют значительный временной лаг, часто измеряемый десятилетиями. Поэтому результатами инвестиций будет пользоваться не сам инвестор, а будущие поколения. В-четвёртых, затраты на проведение природоохранных мероприятий с самого начала носят общественный характер, так как результатами инвестиций будет пользоваться не только инвестор, но и все члены общества. Таким образом, возникает ряд экономических причин, вследствие которых вложение в природоохранные мероприятия становится невыгодными для экономически самостоятельных субъектов хозяйствования.

В результате перечисленных выше причин государство вынуждено брать на себя значительную часть расходов на их проведение. Одновременно с этим предпринимать ряд мер экономического и внеэкономического воздействия на природопользователей с целью покрытия оставшейся части расходов за их счёт. А также предпринимать меры по сокращению и предупреждению дополнительных расходов путём уменьшения уровня антропогенной нагрузки на окружающую природную среду со стороны природопользователей.

Это достигается с помощью различных методов управления природопользованием: правовых, организационных, экономических, социальнопсихологических.

Перечисленные методы играют различную роль в управлении природопользованием. На разных этапах развития общества их роль может меняться. Однако они находятся в тесном взаимодействии друг с другом и в совокупности составляют единый механизм управления природопользованием.

Правовые методы основываются на ряде законов и подзаконных актов, например, на законе об охране окружающей природной среды, на законе о плате

82

за землю и других. Они образуют правовую основу, фундамент для механизма управления природопользованием.

Организационные методы основываются на постановлениях правительства, приказах, распоряжениях, запретах, разрешениях, контроле и наказании. Организационные методы являются методами прямого, непосредственного воздействия на природопользователя. Они дают немедленный эффект, но по времени действия он бывает, как правило, непродолжительным. Организационные методы выполняют функцию объединения различных элементов механизма управления в единое целое, а также функцию его реализации.

Экономические методы основываются на экономическом интересе, экономических рычагах и стимулах. Их назначение – устранять или сглаживать имеющиеся экономические противоречия между интересами отдельных природопользователей и общества в целом. Это методы мягкого косвенного воздействия на природопользователя. Они действуют эффективно в том случае, если соответствуют экономическим условиям развития общества на данном этапе.

Социально-психологические методы основываются на системе воспитания, образования, информации, пропаганды. Их назначение – создать устойчивые психологические установки в сознании людей, создать убеждённость в необходимости соблюдения установленных норм, правил, законов природопользования.

Таким образом, под управлением природопользованием следует понимать воздействие государственных и других органов на деятельность природопользователей и состояние окружающей природной среды различными законными методами с целью сохранения благоприятной среды обитания и природно-ресурсного потенциала.

6.2.Органы управления природопользованием

Система государственных органов управления природопользованием связана

свыполнением ряда задач:

1.Определение стратегических целей и задач государства в области природопользования.

83

2.Разработка государственной программы (программ), направленной на реализацию стратегических целей и задач.

3.Координация деятельности природопользователей и природоохранных организаций в соответствии с государственной программой.

4.Разработка и внедрение экологических стандартов, норм и правил.

5.Контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдением установленных законов, экологических стандартов, норм и правил.

6.Организация исполнения установленных законов, стандартов, норм и

правил.

Систему органов природопользования, существующую в нашей стране и других странах мира, целесообразно классифицировать по двум признакам – по уровням управления и по степени охвата функций управления (см. рисунок

6.2.1).

По уровням управления выделяются общегосударственные (федеральные) органы управления, региональные, отраслевые и органы управления на предприятиях (организациях, учреждениях).

Рисунок 6.2.1 – Взаимодействие органов управления с объектами природопользования

84

По охвату функций управления выделяются органы общего руководства, органы управления отдельными видами природных ресурсов и органы контроля.

Рассмотрим структуру органов управления природопользованием на федеральном уровне (см. рисунок 6.2.2). К органам общего руководства

относятся:

-Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

-Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (при возникновении чрезвычайных ситуаций).

К органам управления отдельными видами природных ресурсов относятся:

-Федеральное агентство по недропользованию;

-Федеральное агентство лесного хозяйства;

-Федеральное агентство водных ресурсов;

-Федеральное агентство по рыболовству.

К органам контроля относятся:

-Федеральная служба Российской Федерации по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

-Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

-Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

-Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

-комиссии по экологии при представительных органах власти.

Кроме того, функции контроля за состоянием окружающей среды выполняют и другие органы исполнительной власти, не специализированные на природопользовании, например, министерство здравоохранения, ГИБДД, федеральная таможенная служба.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

(Минприроды России) осуществляет государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулировании природопользования, обеспечении экологической безопасности. Оно несёт ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды, согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, правила ведения хозяйственной и другой деятельности, оказывающей воздействие на окружающую природную среду.

86

Основными задачами Минприроды России являются:

-комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и использование природных ресурсов;

-координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

-оценка и прогнозирование антропогенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов;

-формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности;

-организация единой государственной системы экологического мониторинга;

-организация и проведение государственной экологической экспертизы;

-организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности;

-обеспечение населения экологической информацией;

-организация природно-заповедного дела, управление природно-заповедным фондом Российской Федерации, ведение Красной книги Российской Федерации;

-реализация обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах по охране окружающей среды и природных ресурсов;

-осуществление международного сотрудничества в этой области;

-развитие и эффективное использование материально-технической базы территориальных органов и подведомственных организаций Министерства.

К региональным органам управления природопользованием относятся органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, связанные с охраной окружающей среды и регулированием использования природных ресурсов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», относятся:

определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

87

участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ;

реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов Российской Федерации с учётом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей;

разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, контроль за их исполнением;

разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне;

разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов

законодательством Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности, независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

экономическая оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

привлечение виновных лиц к административной и иным ответственности;

предъявление исков о возмещении вреда окружающей

88

причинённого в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

образование особо охраняемых природных территорий регионального значения,

управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территориях субъектов Российской Федерации;

ограничение, приостановление и (или) запрещение хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Российской Федерации;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

ведение учёта объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов Российской Федерации;

ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

осуществление экологической паспортизации;

регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием на отраслевом уровне осуществляется через министерства производственных отраслей (промышленности и энергетики, сельского хозяйства, транспорта, информационных технологий и связи).

Главными задачами отраслевого министерства в области охраны окружающей среды являются: разработка нормативной базы, обеспечение единой технической политики в отрасли, методическое руководство природоохранной деятельностью на предприятиях отрасли и контроль за природоохранной деятельностью предприятий.

Органы управления природопользованием в министерствах включают в

89

службы ведомственного контроля, уполномоченные министра по охране окружающей среды.

Общее руководство природоохранной деятельностью в отрасли осуществляет министр. Он несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство экологических задач, устанавливает ответственность заместителей министра, начальников структурных подразделений и руководителей природоохранных служб за деятельность предприятий, учреждений, организаций, подведомственных министерству. Непосредственное руководство охраной окружающей среды в отрасли возлагается на одного из заместителей министра.

Управление природопользованием на предприятиях играет важнейшую роль в обеспечении эффективной природоохранной деятельности предприятий, которые являются основными пользователями природных ресурсов, их производственная деятельность является основной причиной загрязнения окружающей среды. Главными задачами предприятия в области охраны окружающей среды являются:

-обеспечение снижения отрицательного воздействия предприятия на окружающую среду, соблюдением норм и правил охраны природы;

-выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

-разработка и внедрения малоотходных и безотходных технологий;

-улучшение планирования, учёта и контроля природоохранной работы;

-распространение эколого-правовых и экономических знаний и повышение экологической культуры работников предприятия.

В соответствии с перечисленными задачами определяются права, обязанности предприятий в области охраны окружающей среды и строится их природоохранная деятельность.

В зависимости от уровня воздействия предприятий на состояние окружающей среды можно выделить три группы предприятий, различающихся организацией управления природопользованием.

Первая группа – предприятия со слабой степенью воздействия на окружающую среду. К ним можно отнести предприятия непроизводственной сферы, а также значительную часть предприятий лёгкой, пищевой промышленности и других обрабатывающих производств, не применяющих экологически опасные технологии. На предприятиях этой группы не создаются специальные природоохранные службы, а их функции выполняются различными

90

производственными службами (главного энергетика, главного механика, техники безопасности и другими) или отдельными должностными лицами, не освобождёнными от выполнения основных обязанностей.

Вторая группа – предприятия со средней степенью воздействия на окружающую среду. К ним относятся большая часть предприятий обрабатывающего производства. На предприятиях этой группы создаются специальные природоохранные службы (бюро, лаборатории, сектора, группы), но не самостоятельные, а входящие в состав различных производственных служб и подразделений.

Третья группа – предприятия с сильной степенью воздействия на окружающую среду. К ним относятся все предприятия с химической технологией производства, а также предприятия добывающих отраслей промышленности. На этих предприятиях созданы самостоятельные службы по охране окружающей среды (отделы, бюро, лаборатории, цехи). Эти природоохранные службы осуществляют контроль и руководство всей природоохранной работой на предприятиях. В наиболее развитом виде природоохранная служба существует на предприятиях химической и лесной промышленности.

6.3. Экологический мониторинг и контроль

Экологический мониторинг – это информационная система наблюдений, оценки и прогноза изменений в состоянии окружающей среды, созданная с целью выделения антропогенной составляющей этих изменений на фоне природных процессов. Система экологического мониторинга должна накапливать систематизировать и анализировать информацию:

о состоянии окружающей среды;

о причинах наблюдаемых и вероятных изменений состояния окружающей среды (т.е. об источниках и факторах воздействия);

о допустимости изменений и нагрузок на среду;

о существующих резервах биосферы.

Государственный экологический мониторинг, согласно ст. 63 Федерального закона «Об охране окружающей среды», проводится в следующих целях: