Выдрин И.В. - КПРФ

Конституция Российской Федерации

Положения главы 9 Конституции РФ позволяют отнести ее к конституциям смешанного типа и характеризовать как относительно жесткую. При этом нужно учитывать, что жесткость и гибкость конституций проявляются в двух аспектах: материальном и процессуальном.

Вматериальном аспекте – речь идет об ограничении учредительной власти по предмету пересмотра (включая положения, не подлежащие изменению), а также по времени и обстоятельствам его осуществления. Конституция РФ содержит только факультативные ограничения первого рода: положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В процессуальном аспекте – процедуры принятия и пересмотра конституций складываются из ряда стадий. Подробнее об этом будет идти речь далее.

Понятие «основные черты конституции» уместно использовать для характеристики Конституции РФ с использованием общих классификационных признаков. Наиболее часто конституции классифицируют: 1) по форме выражения; 2) по времени действия; 3) по оформляемому политическому режиму; 4) по устанавливаемой форме правления; 5) по закрепляемой форме (модели) политико-территориального устройства; 6) по порядку принятия и 7) по порядку изменения.

Понятие «форма конституции» многозначно.

Выделяют, в частности, конституции писаные и неписаные. Определение «неписаная» достаточно условно, поскольку конституционные положения в любом случае имеют известную материальную (письменную) форму выражения, фиксации их определенного содержания.

Более достоверным выглядит формальное разделение конституций на унифицированные и неунифицированные. Первые представлены одно- родно-единым официальным правовым актом (документом) нормативного характера. Во втором случае сохраняют известную формальную самостоятельность составляющие конституцию элементы: билли, прецеденты, доктринальные положения и др.

Если оформление конституции изначально исчерпывается одним актом, ее называют кодифицированной; если имеет место последующее объединение нескольких актов, – консолидированной.

Взависимости от формального объема текстов конституции делят на развернутые (присутствуют подробное описание, нормативная характеристика отдельных институтов) и неразвернутые, нацеленные на последующую конкретизацию их установлений.

Вцелом Конституция РФ может быть охарактеризована по форме как

писаная, номинально унифицированная, неразвернутая и кодифицированная.

61

Глава 3

При этом нельзя забывать об официальных актах ее толкования и значении правовых позиций Конституционного Суда РФ.

По времени действия выделяют конституции временные и постоянные. Конституция РФ в целом является постоянной (несмотря на наличие во втором разделе переходных положений). В преамбуле Конституции недвусмысленно выражено намерение многонационального российского народа утвердить, посредством ее принятия, незыблемость демократической основы страны. Конституционные характеристики государства, положения о народном суверенитете, о признании и гарантировании в Российской Федерации неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст.ст. 1. 3, 5, 7, ч.ч. 1 и 2 ст. 17) также подтверждают исторический масштаб конституционного выбора. Практика конституционной юстиции обеспечивает приращение конституционных смыслов в зависимости от объективных потребностей и хода общественного развития.

В связи с закрепленным ею политическим режимом Конституцию РФ следует признать демократической (выделяют также конституции авторитарные и тоталитарные). Только демократическая конституция может заявить (ч. 1 ст. 1) и институционально подтвердить (закрепить) демократический характер учреждаемого государства. Институциональными факторами демократии в Российской Федерации выступают такие основы ее конституционного строя, как: народный и государственный суверенитет; непосредственное и делегированное народовластие; запрет захвата власти или присвоения властных полномочий; единство государственной власти и конституционная самостоятельность органов, осуществляющих законодательную деятельность, управление и правосудие; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; гарантированное местное самоуправление (ст.ст. 3, 4, 10, 12 и 13).

Конституция РФ является республиканской, поскольку институциональным образом устанавливает соответствующую форму правления (организации верховной власти) в Российской Федерации. Республика исторически наиболее соответствует идеалу демократии, хотя в современном мире демократические правовые режимы успешно осуществляют и различные формы конституционных монархий. Конституционный институт республиканской формы правления в Российской Федерации может быть поделен на субинституты главы государства (Президента РФ), парламента и правительства.

Все определяющие признаки республики: демократическая выборность главы государства и высшего органа законодательной (предста-

62

Конституция Российской Федерации

вительной власти), наличие реальной системы сдержек и противовесов, независимость судов, а также особые обратные связи властных органов с населением (народом) страны: подконтрольность и ответственность, – получили закрепление в Конституции РФ. Президент РФ и Государственная Дума РФ избираются прямым голосованием граждан; конституционно устанавливаются их статусы (включая институт импичмента Президента), полномочия и сложная система взаимодействия, а также отношения с осуществляющим исполнительную власть Правительством РФ; судебная система Российской Федерации призвана обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти

идолжностных лиц и право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) такого рода (ч. 2 ст. 3, ст. 10, ч. 2 ст. 46, ст.ст. 53, 81, 93, 96, 97, ч. 4 ст. 125).

По закрепляемой форме (модели) политико-территориального устройства государства Конституция РФ является федеративной. Это – конституция федерации: государства, суверенитет которого распространяется на всю его территорию, является основой ее целостности и неприкосновенности, национальной независимости (ч. 1 ст. 1 и ч.ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции). Подтверждая данное качество, Конституция дает структурную характеристику Российской Федерации, закрепляет равноправие

иопределяет особенности различных форм субъектов РФ, устанавливает принципы российского федерализма, определяет основы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, последовательно утверждая федеративное единство правовой системы страны (ст.ст. 5, 6, 15, глава 3, ч. 3 ст. 118).

Выше упоминалось об относительной стабильности (жесткости) как одной из основных черт Конституции РФ, предполагающей длительность ее действия без существенных изменений. Изменения в Конституцию не вносились 15 лет после ее принятия, с учетом представления о предпочтительном характере снятия противоречий между конституционным текстом

исоциальной практикой через интерпретацию и толкование Конституции. Однако новейшая история показала, что при определенном соотношении политических правящих сил изменить Конституцию не столь трудно51.

51 В конце 2008 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, которые изменили сроки полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ, а также дополнили контрольные полномочия Думы в отношении Правительства РФ. См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полно-

63

Глава 3

В любом случае такие изменения не могут носить систематический или спорадический характер и должны осуществляться исключительно в конституционно определенном порядке.

Под функциями конституции традиционно понимают основные направления ее воздействия на общественно-политическую систему. В функциях находят выражение сущность и назначение конституции.

Говоря о функциях Конституции РФ, следует подходить к ней как к акту не только юридического, но и политического, идеологического значения. Политические свойства характеризуют Конституцию как необходимую предпосылку действий легальных политических сил, представляющих различные общественные группы и интересы российского народа; идеологические свойства позволяют говорить о ней как об уникальном выражении национальных (общенародных) ценностей и определении ориентиров (целей) государственного развития.

Функциональность – общее свойство государственно-правовых явлений, однако функции Конституции РФ носят первичный (определяющий) характер по отношению к функциям государства (и представляющих его субъектов) и права.

В рамках учредительной функции Конституция РФ заявляет модель и утверждает всеобъемлющую систему общественно-политических институтов и правовых отношений в стране. Конституция в известном смысле создает государственно-правовую реальность, конституирует ее. С появлением Конституции получают необходимую определенность статусные характеристики государства, его органов власти и должностных лиц, а также конституционно-правовой статус человека и гражданина, основополагающие принципы взаимосвязи публичной власти и гражданского общества.

Учредительную функцию Конституции РФ называют также рационализирующей, подчеркивая тем самым объективную предопределенность содержания всех конституционных форм общественной жизни осознанным стремлением многонационального российского народа обеспечивать их соответствие современным (цивилизованным) правовым демократическим стандартам, при сохранении связи со своей культурной традицией. Об этом заявлено в преамбуле Конституции.

мочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» ; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1; № 1. Ст. 2.

64

Конституция Российской Федерации

Политическая функция Конституции РФ характеризуется направленностью на соответствующую общественную систему, в рамках которой должны находить свое подтверждение народный суверенитет, обеспечиваться демократические стандарты создания институтов, формы и процедуры публичного властвования на всех уровнях. Конституция утверждает виды и формы народовластия (непосредственная и представительная демократия; референдум и свободные выборы); закрепляет политическое многообразие и многопартийность; запрещает присвоение властных полномочий; определяет политические права и свободы граждан (ст. 3, ч. 3 ст. 13, ст.ст. 30–33 Конституции РФ).

Идеологическая функция Конституции РФ проявляется в утверждении идеологического многообразия, признания недопустимости какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, гарантировании свободы мысли и слова, мнений и убеждений (ч.ч. 1 и 2 ст. 13, ч.ч. 1 и 3 ст. 29). Тем самым, однако, не отрицается консолидирующее значение идеологии. Конституционный текст («послание») имеет значение общегосударственной, надпартийной идеологии конституционализма, определяя круг базовых жизненных приоритетов, идеалов и ценностей, с одной стороны, и безоговорочно неприемлемые (запрещенные) предпочтения, цели, действия, с другой стороны (ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 29).

В тесной связи с идеологической стоит духовно-нравственная функция Конституции РФ. Сфера духовного объемлет наиболее высокие (метафизические) жизненные идеалы, смыслы и ценности. В российской культурной традиции они исторически соотнесены с религиозными представлениями. Конституция характеризует Российскую Федерацию как светское государство, что никоим образом не препятствует (как это было во времена советского атеизма) культивированию религиозной духовности в сфере гражданского общества. В преамбуле Конституции заявлено народное стремление чтить память предков, хранить любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. Гарантированная каждому свобода совести не предполагает бессовестного самоопределения, как и свобода вероисповедания, хотя и включает право не исповедовать никакой религии и руководствоваться иными (не религиозными) убеждениями (ст. 28), может быть ограничена, в том числе в целях защиты нравственности (ч. 3 ст. 55).

Социально-экономическая функция Конституции РФ выражается в сочетании институтов и согласовании принципов свободной (рыночной) экономики и социального государства. Конституционное признание различных форм собственности, включая частную, и их равная защищенность;

65

3  Коллектив авторов

Глава 3

гарантированное свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; свобода добросовестной экономической (предпринимательской) деятельности и труда (ст.ст. 8, 34, 35 и ч. 1 ст. 37), не должны входить в противоречие с направленностью государственной политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, его здоровье и социально-физическое благополучие (ст. 7, ч.ч. 3 и 5 ст. 37, ч.ч. 1 и 2 ст. 39, ч.ч. 2 и 3 ст. 41).

Иногда в литературе выделяют и такие функции Конституции РФ, как организаторская (стимулирующая, побудительная), внешнеполитическая, информационная и др. Думается, они вполне могут быть сведены к модусам названных функций.

Юридические функции Конституции РФ многообразны и повсеместно выражены. Воздействуя на все сферы общественной жизни, Конституция всегда делает это через положения нормативно значимого, конституцион- но-правового характера. Поэтому ведя речь о собственно юридических функциях Конституции, целесообразно, чтобы не повторяться, сосредоточить внимание на специфике ее правового воздействия.

Будучи особым правовым актом высшей юридической силы и прямого действия, Конституция РФ особым образом упорядочивает общественные отношения. С учетом этого можно говорить как о вполне традиционных для права, так и об особенных юридических функциях Конституции. Например, содержательная характеристика регулятивной и охранительной функций Конституции фактически уже проведена при анализе специфики предмета и метода конституционно-правового регулирования, нормативных конституционных положений и конституционных правоотношений. Однако, дабы общественные отношения могли возникать и развиваться, должны прежде «появиться» идентифицируемые субъекты права, что также обеспечивает Конституция посредством их исходной (базовой) статусной правовой характеристики (спецификации).

Только Конституция РФ определяет и основополагающие (принципиальные) отношения, связующие государство, гражданское общество и личность. С учетом положений ст.ст. 2, 17 и 18 Конституции можно говорить об ее ограничительной функции по отношению к государству, связанному императивом высшей ценности человека, его прав и свобод.

Юридические функции Конституции РФ характеризуют, кроме того, и ее воздействие через свои специфические элементы на системы национального права и законодательства, а также на имплементацию в правовую систему Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права.

66

Конституция Российской Федерации

§4. Структура Конституции Российской Федерации

Под структурой конституции понимают обусловленный ее сущностью

исодержанием исторически выбранный порядок группировки (обобщения) и последовательности составляющих ее текст однородных по значению и направленности нормативных положений, номинально представленный терминологически определенными структурными элементами.

Текст Конституции РФ включает преамбулу и два раздела, первый из которых содержит девять глав, второй – заключительные и переходные положения. Главы первого раздела Конституции представлены как целостными статьями (ст.ст. 33, 127 и др.), так и преимущественно статьями, разделенными на части (они обозначены цифрами); в отдельных статьях этих глав содержатся обозначенные буквами пункты (ст. 83, ч. 1 ст. 102 и др.); всего статей 137. Второй раздел Конституции поделен на пункты (их девять), которые здесь обозначены цифрами, и абзацы пунктов.

Внутриструктурная иерархия и последовательность элементов Конституции РФ достаточно условны, хотя и имеют определенное практическое значение.

Преамбула Конституции РФ декларирует приверженность многонационального российского народа идеалам конституционализма. Она является неотъемлемой и полноценной частью Конституции, имеет непререкаемое социальное, политическое, идеологическое и собственно юридическое значение. Юридическая сила, общее правоприменительное

истратегическое правотворческое значение преамбулы Конституции неоднократно подчеркивались в решениях Конституционного Суда РФ52. Все последующие положения Конституции должны восприниматься и интерпретироваться с учетом ее преамбулы, а в необходимых случаях и в нормативном единстве и сопряжении с нею.

О значении главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» неоднократно шла речь выше. Их основополагающие и фактически неизменяемые положения утверждают конституционный статус Российского государства, призванного соблюдать и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина. Содержательная характеристика основных прав

исвобод (наряду с основными обязанностями) дополняется конституционными гарантиями и принципами надлежащего пользования в контексте конституционных основ всех сфер жизни российского народа.

52 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.

67

Глава 3

Основы федеративного устройства России получают развитие и институциональную конкретизацию в главе 3 Конституции РФ. Глава содержит перечень составляющих Российскую Федерацию субъектов; закрепляет виды субъектов РФ и их статусные спецификации; определяет конститу- ционно-правовые статусы государственных территорий и языков; решает принципиальные вопросы территориальной организации (распределения) государственной власти. Ключевое значение для выверки режимов правового регулирования общественных отношений в стране имеет проведенное в этой главе разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также соответствующих компетенций органов государственной власти обоих уровней.

В главах 4–6 Конституции РФ представлены соответственно консти- туционно-правовые институты высших органов государственной власти: Президента РФ, Федерального Собрания (парламента) и его палат; Правительства РФ.

Глава 7 Конституции РФ посвящена самостоятельно осуществляемой судами судебной государственной власти. В ней обозначены виды и принципы судопроизводств в Российской Федерации, определены конститу- ционно-правовые статусы федеральных судей и высших судов. Наиболее содержательно, с учетом его конституционно-правового значения, представлен институт конституционной юстиции.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России (ст. 12 Конституции РФ); его развернутая характеристика дается в главе 8 Конституции. Здесь определены субъекты местного самоуправления, сфера и способы его осуществления, формы муниципальной демократии. Конституция закрепляет также принципы территориальной организации местного самоуправления, порядок определения на местах структуры муниципальных органов и гарантии их самостоятельного публичного властвования в пределах предметов ведения.

Глава 9 Конституции РФ устанавливает принципиальную возможность внесения поправок в Конституцию и ее пересмотра, определяет в основном соответствующие порядки и процедуры. Подробнее об этом будет сказано отдельно.

Второй раздел Конституции РФ составили два вида нормативных положений: заключительные и переходные. Заключительные положения определяют порядок вступления в силу Конституции. Переходные – проясняют специфику публичного властвования в стране в условиях преемственного перехода к новой государственно-правовой системе, создания этой систе-

68

Конституция Российской Федерации

мы на основе конституционных положений, без ущерба для требований законности и поддержания правопорядка.

Отдельно следует отметить правоприменительное значение положений пункта 6 второго раздела, которые: 1) обеспечили легитимацию ранее созданного института суда присяжных в России и позволили Конституционному Суду РФ конкретизировать содержание принципа конституционного равенства в отношении права на жизнь53 (ч. 2 ст. 20 Конституции РФ); 2) побудили Конституционный Суд РФ заявить о недопустимости превращения временных (переходных) конституционных положений в постоянные, вследствие бездействия законодателя54.

§ 5. Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

После принятия Конституции РФ звучали критические высказывания об излишне усложненном порядке внесения в нее изменений, способном превратить ее в «суперконсервативный» документ55. Такие оценки представляются спорными с формально-аналитической позиции; отчасти опровергнуты они и новейшей практикой, о чем уже указывалось выше.

Конституция РФ определила круг субъектов, имеющих право вносить предложения о поправках и пересмотре ее положений (ст. 134), и закрепила неоднородный (ситуационно-адаптивный) механизм таких изменений. Изменения, предусмотренные для Конституции, можно поделить на: 1) основополагающие, 2) существенные и 3) несущественные (номинальные). Соответственно им установлены и различные порядки изменения Конституции: 1) особый, 2) ординарный и 3) упрощенный.

Как уже отмечалось, глава 1 Конституции РФ посвящена фундаментальным положениям – основам конституционного строя, а глава 2 – основам правового статуса личности в Российской Федерации, которые могут быть изменены только в конституционно установленном порядке (ч. 1 ст. 16, ст. 64). Этот особый порядок распространяется также на положения

53См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 867 ; Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5867.

54См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСРвсвязисжалобамиграждан»//СобраниезаконодательстваРФ.2002.№12.Ст.1178.

55См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 30.

69

Глава 3

главы 9, где конкретизированы все порядки возможных изменений Конституции56. Положения первых двух глав Конституции (совокупно с преамбулой) воплощают ее квинтэссенцию, дух, обеспечивают идентичность и непререкаемость учредительного выбора российского народа. В рамках данного выбора и укоренено представление об их неизменности. Фактически Конституцию в этой части нельзя изменить: можно только отказаться от нее и перейти к многоэтапному процессу разработки и принятия новой Конституции. В таком контексте учредительные полномочия (власть) народа будут ограничены их передачей особому органу – Конституционному Собранию. Понятно, что одним номинальным пересмотром существующих конституционных положений дело при этом, скорее всего, не ограничится.

На первом этапе гипотетического процесса перехода к новой Конституции РФ предложение о пересмотре ее положений должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Федерального Собрания. Затем, в соответствии с федеральным конституционным законом (который пока не принят), созывается Конституционное Собрание. На третьем этапе Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции. На четвертом этапе Конституционное Собрание принимает новую Конституцию либо выносит проект на всенародное голосование. Наконец, на пятом (факультативном) этапе проходит всенародное голосование (референдум) по проекту новой Конституции. Новая Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует не менее чем две трети от общего числа членов Конституционного Собрания, либо более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).

Здесь важно подчеркнуть то обстоятельство, что приниматься в любом случае будет Конституция Российской Федерации, а значит, федеративная форма государственного устройства России – абсолютна неизменна.

Ординарный конституционный порядок предусмотрен для внесения

существенных поправок (изменений) в положения глав 3–8 Конституции РФ. Под поправкой понимается любое изменение (исключение, дополнение, новая редакция) какого-либо из положений этих глав. По общему правилу поправки принимаются Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона,

56 С учетом ее содержания нераспространение на главу 9 Конституции РФ особого порядка изменения означало бы его техническую «девальвацию».

70