Выдрин И.В. - КПРФ

Общественные объединения как организационные формы реализации…

Общественное учреждение – это общественное объединение, не имеющее членства, ставящее целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников объединения.

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства объединение, целью которого выступает совместное решение различных социальных проблем по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

При всех отличиях в основе общественных объединений находятся добровольность, инициативность и самоуправляемость граждан, их общий интерес и совместные усилия в достижении уставных целей.

Законодательство наделяет общественные объединения комплексом прав и обязанностей. Последние имеют универсальный характер, вроде необходимости соблюдения законодательства, публикации ежегодного отчета об использовании имущества, информирования регистрирующего органа о продолжении своей деятельности и т.д. Права распадаются на две группы по принадлежности общественным объединениям – юридическим лицам и объединениям, не являющимся таковыми. Общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право участвовать

ввыработке решений органов государственной и муниципальной власти,

ввыборах и референдумах, учреждать средства массовой информации. Юридические лица могут иметь в собственности земельные участки, здания, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, денежные средства, акции для материального обеспечения своей деятельности.

Все общественные формирования без исключения в случаях нарушения законодательства несут ответственность по Федеральному закону «Об общественных объединениях» (приостановление деятельности, ликвидация объединения, запрет его деятельности) и другим федеральным законам. Спектр ответственности самый широкий. К примеру, при совершении объединением уголовных деяний их руководители в случае доказательства вины могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена (на срок до шести месяцев) по решению федерального органа государственной регистрации (его территориальных органов), Генерального прокурора (подчиненных ему прокуроров) в случае невыполнения вынесенного представления об устранения выявленных нарушений. Деятельность общественных объединений может быть приостановлена также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».

241

Глава 10

Каковы последствия приостановления работы объединения? Одно из них связано с приостановлением его права как учредителя средства массовой информации. Такому объединению запрещается организовывать и проводить митинги, шествия, иные публичные акции, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады.

Апогеем ответственности общественного объединения являются его

ликвидация и запрет деятельности. Их основаниями выступают:

–нарушение объединением прав и свобод человека и гражданина;

–неоднократные или грубые нарушения конституционного и текущего законодательства, систематическое осуществление объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

–неустранение в срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности объединения.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

§2. Политические партии как форма участия граждан в политической жизни общества

Политическая партия представляет собой самостоятельный вид общественных объединений, на который автоматически проецируются все присущие им признаки (добровольность, самоуправляемость, законность и др.). Точно так же право граждан на объединение в политические партии по своему содержанию и объему тождественно праву каждого на объединение вообще.

Несмотря на то что федеральный законодатель еще в 1995 г. «анонсировал» принятие специального закона о партиях, его появление затягивалось. Восполнить пробел попытались в 1998 г. внесением в закон об общественных объединениях некого суррогата в виде «политического общественного объединения», который проник в другие отрасли российского законодательства, в частности, избирательное законодательство. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательным объединением понимал политическое общественное объединение, созданное в форме политической партии, политической организации или политического движения.

242

Общественные объединения как организационные формы реализации…

Проблема решилась с принятием Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95 ФЗ «О политических партиях»236, который содержит следующее определение партии: это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, в целях представления интересов граждан в органах государственной и местной власти.

Политические партии имеют ряд общих признаков, позволяющих идентифицировать данный вид общественных объединений.

Наличие уставных и программных документов. Устав должен содержать цели и задачи партии, ее наименование, условия и порядок приобретения и утраты членства в партии, права и обязанности членов, порядок создания, реорганизации и упразднения партии, иные обязательные компоненты, указанные в ст. 21 Федерального закона «О политических партиях».

Целями партийной деятельности являются формирование общественного мнения, политическое воспитание и образование граждан, выражение мнений граждан, выдвижение кандидатов в депутаты, на выборные должности глав регионов, местного самоуправления, наконец, главы государства. Опять же они служат целям реализации конституционного права граждан на объединение по политическим интересам и пристрастиям. Но нельзя не назвать и главный побудительный мотив создания политических партий – их стремление к власти: политической, государственной, муниципальной с их экономическими рычагами и финансовыми возможностями.

Непременным атрибутом партии служит ее программа. Если устав – сопутствующий признак любого общественного объединения, то наличие программных установок – качество, принадлежащее исключительно политической партии. Она должна иметь программу, определяющую принципы ее деятельности, цели и задачи, методы их реализации (ст. 22 Федерального закона «О политических партиях»). Изменения и дополнения, вносимые в программу, должны быть в течение месяца доведены до сведения федерального уполномоченного органа (Министерства юстиции РФ).

Внутреннее устройство политической партии – ее обязательный признак, имеющий два аспекта: территориальный и функциональный. Проявлением первого является наличие региональных отделений партий не менее чем в половине субъектов РФ (до апреля 2012 г. более чем в половине). При этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное

236 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

243

Глава 10

отделение. В сложносоставных субъектах РФ (имеющих в своем составе автономные округа) может быть создано единое региональное отделение. Помимо региональных отделений в партии могут создаваться иные структурные подразделения (местные и первичные). Все они формируются по решению руководящих партийных органов.

Реализация функционального аспекта связана с определением высших (съезд, конференция, общее собрание) и руководящих органов (председатель, политсовет, исполком и т.д.). Порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов – составная часть партийного устава. С точки зрения законодателя, ротация руководителей партии, ее региональных отделений есть обязательный принцип партийной жизни. С этой целью закон обязывает не реже одного раза в пять лет избирать руководящие (общероссийские и региональные) органы партии (прежде раз в четыре и два года соответственно).

Членство в политической партии является важнейшим признаком данного типа общественных объединений. В партии должно быть не менее пятисот членов (первоначально не менее десяти, затем пятидесяти и сорока тысяч человек). Требования к минимальной численности партийцев в региональных отделениях определяются партией самостоятельно. Радикальное снижение численности членов партий не поддается логике, похоже, что в апреле 2012 г. соответствующее решение принималось больше под воздействием эмоций. С этого момента в Российской Федерации отмечен количественный рост политических партий (по состоянию на октябрь 2014 г. Министерство юстиции РФ зарегистрировало 75 партий).

Членами политических партий могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Исключение составляют граждане, признанные судом недееспособными, а также те категории граждан, для которых существуют законодательные ограничения на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в партии. Гражданин может быть членом только одной партии, член партии может состоять только в одном региональном отделении по месту постоянного или преимущественного проживания. Иностранные граждане и лица без гражданства не вправе быть членами партий.

Признаком политической партии выступает ее наименование и символика. Раскрывая правовые требования в этой части, законодатель использует в основном запретительные нормы. Они следующие: не допускается использование наименований иных существующих в России партий и других общероссийских общественных объединений, схожих с этими наименованиями до степени смешения, либо наименований ликвидированных пар-

244

Общественные объединения как организационные формы реализации…

тий; запрещается использование наименований органов государственной

имуниципальной власти, а также имени (фамилии) гражданина. Не разрешается использовать наименования, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства.

Партии могут иметь эмблемы, иные символы, которые не должны совпадать с государственной символикой Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, символикой иностранных государств. Партия в качестве эмблемы не может заимствовать символы иных политических партий, деятельность которых на территории России запрещена. Недопустима символика, оскорбляющая или порочащая государственные символы Российской Федерации.

Наименование и символика должны соответствовать требованиям законодательства РФ об охране интеллектуальной собственности. Они служат средством идентификации партий, являются их опознавательным знаком, как сейчас говорят, брендом.

Важнейшим элементом правоположения политических партий является их участие в выборах. Партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на выборные должности в федеральные

ирегиональные органы государственной власти. Иные общественные объединения, отвечающие определенным требованиям избирательного законодательства, допускаются к участию на муниципальных выборах. В случаях с партиями участие в любых выборах перерастает в обязанность, поскольку партия, не участвующая в избирательных кампаниях более семи лет (до апреля 2012 г. пяти лет) подряд, подлежит ликвидации. Партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

–выдвинутый ею и зарегистрированный список кандидатов в Государственную Думу;

–выдвинутых ею кандидатов на должность высшего должностного лица субъектов РФ не менее чем в 10% субъектов РФ;

–выдвинутых ею кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных органов государственной власти не менее чем в 20% регионов;

–выдвинутых ею кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ.

Еще одним условием существования партии является ее государственная регистрация, осуществляемая Министерством юстиции РФ. Именно с момента регистрации партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица.

245

Глава 10

Подтверждением государственной регистрации политической партии (региональных отделений) является документ, удовлетворяющий факт внесения записи о партии в единый государственный реестр юридических лиц в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»237.

Весомая часть Федерального закона о политических партиях посвящена основным параметрам их сотрудничества с государством. О чем идет речь? Закон запрещает взаимное вмешательство органов государственной власти и партий в деятельность друг друга. Решения органов власти, касающиеся партий, принимаются с их участием или по согласованию с ними. Лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, находящимся на государственной или муниципальной службе, запрещается использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политических партий. При исполнении своих обязанностей эти лица не могут быть связаны партийными решениями. В органах власти не допускается создание структур политических партий. Соответствующие положения нашли отражение в законодательстве о государственной и муниципальной службе.

Федеральные и региональные органы государственной власти оказывают поддержку партиям, их региональным и иным структурным подразделениям. И хотя эта поддержка официально именуется государственной, в ее оказании участвуют и органы местного самоуправления. На органы власти возлагается задача обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации. Они создают равные условия предоставления партиям помещений и средств связи, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Власть обеспечивает равные условия участия партий в выборах, референдумах, иных общественных и политических акциях. В соответствии с Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 95 ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»238 органы власти обе-

237В соответствии с приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций» решение о государственной регистрации в отношении политических партий принимает центральный аппарат Минюста России. Территориальные органы Министерства юстиции регистрируют региональные отделения и иные структурные подразделения политических партий (Российская газета. 2012. 16 марта).

238Российская газета. 2009. 15 мая.

246

Общественные объединения как организационные формы реализации…

спечивают гарантии равенства партий, представленных в Государственной Думе, в государственных средствах массовой информации.

Государственная поддержка партий осуществляется также посредством их финансирования. Рассчитывать на нее партии могут только по итогам их участия в выборах в целях компенсации понесенных ими финансовых затрат. Общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования партий, не может быть менее двадцати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы или выборах Президента РФ. Законодательство устанавливает основания предоставления партиям финансовой помощи. Среди них, например, получение кандидатом-партийцем на выборах Президента РФ не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. На финансовую помощь вправе претендовать также та партия, чей федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Политические партии вправе отказаться от государственного финансирования, но подобных прецедентов, кажется, еще не было.

§ 3. Религиозные объединения как форма участия граждан в духовной жизни

Правовой статус религиозных объединений регламентируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»239 (далее – Закон о свободе совести), который дает следующее их определение. Это добровольное объединение российских граждан, иных лиц (иностранных граждан и лиц без гражданства), постоянно и на законных основаниях проживающих на территории России, образованное в целях совместного исповедования и распространения веры.

Особо оговариваются признаки религиозных объединений: вероисповедание, совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозные объединения создаются в двух формах: религиозных групп и религиозных организаций. Религиозная группа осуществляет свою деятельность без государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица. Помещения и необходимое имущество предостав-

239 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

247

Глава 10

ляются религиозной группе ее участниками. Религиозные группы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозную организацию отличает приобретенный статус юридического лица и территориальная структура, позволяющая делить их на местные и централизованные организации. Местная организация состоит не менее чем из 10 достигших совершеннолетия участников, проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. С точки зрения Конституционного Суда РФ одной местностью признается часть территории Российской Федерации, проживание в границах которой обеспечивает возможность совместного исповедания и распространения веры посредством совершения религиозных обрядов и церемоний. Исходя из этого, Суд резюмировал, что проживание в одном муниципальном образовании не является обязательным условием членства в местной религиозной организации240. Централизованная организация должна состоять не менее чем из трех местных религиозных организаций одного вероисповедания. Централизованная организация, структуры которой действовали на территории Российской Федерации на законных основаниях на протяжении не менее 50 лет на момент обращения религиозной организации с заявлением о государственной регистрации, вправе использовать в своих наименованиях слова «Россия», «российский» и производные от них словосочетания.

Религиозной организацией по федеральному законодательству признаются также духовные образовательные организации для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций посредством образовательных программ. В соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185 ФЗ241 духовные образовательные организации подлежат регистрации в качестве религиозных организаций. Помимо этого религиозными организациями признаются также учреждения и организа-

240См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 115-О-О «По жалобе Местной религиозной организации Евангельских христиан-баптистов города Мытищи “Библейская миссия” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» (текст Определения официально опубликован не был).

241Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

248

Общественные объединения как организационные формы реализации…

ции, созданные централизованными религиозными организациями в соответствии со своим уставом, имеющие общие цели и признаки, в том числе руководящий либо координирующий орган. Например, по Уставу Русской Православной Церкви таковыми считаются синодальные (управление делами, отдел внешних церковных связей, издательский совет, учебный комитет) и епархиальные учреждения, монастыри. Данное обстоятельство позволило Конституционному Суду РФ сделать вывод о том, что религиозные объединения могут подразделяться на различные виды (организа- ционно-правовые формы) не только в зависимости от территориальной сферы своей деятельности, но и по иным основаниям242.

Создание и деятельность религиозных объединений связаны с практической реализацией права на свободу совести и вероисповедания, в том числе права исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Российское законодательство не допускает установление преимуществ, ограничений и иных форм дискриминации граждан в зависимости от их отношения к религии.

Вместе с тем Российская Федерация – светское государство, а потому никакая религия не может устанавливаться здесь в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства, что подразумевает его не вмешательство: в деятельность формирований подобного типа при условии, что она не противоречит законодательству; в определение гражданином своего отношения к религии, в религиозное воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими. Деятельность органов государственной и муниципальной власти не должна сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. Их должностные лица, должностные лица государственных и муниципальных органов, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

Еще один аспект данной проблемы связан с тем, что государство берет на себя обязанность обеспечить светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Правда, законодательство допускает предоставление религиозной организации

242 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. № 46-О «По жалобе религиозногообъединения“НезависимыйроссийскийрегионОбществаИисуса”нанарушение конституционных прав и свобод пунктами 3 , 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 19. Ст. 2101.

249

Глава 10

возможности обучения детей в государственных и муниципальных школах религии вне рамок образовательной программы. Делается это, во-первых, по письменной просьбе родителей, во-вторых, с согласия детей, в-третьих, на основании решения коллегиального органа управления образовательной организации, например, общего собрания работников образовательной организации или педагогического совета (п. 4 ст. 5 Закона о свободе совести)243.

Государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает им финансовую, материальную и иную помощь в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями.

В свою очередь религиозные объединения, реализуя конституционный принцип отделения религиозных объединений от государства, создаются и управляются в соответствии со своей иерархической структурой, выбирают, назначают и заменяют свой персонал согласно требованиям и в порядке, предусмотренными внутренними установлениями. Законодательство фиксирует, что религиозные объединения не выполняют функций органов государственной и муниципальной власти, не участвуют в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, не участвуют в деятельности политических партий и политических движений, не оказывают им материальную и иную помощь. Между тем отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений прав членов этих объединений наравне с другими гражданами в управлении делами государства, выборах в органы государственной и местной власти, деятельности политических партий, политических движений и других общественных объединений.

Министерство юстиции РФ регистрирует централизованные религиозные организации, территориальные органы Минюста России – местные религиозные организации. На территории Российской Федерации могут открываться представительства иностранных религиозных организаций. Они учреждаются двояким образом: российской религиозной организацией, которая «вправе иметь при себе представительство иностранной религиозной организации» (например, подворья Поместных Православ-

243 См. подробнее: Приказ Министерства образования РФ от 1 июля 2003 г. № 2833 «Опредоставлениигосударственнымиимуниципальнымиобразовательнымиучреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ» // Российская газета. 2003. 13 августа.

250