Выдрин И.В. - КПРФ

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

бом; должность премьер-министра занимает лидер партии парламентского или коалиционного большинства; возникающие между правительством и парламентом конституционные конфликты разрешаются с помощью средств обоюдного воздействия (правительство может применить право роспуска парламента, а парламент вправе выразить правительству недоверие); осуществление единого политического руководства страной, так как одна и та же политическая партия или коалиция партий контролирует и парламент, и правительство.

«Жесткая» модель восходит к доктрине Ш. Монтескье и опирается на идеи Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Т. Джефферсона о равновесии, независимости и взаимном контроле властей. Эта модель впервые осуществлена в Конституции США 1787 г. Для жесткой модели разделения властей характерны следующие черты, которые могут иметь различные модификации в отдельных странах.

Органы законодательной и исполнительной власти формируются самостоятельно и независимо друг от друга, опираясь на собственный электорат (при этом сроки их полномочий не совпадают во времени). Одно и то же должностное лицо может быть носителем только одной формы власти одновременно, поэтому устанавливается конституционный запрет на совмещение депутатского мандата, министерского портфеля или должности судьи. Органы законодательной и исполнительной власти не могут влиять на досрочное прекращение полномочий друг друга по политическим мотивам: глава государства не может распустить парламент, а парламент не может выразить недоверие правительству.

«Смешанная» (полупрезидентская) модель появилась в ХХ в. благодаря сочетанию элементов гибкой и жесткой моделей147. Эта модель предусматривает значительную подвижность политического режима без изменения ее конституционных основ. В рамках смешанной модели фактически могут существовать два политических режима президентско-парламент- ский и парламентско-президентский. Характерным примером реализации смешанной модели разделения властей стал конституционный опыт функционирования V Республики во Франции, учрежденной Конституцией 1958 г.

Наиболее важными чертами этой модели являются следующие. Исполнительная власть является «бицефальной», то есть президент и правительство, возглавляемое премьер-министром, обладают как самостоятельными,

147 См.: Лузин В.В. Полупрезидентская модель разделения властей (на примере Франции) // Право и политика. Международный науч. журнал. 2000. № 1. С. 31–40.

141

Глава 5

так и совместными полномочиями. Президент самостоятельно формирует правительство при условии, что большинство в парламенте поддерживает его. Если большинство принадлежит другой партии, то президент вынужден формировать правительство с учетом этого большинства и назначать премьер-министром лидера партии парламентского большинства. Президент пользуется правом роспуска нижней палаты парламента по политическим соображениям, подкрепленным конституционными обычаями. Правительство реально несет двойную ответственность перед президентом и нижней палатой парламента.

Следовательно, можно сделать вывод, что идеальный тип разделения властей в различных демократических государствах трансформировался под влиянием особенностей правовой и политической культуры народов, специфики эволюции государственно-правовых институтов при переходе к конституционному строю. Конституционная система разделения властей в России отвечает требованиям сильной исполнительной власти, однако предоставляет недостаточно контрольных полномочий парламенту за деятельностью правительства. Дальнейшее ее развитие потребует введения конституционной ответственности министров, без которой полноценный конституционный строй вряд ли возможен.

О разделении властей в российской системе конституционализма. В советский период принцип разделения властей отвергался. Преобладало мнение о ненужности в Советском государстве политической ответственности правительства, административной юстиции и других механизмов, сдерживающих деятельность должностных лиц и обязывающих их действовать исключительно на основе законности.

Советское государствоведение основывалось на концепции единства государственной власти. Эта концепция противопоставлялась доктрине

ипрактике разделения властей. Нередко такое противопоставление приводит к неправильному пониманию соотношения проблемы единства государственной власти и ее разделения. Как представляется, и в условиях демократического конституционализма реализация принципа разделения властей не исключает, а предполагает определенное единство государственной власти.

Единство государственной власти следует рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в условиях демократического конституционного государства органы государственной власти имеют один источник легитимации

ифункционируют в рамках единой конституционной системы. Следовательно, в организационно-функциональном плане конституционные органы государства обладают определенным единством, функциональными

142

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

связями, которые позволяют сохранять сбалансированное развитие и осуществление полномочий.

Во-вторых, концепция единства государственной власти может использоваться для обоснования различных видов авторитарного правления. В условиях абсолютной монархии единство власти выводилось из полновластия монарха, который провозглашался верховным органом и единственным источником властей в государстве. Все другие органы наделялись полномочиями, производными от монарха. В российском абсолютизме такому порядку вещей соответствовало деление органов государства на органы верховного и подчиненного управления148.

Доктрина и практика советского строительства опиралась на принципиально иной источник легитимации государственной власти. Идейными истоками концепции единства государственной власти, существовавшей в Советском Союзе, были взгляды Ж.-Ж. Руссо о предоставлении неограниченной и суверенной власти одному государственному органу, которым должен быть орган народного представительства. Помимо этого использовались опыт Парижской коммуны, концепция «Советов – работающих корпораций» и отражение в государственном механизме только воли одного господствующего класса. Такой идейный фундамент, положенный в основу единства государственной власти в условиях советского строительства, создал предпосылку для постепенной монополизации власти единственной правящей партией, которая осуществляла политический контроль за системой Советов и иных государственных органов. Этот опыт показывает, что реальное разделение властей невозможно осуществить без политического плюрализма в условиях современной демократии.

Установленная в Конституции РФ модель разделения властей типологически близка к «смешанному» варианту, в котором сочетаются элементы жесткой и гибкой моделей. По отношению к российской модели разделения властей можно провести исторические параллели. Сходные модели действовали в различных политических и социально-экономиче- ских условиях Веймарской Германии согласно Конституции 1919 г. и в V Французской Республике по Конституции 1958 г. Последствия введения такой модели в Германии и во Франции были различными, что показывает ее вариативность в процессе реализации конституционных норм, влияние на нее факторов демократической консолидации, устойчивой партийной системы и конституционного толкования.

148 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть Особенная. СПб., 1903. С. 1–7.

143

Глава 5

Можно выделить три внутренних политических условия, определивших введение смешанной модели разделения властей. Во-первых, потребность существования у президента функции «дирижера-арбитра» во взаимоотношениях с другими органами государства, в первую очередь с правительством и парламентом. Президент в этом случае выступает и основным координатором всей преобразовательной деятельности государства. В общей теории разделения властей существование главы государства часто связывают с потребностью «цементировать государственную власть», «обеспечивать разрешение кризисов и конфликтов между органами государственной власти» конституционным способом149.

Применительно к России такая потребность также ощущалась после конфликта осенью 1993 г. и введения в действие новой Конституции. Вовторых, победный характер Конституции РФ в значительной степени предопределил явный перевес президента в системе органов государственной власти. В-третьих, в историческом плане учитывались некоторые правовые традиции думского периода начала ХХ в.

Из двух возможных режимов в рамках смешанной модели российский государственный режим в период правления Б.Н. Ельцина и президентства В.В. Путина тяготеет к президентско-парламентскому режиму. Для российской конституционной модели характерны следующие черты.

Президент РФ избирается на всеобщих выборах, получая мандат непосредственно из рук избирателей, и потому может противопоставить себя парламенту, оказывая на него политическое давление. Правительство РФ формируется непосредственно Президентом РФ, при этом отсутствует обязанность учитывать расстановку политических сил (в лице депутатских фракций) в Государственной Думе по результатам выборов в нижнюю палату. Требование о согласии Государственной Думы на назначение распространяется только на пост Председателя Правительства РФ. Данное правило в перспективе способно усилить элементы парламентаризма в российской модели разделения властей, если в Государственной Думе будет формироваться устойчивое партийное большинство. Такой мажоритарный фактор в парламенте может воздействовать на возникновение конституционного обычая, подобного французскому, в соответствии с которым президент при назначении главы Правительства учитывает, какой политической партии принадлежит большинство мест в нижней палате парламента. Политическая ответственность Правительства перед Госу-

149 См.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997. С. 135.

144

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

дарственной Думой, хотя закреплена в конституционных нормах, пока носит призрачный характер, – реально Правительство отвечает перед Президентом. Этот инструмент не может быть реально действующим, пока не оформится практика учета мажоритарного фактора в парламенте. Декретировать такую конституционную практику вряд ли возможно, она должна сложиться в результате постепенной политической эволюции150. Смешанная модель разделения властей предоставляет такую возможность, так как она более подвижна и вариативна по сравнению с президентской или классической парламентской моделью. С этих позиций избранная в России конституционная модель разделения властей, хотя и нуждается в усовершенствованиях, тем не менее позволяет производить их не в процессе кардинальной ломки, а в ходе конституционной эволюции и реформы.

Разделение властей закрепляется в Конституции в качестве одной из основ конституционного строя для Федерации в целом: не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти во всех субъектах РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» указывалось, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений151.

Только для организации местного самоуправления принцип разделения властей Конституцией РФ не устанавливается в качестве обязательного. Поэтому в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях одно и то же должностное лицо могло совмещать функции главы муниципального образования и председателя представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел некоторые ограничения на возможность совмещения должностей главы муниципального образования, председателя местного представительного органа и главы местной администрации (для городских округов и муници-

150См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социаль- но-политических преобразований. М., 2013. С. 137–143.

151Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

145

Глава 5

пальных районов). Тем самым был установлен законодательный запрет и вместе с тем созданы федеральные нормативные основы для продвижения принципа разделения властей и на уровне местного самоуправления.

§ 5. Светский характер Российского государства

Конституция Российской Федерации в ст. 14 закрепляет принцип светского государства, который служит конституционной основой взаимоотношений государства и религии, государства и религиозных объединений.

Конституция РФ исходит из того, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1 ст. 14), религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ч. 2 ст. 14).

Светский характер Российского государства как основа конституционного строя связан со свободой совести, свободой вероисповедания, а также с возможностью отказа от какого-либо вероисповедания, свободой выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28 Конституции).

Конкретизация светского характера Российского государства и законодательный механизм реализации свободы совести устанавливается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125 ФЗ «О свободе совести

ирелигиозных объединениях». Данный закон пришел на смену принятых в 1990 г. Закону СССР «О свободе совести и религиозных организациях»

иЗакону РСФСР «О свободе вероисповеданий».

Нормы закона «О свободе совести и религиозных объединениях» обеспечивают взаимное понимание представителей различных конфессий, содействуют развитию религиозной терпимости и уважению чувств верующих.

Признаки светского характера государства

Религиозные объединения отделены от государства. Законодательство устанавливает следующие правила взаимоотношений государства и религиозных объединений (ст. 4). Российское государство в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства: не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания; не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов

146

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления; не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит федеральному законодательству; обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также

вобеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных организациях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством РФ об образовании.

Всоответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение: 1) создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно соответствующим условиям и требованиям и в порядке, предусматриваемом своими внутренними установлениями; 2) не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления; 3) не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления; 4) не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь.

Светское государство не предполагает установления привилегий для той или иной религии, религиозного объединения. Действует принцип равенства религий и религиозных объединений перед законом. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

Светское государство не допускает создания религиозных объединений

ворганах публичной власти, в государственных и муниципальных учреждениях. Создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях запрещается.

147

Глава 5

Принцип светского государства распространяется на сферу образования. Отделение школы от церкви не закрепляется Конституцией РФ, однако устанавливается законом. При этом допускается религиозное образование (ст. 5). Каждый имеет право на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими. Воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. Религиозные организации вправе в соответствии со своими уставами и с законодательством РФ создавать образовательные организации. По письменной просьбе родителей или лиц, их заменяющих, и с согласия детей, обучающихся в государственных или муниципальных образовательных организациях, указанные организации на основании решения коллегиального органа управления и по согласованию с учредителями могут предоставлять религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы.

Религия относится к культурно-духовной жизни общества. Она влияет на формирование мировоззрения личности, ценностно-нормативной основы общества, а также обеспечивает трансляцию духовно-культурных ценностей. В преамбуле Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» отмечается особая роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры, при этом христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии составляют неотъемлемую часть исторического наследия народов России.

Отделение религиозных организаций от государства не влечет ограничений прав членов подобных объединений участвовать в управлении делами государства, в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, деятельности политических партий, политических движений и иных общественных объединений.

Светский характер государства проявляется не только в терпимости к различным вероучениям и религиозным объединениям, но и во внимании к тем религиям, которые охватывают наиболее широкий круг граждан (преобладающий в государстве), играют ведущую роль в истории страны, лидируют среди других конфессий. С такими конфессиями государство активно сотрудничает, а их представители чаще приглашаются на государственные мероприятия и церемонии.

Отделенные от государства религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. В зависимости от территориальной сферы деятельности религиозные организации подразделяются на местные и централизованные.

148

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Согласно закону «О свободе совести и религиозных объединениях» учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти российских граждан, объединенных в религиозную группу. У такой группы должно быть подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией.

Централизованные религиозные организации образуются при наличии не менее трех местных религиозных организаций одного вероисповедания в соответствии с собственными установлениями религиозных организаций, если такие установления не противоречат закону.

Деятельность религиозных объединений содействует реализации свободы вероисповеданий, распространению различных вероучений.

§ 6. Российская Федерация как социальное государство

Российская Федерация согласно ст. 7 Конституции есть социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Взгляд на государство как на орудие общественного развития и прогресса формировался в России во второй половине XIX в. под влиянием немецких государствоведов и правоведов (Лоренца фон Штейна, Роберта фон Моля). Русская государственная школа второй половины XIX в. (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и др.) поддерживала и развивала идеи об общественном прогрессе как одной из ключевых задач государства.

Влияние на формирование и конституционное закрепление социальных функций государства оказало появление «второго поколения прав человека». К ним стали относить социально-экономические права, получившие первое закрепление в начале XX в. в конституциях Мексики, Германии и Советского Союза.

Социальное государство как конституционная категория появилось в России сначала в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ. В ходе работы Конституционного совещания категория «социальное государство» была включена в рассматриваемый проект Конституции в качестве основы кон-

149

Глава 5

ституционного строя152. В президентском проекте Конституции, вынесенном на Конституционное совещание, ст. 7 упоминала о направлениях социальной политики государства. Действующая Конституция закрепляет и статус России как социального государства, и главную задачу, и основные направления социальной политики государства.

В науке имеются различные подходы к определению социального государства. Основные различия связаны с терминологической и содержательной характеристикой роли и места государства в осуществлении своего социального предназначения, объема и границ социальных функций государства. Социальное государство является важным содержательным компонентом современного конституционализма, который характеризуется как социальный конституционализм в условиях государства всеобщего благоденствия153.

Социальное государство имеет несколько ключевых направлений политики.

Во-первых, создает условия для достойной жизни человека, для такой трудовой деятельности, которая позволяла бы обеспечить каждому достойный уровень жизни и благополучия. В Российской Федерации федеральным законом устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, который, однако, меньше прожиточного минимума. Вот почему одна из социальных задач государства обеспечить их соответствие.

Во-вторых, обеспечивает свободное развитие способностей человека через поддержку институтов гражданского общества, содействующих удовлетворению духовных, культурных, экономических интересов человека, участвует в организации или содействует (через правовые механизмы) организации государственных и муниципальных учреждений и предприя­ тий, которые предоставляют государственные и муниципальные услуги в различных сферах жизнедеятельности человека.

В-третьих, обеспечивает охрану труда, трудовой деятельности граждан, осуществляет контроль и надзор за соблюдением правил в сфере охраны труда и трудового законодательства, содействует трудоустройству граждан.

В-четвертых, социальное государство заботится о здоровье людей, принимает и обеспечивает реализацию законодательства об охране здоровья. Новый Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Рос-

152См.: Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: дискуссии о социальном государстве // Правовые проблемы укрепления российской государственности. ч. 7 / под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2001.

153См.: Танчев Е. Социальное государство (всеобщего благосостояния) в современном конституционализме // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4. С. 60–67.

150