Выдрин И.В. - КПРФ

Конституционное право как отрасль права

но-процессуальный и другие кодексы РФ). Являясь основными источниками своих отраслей права, они тем не менее могут рассматриваться в качестве источников законоположений конституционного характера.

Самостоятельную статусную номинацию в системе источников конституционного права имеют законы Российской Федерации о внесении поправок к главам 3–8 Конституции РФ.

В качестве примера актов палат парламента как источника конституционного права можно указать на принимаемые Советом Федерации РФ

иГосударственной Думой РФ регламенты (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ). Их нормативное содержание прямо распространяется на парламентскую практику, детализирует законотворческий процесс и процедуры.

Источниками конституционного права могут быть также акты Президента РФ, который издает указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ). Акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а в некоторых случаях принимаются только в силу

ив порядке соответствующих конкретизаций. Так, Президент может вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных профильным федеральным конституционным законом, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ (ст. 88 Конституции РФ). Вместе с тем не исключается принятие Президентом нормативных актов (указов) по вопросам конституционного значения, не получившим пока законодательного правового разрешения. Самостоятельную градацию источников конституционного права представляют указы Президента о включении новых наименований субъектов РФ в ст. 65 Конституции РФ29.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно издает подзаконные нормативные правовые акты в форме постановлений и распоряжений, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Это не исключает делегированного правотворчества Правительства (и других органов исполнительной) власти, в том числе по вопросам конституционного характера. Полномочия Прави-

29 С конституционно-правовым регулированием могут быть связаны и ненормативные акты Президента РФ. Например, выраженное конституционно-правовое значение имеют акты, которые оформляют решения по осуществлению Президентом РФ полномочий, закрепленных в ст. 89 Конституции РФ (вопросы гражданства, государственного награждения, помилования).

41

Глава 2

тельства в конституционно определенных областях в целом определены в профильном законе30 и конкретизированы в ряде других законов.

В механизме нормативного регулирования прав и свобод человека широко представлены и ведомственные акты органов исполнительной власти, административные регламенты.

Наиболее значимыми источниками российского конституционного права на субфедеральном уровне являются конституции и уставы субъектов РФ как учредительные по своей природе акты.

Законы и иные правовые акты в субъектах РФ принимаются с учетом конституционного разграничения предметов ведения, хотя конституцион- но-правовые отношения могут существовать во всех таких сферах. Например, в сфере собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ) их законами устанавливаются порядки назначения (избрания) и деятельности мировых судей.

Нормативные акты глав (высших должностных лиц) и органов исполнительной власти субъектов РФ также могут быть направлены на правовое регулирование отношений конституционного характера, в том числе вследствие принципа единства функционирования исполнительной власти

вРоссийской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кисточникам конституционного права на муниципальном уровне могут быть отнесены в первую очередь уставы муниципальных образований

как акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов (наряду с получившими оформление актами волеизъявления населения муниципального образования), закрепляющие выбранную структуру (систему) органов местного самоуправления.

Конституционное содержание может быть обнаружено и в отдельных

актах органов местной представительной и исполнительной власти, глав муниципалитетов и их администраций.

Важную роль в создании и оформлении современного права играет судебная практика. Выше упоминалось о значении актов Конституционного Суда РФ как источников конституционного права: оно непререкаемо. Есть основания в этой связи ориентироваться и на акты (постановления) двух других высших судебных инстанций. Достаточно указать, например, на постановление Пленума Верховного Суда РФ 1995 г.31, где конкретизиро-

30Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

31Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. 28 декабря.

42

Конституционное право как отрасль права

ваны общие основания применения судами Конституции РФ при разрешении дел, а также на ряд постановлений Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, в которых раскрывалось содержание конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ)32.

Положения конституционного характера могут вырабатываться судебной практикой и на субфедеральном уровне. В частности, это акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ о несоответствии нормативных актов субъектов РФ или муниципальных образований на территории этих субъектов конституции (уставу) субъекта РФ.

В литературе называют и иные источники конституционного права. Например, конституирующие декларации (в частности, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР)33. С принятием национальных конституций они, как правило, теряют роль правового источника. О значении же актов Конституционного Собрания РФ, возможность созыва которого предусмотрена в Конституции РФ (ч.ч. 2 и 3 ст. 135), можно говорить пока только в сугубо потенциальном (гипотетическом) аспекте.

§ 6. Система отрасли конституционного права

Выраженные особенности конституционного права не умаляют его достоверности как отрасли, имеющей свою систему.

В науке права заявлены обоснования разделения системы конституционного права и системы конституции34. В современной ситуации они теряют актуальность. Представить систему конституционного права без национальной конституции сегодня так же немыслимо, как Солнечную систему без Солнца. Конституция РФ есть безусловное конституционное право, центральная, «генерирующая» часть его системы. В тексте современной конституции право обретает единство формы и содержания, что не мешает выделять отдельные нормативные элементы этого текста, также входящие в систему конституционного права.

32Высший Арбитражный Суд РФ упразднен в соответствии с Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

33См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 74–75.

34См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 53–54.

43

Глава 2

Систему конституционного права необходимо последовательно отграничивать от системы конституционного законодательства или системы форм (источников) конституционного права.

Систему конституционного права образуют первичные элементы (нормы и нестандартные нормативные положения), внутрисистемные относительно самостоятельные образования этих элементов (институты и подотрасли) и связи между ними.

Можно выделить пять видов первичных элементов системы конституционного права: 1) элементы, характеризующие конституционноправовые статусы и функции Российского государства и его институтов: органов и должностных лиц трех уровней публичного властвования (федеральный, субфедеральный, местное самоуправление), а также конститу- ционно-правовые статусы человека и гражданина, объединений граждан и институтов гражданского общества; 2) элементы материального характера, регулирующие права и обязанности субъектов и участников консти- туционно-правовых отношений; 3) процессуальные элементы (регламентация разнообразных конституционных процедур, процессов, в которых осуществляются конституционные полномочия, а также практик конституционного судопроизводства35); 4) элементы, обеспечивающие охрану Конституции РФ и конституционно-правовую ответственность; 5) элементы, задающие структуру национального законодательства.

Система конституционного права непрерывно развивается и обновляется. Практика конституционно уполномоченных тому органов и лиц обеспечивает генерацию ее новых первичных элементов, замену и «дисквалификацию» предыдущих и обнаруживших свою конституционную несостоятельность.

Не имеет однозначного решения вопрос о включении в систему отрасли конституционного права прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ исходит из факта их достоверного существования и «санкционирует» вхождение в российскую правовую систему в значении высшей ценности. Однако генетически основные права и свободы обусловлены международным глобальным соглашением, укоренены в пространстве (измерении) международного права. Последовательно различая национальную правовую систему и систему «положительного» права, нужно признать, что в систему российского права и соответственно в отрасль конституционного права общепризнанные права и свободы человека не

35 Развернутую регламентацию конституционного судопроизводства обеспечивает, в частности, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

44

Конституционное право как отрасль права

входят. Применительно же к конституционным правам российских граждан и их конституционным обязанностям этого утверждать нельзя: здесь нужен детальный анализ.

Институты и подотрасли конституционного права обособляются в его системе с учетом признанных научных обоснований.

Институт права, исходя из методологии соотношения общего и особенного, образуют первичные элементы (преимущественно нормы), регулирующие видовую группу родственных общественных отношений. Институты права классифицируют по различным критериям. Некоторые институты признают комплексными, крупными и сложными; в их структуре выделяют самостоятельные подразделения: субинституты.

Перечислить институты конституционного права вряд ли получится: различные авторы предлагают каждый свое решение вопроса. Характерно, например, такое деление: 1) институт основ конституционного строя; 2) институт основ правового статуса человека и гражданина; 3) институт федеративного устройства; 4) институт системы государственной власти; 5) институт системы местного самоуправления36. Однако при его принятии «теряется» совокупность нормативных положений, регулирующих отношения в рамках конституционного судебного процесса и судопроизводства37. Не ясным оказывается и положение институтов парламентского, избирательного, конституционно-деликтного права.

Приведенная классификация излишне статична, но и в развернутой версии Е.И. Козловой, где акцент сделан на функциональной специфике институтов конституционного права38, также обнаруживаются не все первичные элементы.

Научно-познавательное значение градации «подотрасль права» – группа функционально близких институтов отрасли, – в целом неоднозначно. Не случайно одни авторы вообще не упоминают о подотраслях конституционного права (Е.И. Козлова), другие – насчитывают до одиннадцати таких образований (С.А. Авакьян).

В теории права целесообразность выделения подотраслей связывают со спецификой тех общих (принципиальных) положений, которые наиболее актуальны для группы родственных общественных отношений39. Одна-

36См.: Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России. М., 2013. С. 9.

37По мнению ряда ученых, этот институт уже заслуживает значения самостоятельной отрасли российского права. См.: Несмеянова С.Э. Конституционный судебный процесс в России. М., 2012. С. 27.

38См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 32–34.

39См.: Общая теория государства и права. В 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 232.

45

Глава 2

ко конституционные принципы являются общими и универсальными для всей системы права (тем более – отрасли конституционного права), хотя и предполагают необходимую (актуальную) конкретизацию.

В связи с этим заслуживает внимания двухуровневая трактовка системы конституционного права, предложенная А.Н. Кокотовым40. Она отчасти соответствует структуре предмета конституционного права. Общую часть системы образует совокупность конституционных принципов, к которым отнесены и основы конституционного строя России, а также положения главы 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. В рамках Особенной части выделяются две группы норм: государственное право (публично-властные институты) и гражданско-публичное право (политически значимые институты гражданского общества).

Споры ученых-юристов о том, какие именно общности существуют в системе конституционного права и как они называются (институты, подотрасли), не способствуют необходимой предметной определенности. Показательно в этом отношении муниципальное право. Непосредственная и представительная муниципальная демократия (местное самоуправление) вполне описываются конституционно-правовыми понятиями и охватываются действием конституционно-правовых норм. Поэтому С.А. Авакьян выделяет в структуре (системе) российского конституционного права подотрасль «конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации»41. Однако конституционалисты, сосредоточенные на изучении правовых отношений в этой сфере, настаивают на титуле самостоятельной комплексной отрасли для муниципального права42.

Современные представления о конституционном праве ведут к отрицанию выраженных границ и «демаркационных линий» между обобщенными (объединенными) элементами его системы. Конституционные отношения, связующие государство, личность и гражданское общество, предполагают однородно-целостное в своей основе правовое воздействие, основанное на единстве конституционных целей и задач, хотя бы и учитывающее при этом специфику особенного и частного.

Равным образом и иерархическая субординация между обобщенными элементами системы конституционного права имеет достаточно условный

40См.: Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007.

С.38–40.

41По той же причине внутри подотрасли избирательного права профессор С.А. Авакьян выделяет сквозной институт избирательных принципов. См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 79–80.

42См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 38–39; и др.

46

Конституционное право как отрасль права

характер. Исключение в этом отношении составляют основы конституционного строя Российской Федерации, поскольку это прямо обозначено в тексте Конституции РФ (ч. 2 ст. 16).

Отдельно следует отметить федеративный характер системы российского конституционного права. Соответственно не может быть конституционных (уставных) систем права субъектов РФ. Существующие и создаваемые на субфедеральном уровне формы (источники) конституционного права содержат нормативные элементы, которые самостоятельной системы не образуют. Они входят в единую систему конституционного права наряду с конституционно-правовыми установлениями федерального уровня, Конституцией РФ и под их определяющим воздействием. В полной мере это относится и к текстам конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство необходимо последовательно учитывать при реализации и толковании права.

47

Глава 3

Конституция Российской Федерации

§ 1. Понятие и значение конституции: эволюция от античности до современности

Каждое государство во все времена имеет свою конституцию. Речь идет о базовом устроении существующей социально-политической системы и тех началах, на каких строятся в ней общественные отношения. Благодаря отражению такой конструкции в общественном сознании, государство и социальные связи приобретают динамическую устойчивость, непрерывно воспроизводятся, что придает совместной жизни людей необходимые предсказуемость и безопасность. Такую конституцию в науке права называют материальной или фактической.

Иное значение вкладывают в понятие конституции формальной или юридической, которую часто называют основным законом государства. В качестве особого политико-юридического нормативного акта формальная конституция призвана по возможности более точно отражать фактически существующие начала общественного строя и государственно-политиче- ской организации, закреплять их абстрактную модель.

Термин «конституция» применительно к форме права унаследован от Древнего Рима и означает установление, учреждение. Конституциями тогда называли правовые акты императоров. Первый официальный сборник императорских конституций был опубликован императором Феодосием II в 438 г. н.э. Позднее конституции римских императоров составили часть знаменитого Свода Юстиниана (Кодекс 534 г. н.э.).

В средневековый период идея конституции получает новое воплощение в городских правовых системах Запада. До появления национальных государств многие европейские города имели полноту законодательных, исполнительных и судебных полномочий государственного характера, включая право устанавливать налоги, чеканить деньги, устанавливать систему мер и весов, собирать войско, заключать союзы и вести войну. Такие «внутренние» полномочия городов были подчинены ограничениям, отраженным в их писаных «конституциях» – уставах (хартиях), которые устанавливали как принципы, организацию и систему городского управления,

48

Конституция Российской Федерации

так и различные права и свободы граждан (политические, экономические, личные). Закреплялись и судебные гарантии таких прав (в том числе для иностранцев). Все это позволяет говорить о конституционном характере городского западноевропейского права43.

Конституционное право в современном значении начало формироваться в эпоху буржуазных революций. Само слово «конституционализм» изобретено в конце XVIII – начале XIX в. для обозначения главным образом американской доктрины верховенства писаной конституции США (1787 г.) над издаваемыми законами. Тогда же приходит осознание, что конституция не может сводиться к установлению основ общественной организации и жизни и должна закреплять основы правового положения личности. Во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. установлено: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции» (ст. 16).

Последующая история государственности связана с этапами практического конституционализма. Каждому из этапов соответствует своя генерация конституционных актов, а также определенное воплощение в конституционных текстах доктринальных представлений об основных правах и свободах человека и гражданина, роли и назначении государства в общественной системе.

На первом этапе (до начала XX в.) в основу конституционной модели были положены либеральная политическая концепция, призывающая максимально ограничить вмешательство государства в жизнь гражданского общества, и теория «естественных» (политических и гражданских) прав человека, принадлежащих ему от рождения. При разработке Конституции Франции 1848 г. предлагалось квалифицировать республику как «социальную», однако предложение это было отклонено.

Второй этап начинается после Первой мировой войны и социалистической революции в России. Конституционализм выходит за рамки Европы и значительно меняется: идет качественная корректировка либеральной модели. В предмет конституционного регулирования включаются экономические и социальные отношения, получают конституционное признание социально-экономические права. Общественные институты приобретают конституционный статус (политические партии, профсоюзы). Конституционно декларируются принципы миролюбивой внешней политики.

43 См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998. С. 367–373.

49

Глава 3

Переход к третьему этапу связан с окончанием Второй мировой вой­ ны. Он отмечен резким расширением масштабов конституционного процесса (крах колониальной системы) и многообразием конституционных моделей (включая модель «социалистическую»). На Западе параллельно с разработкой и принятием конституций «нового поколения» идет соответствующая модернизация «старых» демократических конституций. Изменения выражаются в росте конституционного регулирования не только политических отношений, но и в экономических и социальных сферах общественной жизни. Права и свободы человека и гражданина получают закрепление в актах международного права и повсеместное отражение в текстах национальных конституций наряду с конституционными обязанностями. Конституционные системы все более унифицируются, обозначая перспективы мирной планетарной и региональной интеграции.

Значение третьего этапа конституционализма уникально. Исторически между формальной и материальной конституцией всегда находили несоответствие. Если оно носило существенный характер, формальные конституции называли фиктивными. Если же расхождения принципиального значения не имели, формальные конституции соглашались называть реальными. С появлением конституций нового типа такие классификации теряют актуальность.

С этого времени восприятие конституции должно основываться на представлениях о самостоятельной природе права и его определяющем значении для государственных и общественных институтов, отношений и практик, а также конституционных обязанностях государства в отношении общепризнанных прав человека. Утверждающая соответствующую общественную модель конституция приобретает значение юридической как правовой по своей сути и потому не может противопоставляться конституции материальной, а равно и быть обусловлена одной лишь (обезличенной) формой закона. На такой конституционной основе становится возможным реальный конституционализм.

Четвертый этап практического конституционализма ознаменован крушением социалистической модели государственности на рубеже 90-х годов XX в. В странах бывшего «социалистического лагеря» начинаются кардинальные конституционные реформы, принимаются конституции, вобравшие наиболее прогрессивные конституционные идеи. Развиваются и унифицируются демократические конституционные принципы, стандарты, продолжается расширение «каталога» прав и свобод человека. Развернутое конституционное закрепление получает идея социального го-

50