Выдрин И.В. - КПРФ

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

коллективных договоров – конкретные предприятия, учреждения и организации, в том числе принадлежащие индивидуальным предпринимателям. Соглашения – правовые акты, регламентирующие социально-трудо- вые и связанные с ними экономические отношения между работниками и работодателями, но уже на уровне самой Российской Федерации либо ее отдельных субъектов и муниципальных образований. Соглашения могут носить как территориальный, так и отраслевой характер.

В зависимости от сферы социально-трудовых отношений соглашения могут быть генеральными, региональными (межрегиональными), отраслевыми (межотраслевыми), территориальными и иными. Назначение генерального соглашения связано с установлением общих принципов регулирования социально-трудовых и сопряженных с ними экономических отношений на федеральном уровне. Образец такого акта – Генеральное соглашение от 29 декабря 2012 г. между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2011–2013 гг. Действие региональных (межрегиональных) соглашений охватывает субъект или несколько субъектов Российской Федерации. Примером данного документа может служить соглашение между федерацией профсоюзов Свердловской области, регио­ нальным объединением работодателей «Свердловский областной Союз промышленников и предпринимателей» и Правительством области на 2013–2014 гг.

Прерогатива территориальных соглашений – установление общих условий труда, социальных гарантий, компенсаций и льгот, обусловленных спецификой отдельных муниципальных образований. В качестве примера можно привести территориальное трехстороннее соглашение о социальном партнерстве в городском округе Домодедово на 2012–2014 гг.

Отраслевые (межотраслевые) соглашения фиксируют нормы оплаты, социальные гарантии и льготы, предназначенные для работников определенной отрасли (отраслей). Иллюстрацией может стать отраслевое тарифное соглашение по горно-металлургическому комплексу Российской Федерации на 2011–2013 гг., утвержденное Горно-металлургическим профсоюзом и отраслевым объединением работодателей «Ассоциация промышленников горно-металлургического комплекса России». Главная особенность отраслевых соглашений заключается в том, что они могут заключаться на всех этажах социального партнерства.

Таким же свойством обладают и так называемые иные соглашения, которые оформляются по отдельным направлениям регулирования социаль- но-трудовых отношений на любом уровне социального партнерства.

161

6  Коллектив авторов

Глава 6

Всего этих уровней шесть: федеральный, межрегиональный, региональный, отраслевой, территориальный и локальный. В принципе они соответствуют указанным видам соглашений, хотя и не во всем. Иные соглашения, например, не связаны напрямую с локальным уровнем партнерства, поскольку могут заключаться повсеместно. А на локальном уровне, как правило, заключаются даже не соглашения, а коллективные договоры.

Кто является субъектами (сторонами) социального партнерства? Таким статусом безоговорочно наделяются работники и работодатели в лице их уполномоченных представителей. В соответствии со ст. 29 Трудового кодекса РФ представителями работников в социальном партнерстве выступают главным образом профессиональные союзы и их объединения, иные профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских и межрегиональных профсоюзов (Федерация независимых профсоюзов России, Конфедерация труда России, Федерация профсоюзов России). В отдельных случаях допускается формирование иных представителей работников, к примеру, когда работники не объединены в первичную профсоюзную организацию или ни одна из таких организаций не охватывает более половины работников.

Представителями работодателя являются руководители организаций или уполномоченные ими лица. При определенных обстоятельствах, например, при проведении коллективных переговоров или разрешении коллективных трудовых споров в роли представителя работодателя могут выступать объединения работодателей. Это некоммерческие организации, объединяющие на добровольной основе работодателей для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти или местного самоуправления. Для примера можно назвать общероссийские отраслевые объединения работодателей электроэнергетики, текстильной промышленности, «Ассоциацию промышленников горно-металлургического комплекса России», «Объединение предпринимательских организаций работодателей малого и среднего бизнеса» и т.д.

Правовой статус данного партнера определяется специальным Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 156 ФЗ «Об объединениях работодателей»166, сформулировавшим право работодателей на объединение. Оно осуществляется на добровольной основе и без предварительного разрешения органов государственной власти, местного самоуправления либо каких-то иных структур. Объединения работодателей могут созда-

166 Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4741.

162

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

ваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому и территориально-отраслевому признакам.

Особый интерес представляет статус органов государственной и муниципальной власти в качестве участников социально-трудовых отношений. Он отличается некоторой двойственностью. С одной стороны, они как будто являются обязательной стороной социального партнерства (на это указывает само его определение), однако, с другой стороны, властные структуры выступают стороной соответствующих отношений всего лишь по случаям, прямо предусмотренным трудовым законодательством. Это касается, например, ситуации, когда органы власти сами являются работодателями или же соглашения о социальном партнерстве предполагают полное или частичное бюджетное финансирование. Заключение таких соглашений возможно при непременном участии органов государственной или местной исполнительной власти. Они могут заявить о себе также в роли представителей работодателей – федеральных и региональных государственных учреждений или муниципальных учреждений, финансируемых из соответствующих бюджетов, при проведении коллективных переговоров, разрешении коллективных трудовых споров. Эти эпизоды установлены ст.ст. 25, 34, 45 Трудового кодекса РФ.

Вообще вопрос о степени участия власти в отношениях социального партнерства представляется более чем актуальным. Можно, конечно, было ограничиться нормативным регулированием общих параметров социального партнерства или фрагментарным включением государственных институтов в социально-трудовые отношения, но российские власти пошли дальше этих моментов.

Во-первых, они участвуют в формировании органов социального парт­ нерства – комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, образуемых на всех уровнях сотрудничества: от федерального до муниципального.Нафедеральномуровнефункционируетпостояннодействующая Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудо- вых отношений, деятельность которой определяется Федеральным законом167. Ее основными задачами являются подготовка проекта генерального соглашения между профсоюзами, работодателями и Правительством РФ; проведение консультаций, связанных с разработкой законодательных и иных нормативных актов в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабо-

167 Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 92 ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.

163

Глава 6

чей силы и социального обеспечения; согласование позиций по основным направлениям социальной политики. Даже одно перечисление этих задач свидетельствует о значимости решаемых комиссией дел.

Подобные трехсторонние комиссии могут образовываться в субъектах РФ и муниципальных образованиях в соответствии со специальными региональными законами и принятыми на их основе положениями, которые утверждаются представительными органами местного самоуправления. В соответствии с законом от 10 октября 2003 г. «О трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений в ХантыМансийском автономном округе» органы социального партнерства в муниципальных образованиях создаются по необходимости. Одновременно допускается формирование межмуниципальных комиссий.

Во-вторых, исполнительные органы государственной и муниципальной власти являются самостоятельной стороной в органах социального партнерства. Так, Российская трехсторонняя комиссия помимо представителей профсоюзов и объединений работодателей включает должностных лиц, назначаемых в ее состав распоряжением Правительства РФ (не менее 30 человек). Согласно закону «О трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений в Ханты-Мансийском автономном округе» полномочными представителями органов власти в составе окружной комиссии являются правительственные чиновники и депутаты окружной думы.

В-третьих, государственная и муниципальная власть обязана обеспечить участие комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (если они не образованы, то объединений работников и работодателей) в разработке и обсуждении проектов законодательных и иных нормативных актов не только в сфере труда, но и программ социально-экономического развития территорий. Решения комиссий по данным проектам подлежат обязательному рассмотрению органами власти (ст. 35.1. Трудового кодекса РФ).

Трехстороннее участие государства, профсоюзов и бизнеса дало российской модели социального партнерства неофициальное название – «социальный треугольник»168 – стороны которого несут свою долю тягот в регулировании социально-трудовых отношений. Очень весомая роль в этом процессе отводится государству, хотя бы в силу взятых им на себя нормативных обязательств.

168 Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. С. 53.

164

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

Насколько успешно власть справляется с этой ролью? Понимание значимости ведения дел и осуществления политики на принципах социального партнерства на уровне деклараций (но не повсеместной практики) будто бы присутствует. Достаточно сослаться на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.169, в которой «достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы» напрямую связывается с «выстраиванием эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства». Вместе с тем Концепция никоим образом не отражает место все тех же профсоюзов в заявленном взаимодействии. Без участия органов социального партнерства обходится планирование развития территорий – то, что Трудовой кодекс называет программами соци- ально-экономического развития. Хотя в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями­ профсоюзов, работодателей и Правительством РФ на 2011–2013 гг. системе долгосрочного прогнозирования развития страны с обязательным участием всех сторон социального партнерства по-прежнему придается большое значение. Генеральное соглашение содержит на этот счет целый комплекс мероприятий, включающий рассмотрение основных параметров среднесрочных и долгосрочных программ развития; анализ их результатов; участие сторон социального партнерства в разработке концепции районирования территории Российской Федерации. В ряду этих мероприятий согласование позиций в процессе разработки и реализации региональной политики страны; проведение консультаций по вопросам национальной промышленной политики, диверсификации и развития экономики моногородов.

Свою порцию критики получает не только власть, но и другие стороны социального партнерства: бизнес – за преимущественное использование «административных» механизмов, задающих основные параметры соци- ально-трудовой сферы; профсоюзы – за имитацию деятельности по защите интересов работников, которых в свою очередь упрекают в безразличии или нежелании активно отстаивать собственные интересы170.

Словом, есть над чем задуматься и работать. Коль скоро социальное партнерство – значимый ресурс для развития социального государства, им стоит активно заниматься и впредь.

169Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

170См.: Соболев Э. Социальное партнерство в России в эпоху глобализации // Социальнотрудовые отношения: состояние и перспективы. М., 2009. С. 73.

165

Глава 6

2. Экономическое партнерство, обычно именуемое государственночастным партнерством, в трактовке законодательства субъектов Российской Федерации представляет собой взаимодействие или сотрудничество сторон в рамках соглашения (договора) о партнерстве. В законе от 2 ноября 2011 г. «О государственно-частном партнерстве в Курганской области» данные термины используются вместе, как будто дополняя (или дублируя?) друг друга. Вероятно, этот лингвистический прием, по мнению законодателей, должен усилить значение самого существа партнерства, заключающегося в совместных и взаимовыгодных действиях сторон. Встречается и несколько иное понимание партнерства. К примеру, закон от 17 февраля 2010 г. «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа

впроектах государственно-частного партнерства» квалифицирует его как привлечение российских и иностранных юридических лиц для выполнения работ или оказания услуг публичного характера.

Целевое назначение партнерства связано с социально-экономиче- ским развитием территории (Владимирская область), реализацией социально значимых проектов (Пензенская область), выполнением работ и предоставлением публичных услуг (Ханты-Мансийский автономный округ), обеспечением эффективного использования государственного и муниципального имущества (Архангельская область), привлечением частных инвестиций в экономику (Санкт-Петербург), осуществлением долгосрочных целевых программ в приоритетных отраслях экономики (Амурская область). За законодательными формулировками кроется вполне тривиальный подтекст: средств бюджета (даже если сложить все его уровни) на финансирование необходимой публичной инфраструктуры не хватает. Оттого-то требуются внешние финансовые вливания. В отличие от других видов сотрудничества государства и общества предмет экономического партнерства овеществлен в конкретных объектах, находящихся

вгосударственной­ или муниципальной собственности, которые по соглашениям партнерства создаются, реконструируются (модернизируются), эксплуатируются­ или технически обслуживаются. Данная терминология сопутствует почти всем региональным актам, раскрывая не только содержание государственно-частного партнерства, но и демонстрируя его экономическую направленность. Что касается конституционного права, то с его позиции данный вид партнерства предоставляет дополнительную возможность для осуществления свободы экономической деятельности.

Сторонами (участниками) экономического партнерства признаются публично-правовые образования (субъекты Российской Федерации) в лице их исполнительных органов государственной власти либо иных упол-

166

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

номоченных структур. Отнюдь не случайно более половины принятых на эту тему региональных законов носят названия «об участии (наименование субъекта РФ) в государственно-частном партнерстве». Другая часть законодательных актов приобрела другое имя, тоже ставшее типовым – «о государственно-частном партнерстве в (название субъекта РФ)». И тем не менее данная группа законов также определяет в качестве государственного партнера соответствующий субъект Федерации.

Кто представляет регионы в отношениях подобного рода? Закон от 5 августа 2011 г. «Об участии Брянской области в государственно-частном партнерстве» включает в этот перечень областную администрацию, иной уполномоченный орган исполнительной власти региона либо юридическое лицо, собственником ста процентов акций (ста процентов долей уставного капитала, ста процентов имущества) которого является сама область. Обобщенно данный перечень именуется «государственными партнерами». По закону от 25 декабря 2006 г. «Об участии Санкт-Петербурга в государ- ственно-частных партнерствах» (первый принятый региональный закон такой тематики) представители субъекта Федерации получили название «стороны». В их число вошли уполномоченный правительством СанктПетербурга исполнительный орган государственной власти и юридические лица, собственником ста процентов акций (долей уставного капитала и имущества) которого является город. Закон от 23 мая 2011 г. «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» публичной стороной называет областное правительство, однако помимо этого в обычной для данного региона претенциозной манере вводит понятие «государственного координатора». К таковым относятся «уполномоченный исполнительный орган государственной власти в сфере участия Свердловской области в государственно-частном партнерстве либо ответственный исполнитель, осуществляющие на основании соглашения о реализации комплексного инвестиционного проекта контроль и мониторинг его реализации». В свою очередь под ответственным исполнителем понимается определенный правительством региона главный распорядитель средств областного бюджета, государственный заказчик по объектам капитального строительства, финансируемым за счет средств областного бюджета, либо открытое акционерное общество, акции которого находятся в областной собственности. На этом фоне подкупающей простотой и ясностью отличается Закон от 9 февраля 2012 г. «О государственно-частном партнерстве во Владимирской области», называющий государственным участником администрацию области. Закон от 24 сентября 2009 г. «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве» раскрывает понятие

167

Глава 6

уполномоченного органа, выступающего от имени области стороной парт­ нерства. Это исполнительный орган власти, отвечающий за реализацию инвестиционного проекта и осуществляющий проведение конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об участии муниципальных образований в экономическом партнерстве. Законодательные акты части субъектов Федерации с известной долей осторожности наделяют их статусом публичных партнеров, хотя этого вполне достаточно, чтобы переквалифицировать государственно-частное партнерство в публично-правовое.

Закон от 6 сентября 2010 г. «О государственно-частном партнерстве в Амурской области» определяет его как взаимодействие региона и входящих в его состав муниципальных образований с частными контрагентами для развития инновационного, инвестиционного и инфраструктурного потенциала области. Задачами партнерства провозглашаются необходимость концентрации средств областного и муниципальных бюджетов, привлечения внебюджетных средств для создания, реконструкции и эксплуатации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Закон формулирует полномочия органов местного самоуправления – они определяют порядок участия муниципальных образований в государственно-частном партнерстве. Словом, закон Амурской области являет собой пример развернутого правового регулирования участия муниципалитетов в отношениях такого профиля, их максимально полного включения и, если угодно, поощрения органов местного самоуправления к сотрудничеству на ниве экономического партнерства.

Несколько иной образец предлагает закон от 30 сентября 2011 г. «Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства», трактующий его как взаимодействие, основанное на более эффективной реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом государственным партнером признается только субъект Федерации в лице его правительства и иных органов исполнительной власти. Муниципалитетам в статусе самостоятельного партнера отказывается, они могут лишь взаимодействовать с бизнесом наряду с государственным партнером. Еще одно наблюдение. При развернутой регламентации полномочий областного парламента, правительства и уполномоченного исполнительного органа закон избегает определения муниципальной компетенции в данной области сотрудничества.

По всей видимости, можно диагностировать три сформировавшиеся в настоящее время подхода к проблеме нормативного регулирования го- сударственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации.

168

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

Первый сопряжен с полным отказом от всяких попыток регламентировать данный вопрос, как, например, в Москве. Столичный мэр Сергей Собянин твердо убежден в том, что нужды в отдельном региональном законе вовсе нет, поскольку механизм государственно-частного партнерства исправно работает в рамках существующего законодательства, например, о концессионных соглашениях. Второй и третий подходы складываются в рамках действующих законодательных актов с одной лишь разницей: часть субъек­ тов Федерации не признают муниципальные образования сторонами партнерских отношений. Другая их часть, напротив, активно вовлекает органы местного самоуправления в сотрудничество по развитию территории региона и муниципалитетов. Такие разночтения объясняются отсутствием федерального законодательства о государственно-частном партнерстве.

К сведению, проект федерального закона «Об основах государствен- но-частного партнерства в Российской Федерации» отводит муниципальным образованиям в этой сфере вполне самостоятельную роль, выделяя в отдельный блок их полномочия по проведению конкурсных процедур на право заключения соглашения о партнерстве, осуществлению контроля за соблюдением частным партнером условий данного соглашения и т.д. Есть в законопроекте и смущающие моменты. Он, к примеру, относит к публичным партнерам Российскую Федерацию, субъекты РФ и органы местного самоуправления, а не муниципалитеты, которые, как представляется, должны замыкать перечень публично-правовых образований – участников государственно-частного партнерства.

Помимо публичных образований в лице их уполномоченных органов власти стороной сотрудничества выступают частные партнеры, к которым относятся российские и иностранные юридические лица, индивидуальные предприниматели. Это такой «традиционный набор» частных партнеров следующий из региональных законодательных актов. Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» исключает из частного сектора государственные компании и государственные корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, хозяйственные общества, сто процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежит публично-правовому образованию (Российской Федерации, региону или муниципальному образованию).

Следует обратить внимание на то, что относительно принятия специального федерального закона о государственно-частном партнерстве сложились противоположные мнения. Одни полагают, что закон окажется чрезвычайно полезным, так как появится единое, не допускающее иных

169

Глава 6

толкований определение государственно-частного партнерства, а, значит, снизятся риски переквалификации соглашения о партнерстве в иной вид договора. Сторонники централизованного регулирования убеждены, что отсутствие на федеральном уровне правовых оснований для инвестирования в долгосрочные проекты в условиях, когда регионы один за другим принимают собственные акты о партнерстве, просто нонсенс.

У противников федерального закона собственные опасения: новый закон способен подставить под удар уже запущенные в ход по региональному законодательству проекты государственно-частного партнерства. Даже иное нормативное определение партнерства может свести на нет соответствующую работу, уже проделанную в субъектах Федерации. Словом, определенное недопонимание между идеологами федерального закона и сторонниками регионального законодательства о партнерстве все же существует.

Объектом соглашений о государственно-частном партнерстве является имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Региональное законодательство устанавливает примерно одинаковый набор такого имущества, включая в него: системы коммунальной инфраструктуры, в том числе объекты тепло-, газо-, водо- и энергоснабжения; автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств; объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта. Это, пожалуй, самые ходовые имущественные блоки, встречающиеся в законодательных актах почти всех субъектов Федерации. В остальном многое зависит от специфики самого региона.

Так, сельскохозяйственная по своей специализации Курганская область признает объектами партнерских соглашений имущественные комплексы по производству и переработке продукции сельхозназначения. Закон от 30 сентября 2009 г. «Об инвестициях и государственно-частном партнерстве в Пензенской области» акцентирует внимание на транспортных объектах: автомобильных дорогах и инженерных сооружениях транспортной инфраструктуры; объектах железнодорожного и трубопроводного транспорта; транспорте общего пользования; производственной и инженерной инфраструктуре аэропортов и аэродромов. В числе последних здания и сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи. Удивительно, что столь важные во всех отношениях комплексы не находят целевого бюджетного финансирования. Закон «О государственно-частном партнерстве во Владимирской области»

170