Выдрин И.В. - КПРФ

Конституционное право как отрасль права

элементов и формально-логической структуры нормы права23. При этом Конституционный Суд РФ (и только он) выявляет конституционно-пра- вовой смысл законоположений и норм права независимо от их отраслевой принадлежности.

§4. Конституционно-правовые отношения

Вобщей теории права нет единой точки зрения на природу правовых (юридических) отношений. Различия сводятся в конечном счете к вопросу, являются ли правовые отношения разновидностью (группой) социальных (общественных) отношений, или они представляют собой нечто абстрактное, идеальное и отличное от тех фактических отношений, которые соотносятся с их моделью.

Наличие нормативно-правовой модели, безусловно, является необходимой предпосылкой юридических отношений, однако отношения эти все же реальны, в них участвуют (взаимодействуют) люди или другие конкретные субъекты права (отвечающие установленным признакам), осуществляя свои интересы и достигая поставленных целей. Такое взаимодействие определяют как содержание правоотношения.

Субъекты юридических отношений наделены корреспондирующими правами и обязанностями, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с предусмотренными нормами права юридическими фактами (или их составами). Субъективному праву одного лица в правоотношении всегда соответствует субъективная юридическая обязанность контрагента

инаоборот. С направленностью таких прав и обязанностей связывают понятие объекта правоотношения, под которым понимают либо поведение его участников (монистический подход), либо социальные явления и блага (плюралистический подход). Субъекты, объект и содержание правоотношения образуют его элементный состав.

Общие признаки и элементный состав юридических отношений присущи и конституционно-правовым отношениям, но есть и важные особенности таких отношений, отражающие природу современного права. Свою корректировку вносят и представления о предмете конституционного права. Так, выше упоминалась точка зрения, согласно которой конституционные правоотношения – суть политические или отношения народовластия (С.А. Авакьян).

23 См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 122.

31

Глава 2

При классификации конституционно-правовых отношений на первое место должны быть поставлены универсальные правоотношения. В Российской Федерации все граждане (каждый гражданин), их объединения, должностные лица и органы публичной власти должны соблюдать национальную конституцию и относиться к этому как к выполнению конституционной обязанности (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). С юридической точки зрения подобное возможно только в правоотношении, которое можно определить как основополагающее или конституирующее. Общим контрагентом каждого субъекта права в таком правоотношении выступает многонациональный народ Российской Федерации – носитель конституционного суверенитета и единственный источник власти в стране (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Наряду с этим каждый субъект права обязан соблюдать не противоречащие Конституции РФ законы (ч.ч. 1 и 2 ст. 15). Вследствие этого объект и содержание конституирующего правового отношения варьируются в зависимости от субъекта. Для наделенных законотворческой властью и компетенцией лиц конституирующее правоотношение дополняется обязанностью принимать законы и иные правовые акты исключительно не противоречащие Конституции РФ, для всех публично-властных субъектов – обязанностью не применять такие законы только после их официального опубликования.

Последующая классификация ведет к категории и конструкции общих и абсолютных правоотношений, давно известных науке права. Теория конституционализма дает их современное прочтение.

Общие конституционные правоотношения достоверны (реальны) в силу положений ст.ст. 2, 15, 17–19 главы 2 Конституции РФ. Каждый россиянин имеет право пользоваться своими основными правами и свободами, а также должен выполнять свои конституционные обязанности. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, гарантировать каждому их защиту, а также регламентировать выполнение конституционных обязанностей и создавать для них необходимые условия. Названные права и обязанности сторон характеризуют содержание общего конституционного правоотношения, объектом которого является конституционное правопользование (отношение правопользования). Возникновение, изменение и прекращение правоотношений связывают с юридическими фактами. В конституированной правовой системе каждый человек становится субъектом отношения правопользования с момента рождения (конституционно значимое событие) и остается на протяжении всей жизни, а в некоторых аспектах (честь и до-

32

Конституционное право как отрасль права

брое имя человека, право наследования и др.) это отношение сохраняется и после его смерти.

Виды отношений конституционного правопользования обусловлены множеством конституционных прав, свобод и обязанностей. Например, это отношения пользования конституционным правом на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ), на образование (ч.ч. 1 и 2 ст. 43); конституционной свободой творчества (ч. 1 ст. 44); отношения по выполнению конституционной налоговой обязанности (ст. 57).

Содержание отношений правопользования раскрывается (меняется) по мере прояснения сущности и содержания тех или иных конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и связанных с ними обязанностей государства. В рамках сопутствующей этому процессу нормативной конкретизации возникают и развиваются традиционные отраслевые правоотношения (жилищные, трудовые, налоговые и др.). Однако конституционные правоотношения «не исчезают», сохраняют практическую актуальность и содержанием отраслевых отношений не исчерпываются. Так, независимо от качества отраслевого процессуального законодательства никому не может быть отказано в праве на доступ к правосудию в рамках отношения, вытекающего из положений ст. 46 Конституции РФ.

Отношения конституционного правопользования могут быть поняты и как абсолютные отношения, поскольку правообладателю здесь противостоит неопределенное множество обязанных лиц, включая государство как таковое, его органы власти и должностные лица с учетом их компетенции. Публичные функции, связанные с соблюдением и защитой прав и свобод человека, могут быть возложены законодателем и на субъекты частного права (нотариусы, лоцманы, банки, СМИ и др.). Известно и прямое конституционное обязывание отдельных категорий лиц. Так, родители и лица, их замещающие, обеспечивают получение детьми основного общего образования в силу установления ч. 2 ст. 43 Конституции РФ.

Относительные конституционные правоотношения (в них стороны определены конкретно) весьма разнообразны. С учетом специфики предмета конституционного прав правильнее говорить о таких правоотношениях как о собственно конституционных или конституционных в узком смысле.

Высший уровень собственно конституционных правоотношений характеризуют связи государства с его составляющими политико-территориаль- ными единицами (в федеративных государствах – субъектами), и с муниципальными образованиями (федеративные, региональные отношения).

33

2  Коллектив авторов

Глава 2

Традиционно к этой же градации причисляют отношения, связанные с практикой публичного властвования: организацией, избранием, действиями и взаимодействием публично-властных органов и должностных лиц, представляющих уровни федеральной государственной власти, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Субъектом собственно конституционных отношений может быть и человек, как, например, в случае помилования преступника главой государства (п. «в» ст. 89 Конституции РФ) или обращения лица в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод (ч. 4 ст. 125).

Особой разновидностью собственно конституционных отношений является гражданство, которое понимают также как конституционно-право- вое состояние – устойчивую связь конкретного человека и государства, характеризуемую комплексом взаимных прав и обязанностей.

Взависимости от функциональной специфики моделирующих (упорядочивающих) норм в теории права выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Такое разделение возможно и в конституционноправовых отношениях. Регулятивными, например, являются отношения,

врамках которых федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ч.ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Охранительные конституционно-правовые отношения обусловлены, в частности, институтом конституционно-правовой ответственности. Примером превентивно-охранительного подвида таких отношений будет приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Влитературе встречается деление конституционно-правовых отношений на статические и динамические. В идее статических отношений находит отражение факт конституционно-правовой институционализации государства, его составных элементов, публично-властных органов и должностных лиц (политические институты). Поэтому конституционное право иногда называют статусным (Н.А. Богданова). Однако при внимательном рассмотрении и статусы, и статусные корреляции, связи статичными не являются.

Также весьма относительно проявляется и на конституционном уровне научное деление правоотношений на материальные и процессуальные. Осуществление (реализация) любого материального правоотношения уже есть процесс, хотя нельзя отрицать важность нормативного упорядочения именно процессуальных (процедурных) аспектов реализации права.

34

Конституционное право как отрасль права

В конституционном праве такие отношения опосредуют процессуальные нормативные комплексы (законотворческий, избирательный процесс, процедуры конституционной ответственности и др.). Широко представлены собственно конституционные процессуальные отношения в практике конституционного (уставного) судопроизводства.

Субъектами конституционно-правовых отношений могут быть социальные общности, физические лица и их объединения, государство и составляющие его политико-территориальные единицы, публично-властные органы и должностные лица, публичные и частные юридические лица, то есть фактически все возможные субъекты права.

Уникальным субъектом конституционного права (политико-социаль- ной общностью) является многонациональный народ Российской Федерации – носитель суверенитета и единственный источник власти в стране. Общенародное волеизъявление стало актом конституционализации Российского государства и определения параметров его правовой системы.

Коллективно-общностными субъектами конституционно-правовых отношений являются также жители (население) субъектов РФ, администра- тивно-территориальных единиц и муниципальных образований.

Для ряда конституционно-правовых отношений Конституция РФ определяет субъектную актуализацию таких общностей, как граждане Российской Федерации (ст.ст. 31–33), объединения российских граждан (ст. 36), народы, проживающие на определенной территории (ч. 1 ст. 9), народы Российской Федерации (ч. 3 ст. 68), коренные малочисленные народы (ст. 69). Законодатель вправе, ориентируясь в том числе на междуна- родно-правовые стандарты, конкретизировать статусы названных общностей. Один и тот же человек (гражданин) может входить в различные социальные общности.

Индивидуальное и коллективное участие в конституционно-право- вых отношениях доступно разнообразным категориям физических лиц. Каждый человек может заявлять о себе как участнике отношений конституционного правопользования, поскольку в тексте главы 2 Конституции РФ использован этот термин или иным образом выражено аналогичное значение определенного установления. Например, в ст. 25 указывается: «Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц…»

Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные конституционные обязанности (ч. 2 ст. 6 Конституции РФ). В тексте соответствующих статей особо оговаривается принадлежность гражданам политических и иных прав и сво-

35

Глава 2

бод (ст.ст. 31–34, 36, 59–61). В части 2 статьи 61 говорится о гражданах Российской Федерации, оказавшихся за ее пределами, которым должны гарантироваться защита и покровительство.

Конституция РФ предопределяет специфику конституционно-право- вых отношений для бипатридов (лиц с двойным гражданством), а также

иностранных лиц и лиц без гражданства (ст. 62).

Наличие правосубъектности для отношений конституционного правопользования, по общему правилу, не имеет значения: основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), хотя в полном объеме ими можно пользоваться только с определенного возраста (ч. 1 ст. 60).

Наряду с этим для ряда конституционных правоотношений предполагается статусная законодательная конкретизация субъектов. В этой связи упоминаются такие социальные категории, как мужчина, женщина, мать, отец, ребенок, родители или лица, их заменяющие, трудоспособный ребенок, нетрудоспособный родитель, инвалид, пожилой человек, человек, работающий по трудовому договору, кормилец, малоимущий человек, гражданин, нуждающийся в жилище, обвиняемый в совершении преступления, осужденный за преступление, супруг, близкие родственники, налогоплательщик (ч. 2 ст. 7, ч. 3 ст. 19, ч. 3 ст.ст. 38–39, ч. 3 ст. 40, ч. 4 ст. 43, ч. 2 ст. 47, ч. 3 ст. 50 Конституции РФ).

Коллективное правопользование сопряжено с конституционно-право- выми отношениями, возникающими в рамках осуществления основного права на объединение (ст. 30 Конституции РФ), а также в силу прямого конституционного установления (ст.ст. 33, 35, 37).

Осуществление политических прав и свобод во многом обеспечивается наличием политических объединений и партий; социально-культурных – творческими союзами, религиозными объединениями и т.д. Юридические лица частного права широко представлены в экономической сфере (общества, товарищества и др.).

Помимо государства как такового субъектами конституционно-право- вых отношений выступают составляющие его политико-территориальные единицы. В федеративных государствах это прежде всего субъекты Федерации, имеющие свои территории. Все субъекты РФ являются неотъемлемыми частями Российской Федерации, равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но имеют особенности конституционно-правовых статусов (ч.ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ). Субъекты РФ могут вступать в конституционно-правовые отношения как с федеративным государством и его органами, так и между собой, а также с

36

Конституционное право как отрасль права

их составляющими субъектами (автономными округами) и муниципальными образованиями (ч. 3 ст. 11, ч.ч. 3 и 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67).

Поскольку Конституция РФ предусматривает принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов (ч. 2 ст. 65), постольку потенциальными участниками сопутствующих правоотношений оказываются возможные претенденты (политико-территориальные союзы и общности).

Публичную власть в конституционно-правовых отношениях представляют органы и должностные лица федерального, субфедерального и муниципального уровней.

На федеральном уровне это прежде всего глава государства (Президент РФ), Федеральное Собрание РФ, его палаты, члены и депутаты, их группы. Исполнительную власть осуществляют Правительство РФ, министерства и иные органы. Судебную власть – Конституционный Суд РФ и составляющие единую судебную систему федеральные суды. Субъектами конституционного права выступают также органы прокуратуры и различные специализированные органы и должностные лица, как предусмотренные Конституцией РФ (Центральная избирательная комиссия РФ, Банк России, Счетная палата России), так и не упоминающиеся в ней (Уполномоченный Президента РФ в федеральном округе и др.).

На субфедеральном уровне субъектами конституционно-правовых отношений являются представительные и исполнительные органы государственной власти, система которых устанавливается каждым субъектом РФ самостоятельно с учетом конституционных требований (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ (в случае их создания), субфедеральные уполномоченные по правам человека и другие наделенные соответствующими полномочиями органы и лица.

Выделяя субъектов конституционного права на муниципальном уровне, нужно учитывать, что население муниципального образования может непосредственно решать вопросы местного значения и самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), а федеральный законодатель обеспечивает наличие таких ее элементов, которые во всяком случае воплощали бы дух современной демократии.

Публичные юридические лица, обеспечивающие решение государственных задач в различных сферах (государственные и муниципальные предприятия и учреждения, государственные корпорации, фонды и пр.), также могут быть субъектами конституционно-правовых отношений.

37

Глава 2

Гражданское общество в политической системе и соответственно в конституционно-правовых отношениях представлено разнообразными общественными структурами: общественными палатами и советами при законодательных (представительных) и исполнительных органах власти, должностных лицах всех уровней.

§ 5. Источники конституционного права

Источником (формой) современного права в юридическом смысле могут быть признаны все легальные акты, в которых находят выражение (содержатся) нормы права, а также не имеющие отчетливой логической структуры, разнообразные нестандартные нормативные положения. В рамках национальных правовых систем такие источники имеют систем- но-иерархический характер24. Источники права унифицируются в контексте сближения (конвергенции) правовых семей. Источники отрасли права должны охватывать (оформлять) те нормы и нормативные положения, которые регулируют соответствующие общественные отношения.

Вопрос об источниках конституционного права решается в зависимости от приверженности общетеоретическим подходам и понимания его предмета.

С позиций конституционного правопонимания источник конституционного права определяется наличием нормативных положений, которые: 1) дают статусную характеристику Российского государства и определяют параметры его правовой системы; 2) обеспечивают федеративную институционализацию публичной власти и практику создания, функционирования и взаимодействия публичных институтов (органов власти и должностных лиц), их конституционную ответственность; 3) затрагивают (ограничивают, регулируют, гарантируют) основные права и свободы человека и гражданина; 4) регламентируют отношения между институтами публичной власти и гражданского общества.

Источники конституционного права образуют свою систему.

На первое место в системе источников российского конституционного права должна ставиться Конституция РФ. Остальные (вторичные) источники находят в ней содержательное и существенное подтверждение своей общеправовой и отраслевой достоверности (легитимности). Иными словами, любой источник конституционного права является таковым еще и постольку, поскольку его нормативные положения не противоречат Конституции РФ.

24 См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 13, 95; и др.

38

Конституционное право как отрасль права

С учетом изложенного особым – по значению и достоверности – видом источников российского конституционного права становятся акты (решения) Конституционного Суда РФ. Эти решения не сводимы к актам судебной практики: они «как бы примыкают к Конституции РФ»25 и выступают источниками не только отрасли конституционного права, но и других отраслей. Получающие закрепление в постановлениях и определениях суда правовые позиции имеют доктринально-нормативную природу и общеобязательное правоприменительное значение.

Важное место в системе источников российского конституционного права принадлежит договорам. Это прежде всего сохраняющий консти- туционно-правовое значение Федеративный договор 1992 г. (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, другие внутригосударственные договоры (ч. 4 п. 1 раздела второго). Конституция РФ предусматривает возможность заключения соглашений между органами единой системы исполнительной власти в стране (ч. 3 ст. 78).

Составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Россия принимает названные принципы и нормы в качестве общепризнанных, поскольку это не противоречит ее Конституции, которая всегда сохраняет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15).

Несмотря на прямое указание в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете правил международных договоров над правилами, предусмотренными российскими законами, вопрос о соотношении таких норм должен решаться с учетом ряда квалифицирующих факторов26. В частности, такие договоры должны быть ратифицированы и официально опубликованы. Правила международных договоров не могут находить применения в Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ.

Определенное конституционное значение имеют в России акты и правовые позиции европейской конвенционной юстиции (Европейского Суда по правам человека). Лицо, по жалобе которого вынесено постановление Европейского Суда, во всяком случае должно иметь возможность обра-

25Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 120–127.

26См.:МарочкинС.Ю.ДействиенорммеждународногоправавправовойсистемеРоссийской Федерации. Тюмень, 1998. С. 53–59.

39

Глава 2

титься в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре вынесенных по его делу судебных постановлений.

По количественному критерию в системе источников конституционного права России преобладают нормативные правовые акты, а среди них – акты форм непосредственного народного волеизъявления (референдумы, сходы и др.) и органов представительной (законодательной) власти: Федерального Собрания РФ (парламента), его субфедеральных аналогов, представительных органов местного самоуправления.

Федеральным Собранием РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также постановления его палат. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, имеют приоритет над «обычными» законами, содержат преимущественно собственно конституционные нормативные положения. Среди этих актов можно выделить законы, определяющие порядок изменения состава Российской Федерации27, конкретизирующие статус Правительства РФ, устанавливающие судебную систему Российской Федерации, регламентирующие проведение федеральных референдумов, режим чрезвычайного и военного положения, закон о федеральном уполномоченном по правам человека.

Число «обычных» федеральных законов, имеющих выраженное кон- ституционно-правовое значение, весьма велико. Например, это законы о статусах высших органов представительной власти, их депутатов и членов; законы, оформляющие институт избирательного права; законы, устанавливающие общие принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, а также местного самоуправления28; федеральные законы о публичной службе. Сюда следует отнести и профильные законы, опосредующие пользование определенными правами и свободами человека и гражданина, выполнение гражданами конституционных обязанностей (законы об образовании, о языках, о публично значимых обращениях, о политических акциях, о защите информации, о свободе совести, о воинской обязанности и др.).

Права и свободы человека ограничивают и регулируют также различные федеральные кодексы (Гражданский, Налоговый, Трудовой, Уголов-

27Кроме того, любое изменение федеративной системы России, образование в ее составе нового субъекта РФ происходит посредством издания соответствующего федерального конституционного закона.

28В научной и учебной литературе справедливо подчеркивается, что два последних названных федеральных закона выходят, по своему нормативному содержанию, далеко за пределы заявленных в них общих принципов.

40