Выдрин И.В. - КПРФ

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

Во-вторых, государственный или муниципальный орган власти представляет собой организацию, коллектив граждан, деятельность которых квалифицируется как осуществляемая на профессиональной основе государственная или муниципальная служба, регулируемая федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». По своему правовому положению они государственные или муниципальные служащие либо лица, замещающие государственные или муниципальные должности. Например, законодательный орган государственной власти субъекта РФ состоит из депутатов – лиц, замещающих государственные должности, и сотрудников аппарата – лиц, находящихся на должностях государственной гражданской службы. Это неоднородный по служебному положению коллектив людей.

Государственные и муниципальные должности, иногда называемые политическими314, устанавливаются конституциями, уставами, федеральными и региональными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления. Лица, которые их замещают, не являются государственными и муниципальными служащими, законы о государственной и муниципальной службе их деятельность не регулируют.

Должности государственной и муниципальной службы учреждаются федеральными и региональными законами или иными нормативными правовыми актами в целях исполнения полномочий государственного органа, органа местного самоуправления либо полномочий лица, замещающего государственную или муниципальную должность. Так, должность советника или помощника главы муниципального образования учреждается как раз для исполнения полномочий высшего должностного лица местного самоуправления.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы, должности муниципальной службы – на группы.

В-третьих, органам государственной и местной власти присуща собственная компетенция (объем возложенных на них публичных дел), включающая сферы их деятельности (предметы ведения) и принадлежащие им властные полномочия (права и обязанности), осуществляемые по поручению народа или населения муниципального образования, от имени государства, субъекта Федерации или самоуправляющейся территории. Четкое разграничение компетенции между органами государственной власти, ор-

314 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2010. С. 203.

331

Глава 15

ганами местного самоуправления – необходимое условие их эффективной работы. Полномочия реализуются государственными и муниципальными органами посредством издания правовых актов нормативного и ненормативного характера, осуществления организационных, координационных действий, принятия мер властного принуждения.

В-четвертых, многие органы государственной и муниципальной власти организационно сложно устроены, их отличает собственная разветвленная структура, что в принципе характерно для любой организации (коллектива). Так, местные администрации включают отраслевые, функциональные, а нередко и территориальные органы управления, создаваемые в форме отделов, управлений, комитетов или департаментов. Они вправе формировать и иные органы, например, совещательные, создаваемые в виде широко распространенных в настоящее время коллегий местных администраций.

В-пятых, органы государственной и муниципальной власти наделяются законами и уставами муниципальных образований правами юридического лица. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»315 муниципальные органы власти наделяются правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных казенных учреждений, образуемых для осуществления управленческих функций. В качестве юридических лиц они подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Итак, государственный и муниципальный орган власти представляет собой организационно и функционально обособленную часть аппарата управления, обладающую собственными полномочиями по решению вопросов государственного и местного значения.

Все многообразие государственных и муниципальных органов власти может быть сведено к нескольким видам, в основе деления которых находятся различные критерии.

В зависимости от порядка формирования они делятся на избираемые (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы муниципальных образований, Государственная Дума РФ, региональные законодательные органы, представительные органы местного самоуправления) и формируемые в ином (не выборном) порядке органы. Например, Прави-

315 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

332

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

тельство РФ – назначаемый орган государственной власти (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»316). Местная администрация в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» образуется представительным органом муниципального образования.

По территории действия органы государственной власти и государственные органы власти делятся на федеральные и региональные. В числе первых, например, Президент РФ, Федеральное Собрание, Следственный комитет РФ. Ко вторым относятся законодательные и исполнительные органы, конституционные (уставные) суды, избирательные комиссии субъектов РФ. Деятельность органов местного самоуправления ограничена территорией конкретного муниципального образования.

В зависимости от объема и характера полномочий государственные и муниципальные органы власти классифицируются на органы общей и специальной компетенции. Все органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями по самому широкому кругу вопросов их компетенции. Государственные и муниципальные органы предназначены для решения отдельных вопросов, от того их и называют органами специальной компетенции.

По способам своего функционирования и порядку принятия решений государственные и муниципальные органы власти дифференцируются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные органы (высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований, местные администрации) осуществляют свою деятельность коллективно, сообща обсуждая и принимая решения. Вся их организационная структура приспособлена под коллективную работу. Несмотря на то что орган власти есть коллектив (организация) людей, законодательство, а вслед за ним и теория права все увереннее говорят о существовании единоличных органов власти. К ним относятся Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы муниципальных образований. В числе федеральных и региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, то есть единоличные органы, избираемые непосредственно гражданами. К единоличным органам относится и глава муниципального

316 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

333

Глава 15

образования (ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования статусом органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ. По его мнению, понятия «органы местного самоуправления», «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоис­ ключающими. Должностное лицо в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа власти317.

Первоначальным критерием, разграничивающим государственную власть, является ее разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы.

§ 2. Система государственной и муниципальной власти в контексте принципа разделения властей

Принцип разделения властей существенно сказывается на всем облике государственной системы; дифференцируя ее по отдельным блокам, он в общем виде структурирует власть. Без него несостоятельно любое современное демократическое государство318, а в Российской Федерации разделение властей так и вообще считается одной из основ конституционного строя. Впервые такой статус оно получило еще до появления Конституции РФ. В Законе РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»319 устанавливалось, что разделение властей наряду с народовластием, федерализмом и республиканской формой правления являются незыблемыми основами конституционного строя. В статье 3 данного закона указывалось, что система государственной власти в стране основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями и автономиями, а также местным самоуправлением.

317См.: Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

318Профессор В.Е Чиркин называет разделение властей демократической концепцией, направленной против авторитаризма и тоталитаризма. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 142.

319Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

334

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

С принятием Конституции РФ 1993 г. конструкция разделения властей претерпела изменения. Из нее выпало местное самоуправление, органы которого утратили свой прежний государственный статус (ст. 12 Конституции РФ). Зато на федеральном и региональном уровнях (ч.ч. 1, 2 ст. 11) сохранился триумвират законодательных, исполнительных и судебных органов (ст. 10) – прямое воплощение принципа разделения властей и по горизонтали, и вертикали управления320.

Наметившийся диссонанс между ст. 10 с тремя отраслями власти и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации, вызвал трудности при определении места главы государства во властной структуре. Высказываемые суждения фокусировались, главным образом, на двух вопросах: к какой власти принадлежит глава государства и вообще вписывается ли он в одну из установленных Конституцией властных отраслей.

Как правило, особый статус Президента РФ объясняется его положением в качестве органа, находящегося над всеми властями. В обоснование обычно ссылаются на специальные президентские полномочия по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. Особость президентской власти в России не то что не оспаривается, она всецело признается, иногда интерпретируется таким образом, что глава государства тяготеет конкретно к власти исполнительной, коль скоро вправе председательствовать на заседаниях Правительства, имеет возможность отменять его акты. Президентскими указами определяются система и структура федеральных органов исполнительной власти, их виды, статус, функции, наименования и сферы деятельности321. И вообще организаци-

320Законодательно оказались закрепленными и цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

321См.: Указы Президента РФ: от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ; от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ; от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945 ; 2008. № 20. Ст. 2290 ; 2012. № 22. Ст. 2754.

335

Глава 15

онно-правовая и функциональная связь Президента и Правительства РФ очень тесная.

Встречаются, однако, более категоричные мнения, олицетворяющие Президента РФ с самостоятельной (четвертой) властью, к тому же самой могущественной. Оценивая модель конституционного статуса главы государства, Ю.И. Скуратов замечает, что Президент выведен из системы разделения властей и поставлен над всеми ветвями власти322. Анализируя ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, В.А. Лебедев пишет: «Здесь уже фигурируют четыре власти, ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой»323. В пользу данной точки зрения свидетельствуют не только взаимосвязанные между собой конституционные нормы, но и фактические конституционно-правовые отношения, реальное состояние дел. Подробнее об этой проблеме говорится в главе 16 настоящего учебника.

Разделение властей тесно связано с конституционным принципом единства государственной власти (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), но с некоторыми оттенками. Не образуют единой системы Федеральное Собрание РФ и высшие законодательные органы субъектов РФ. Между ними отсутствуют отношения подчиненности и подотчетности, региональные органы представительной власти самостоятельны в своей непосредственной деятельности. Напротив, федеральные и региональные органы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами РФ ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). В рамках этой системы федеральные и региональные органы исполнительной власти могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть собственных полномочий (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Под конституционный принцип единства власти подведена прочная платформа в виде общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, устанавливаемых специальным федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Им стал Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-

322См.: Скуратов Ю.И. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки

вКонституцию или конституционная реформа? // Российский юридический журнал. 2009. № 3. С. 44.

323См.: Лебедев В.А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. 2013. № 1. С. 10–26.

336

СистемагосударственныхимуниципальныхоргановвластивРоссийскойФедерации

нительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

Общие принципы касаются значительных вопросов, имеющих отношение к самому существу региональных органов власти, так и множества мелких деталей. Они определяют статус законодательных и исполнительных органов в качестве «постоянно действующих высших и единственных» органов; правомочность законодательного органа (при условии избрания не менее двух третей депутатов от их установленного числа); количественные параметры депутатского корпуса, зависящие от численности избирателей в субъектах РФ; предметы ведения региональной власти; виды правовых актов; основания ответственности. Под общие принципы подпадают способы выдвижения кандидатов на должность главы региона, смешанный тип избирательной системы, в соответствии с которой комплектуются законодательные органы, особенности фракционной работы депутатов и даже наименования законодательных органов государственной власти. Они в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «не могут содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти».

Несмотря на то что региональная исполнительная власть является частью единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, федеральное законодательство уделяет ей меньше внимания, нежели чем власти законодательной. Хотя, кажется, должно быть наоборот. Общие принципы на деле в большей степени затрагивают правовой статус высших должностных лиц регионов (руководителей высших исполнительных органов государственной власти).

Принцип единства власти распространяется и на судебную власть, которая распадается на федеральные суды и суды субъектов РФ.

Формально выведенным из системы органов государственной власти остается местное самоуправление, однако за последние годы многое сделано для того, чтобы приблизить муниципальную власть к государственной. Причем по разным направлениям: правовым, организационным, функциональным и финансовым. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несравненно более детализирован в сравнении со своим предшественником. Он замкнул правовое регулирование многих аспектов местного самоуправления на федеральной власти, изъяв из ведения субъектов РФ часть ранее принадлежащих им полномочий. Присущая ему конкретика охватывает, например, сроки проведения первого заседания вновь избранного местного представительного органа, численный состав пред-

337

Глава 15

ставительной власти, основания досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, виды и наименования муниципальных правовых актов, типы муниципалитетов.

Только федеральный законодатель определяет предметы ведения муниципальных образований, вопросы местного значения количественно растут также вследствие федерального законотворчества. Финансирование полномочий органов местного самоуправления осуществляется в основном за счет государственных дотаций и субсидий либо за счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов.

Таким образом, оставаясь формально вне государственной системы, низовой уровень власти и управления, созданный в России в виде местного самоуправления, оказался в орбите государственного влияния.

338

Глава 16

Президент Российской Федерации

§1. Возникновение и становление института Президента в Российской Федерации

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в российской государственности. Впервые вопрос о введении должности Президента в СССР поднимался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г., которая, как известно, восприняла ряд положений концепции «разделения властей». В Конституции СССР 1936 г. устанавливалось, что «законодательная власть» осуществляется исключительно Верховным Советом СССР (ст. 32). Правительство – Совет Народных Комиссаров СССР в ней, в отличие от Конституции СССР 1924 г., уже не относилось к числу законодательных органов и получило статус «высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР» (ст. 64). Предусматривалась независимость судебной власти. В такую схему органов вполне мог бы вписаться и президент324. Однако И.В. Сталин, обладавший неограниченной властью, выступил против этого. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставить себя Верховному Совету»325. Позиция И.В. Сталина заключалась в том, чтобы возложить президентские полномочия на Президиум Верховного Совета СССР, который образно можно назвать коллективным президентом.

Вопрос о президенте поднимался и в ходе работы созданной в 1962 г. под председательством Н.С. Хрущева комиссии для подготовки новой Конституции, но не нашел своего практического завершения.

Сменивший его Л.И. Брежнев возглавил в середине 1970-х годов Конституционную комиссию, которая весной 1977 г. подготовила проект Конституции, не предусматривающей должности президента. Президентские функции, как и раньше, выполнял Президиум Верховного Совета, объявленный постоянно действующим органом Верховного Совета

324См.: Лазарев Б.М. Президент СССР// Советское государство и право. 1990. № 7. С. 7.

325Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М., 1939. С. 531.

339

Глава 16

СССР. Функции главы государства реально выполнялись Генеральным секретарем ЦК КПСС, который вскоре занял еще и должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР.

Первые реальные шаги в становлении института президента были сделаны в 1985 г. Тогда предлагалось рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста, но М.С. Горбачев считал, что надо сохранить советскую систему, в которой места для президента не было326.

При подготовке XIX Всесоюзной партконференции и в ходе ее (июньиюль 1988 г.) обсуждался вопрос о введении поста президента, однако в итоге была введена другая должность – Председателя Верховного Совета

СССР. В 1989 г. с инициативой учреждения президентской должности выступили члены Межрегиональной депутатской группы, представлявшей собой демократическую оппозицию на Съездах народных депутатов СССР.

14 марта 1990 г. был принят Закон СССР № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»327. Учреждалась должность не только Президента, но и Вице-президента СССР, который избирался одновременно с главой государства. В Конституцию 1977 г. была введена отдельная глава «Президент СССР».

Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского государства – Союза Советских Социалистических Республик – являлся Президент СССР. Им мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом больше двух сроков подряд. Предусматривались прямые выборы Президента гражданами. Избранным считался тот, кто наберет больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик.

Учреждение президентской власти в СССР обусловливалось рядом факторов.

Во-первых, кардинальными переменами в политической системе советского общества, связанными с ликвидацией командно-административной системы, отказом партии от несвойственных ее природе государственновластных функций, процессом передачи власти Советам народных депутатов снизу доверху. Во-вторых, развитием плюрализма, многопартийности, реализацией союзными республиками идеи суверенитета, которые долж-

326См.: Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР // Государство и право. 1996. № 5. С. 95.

327Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

340