Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

131

«безопасные условия для человека»1, причем в соответствии с данным федераль-

ным нормативным актом, главным условием безопасности и благоприятности среды обитания (как естественной, так и искусственной) для человека является отсутствие влияния каких-либо вредных факторов на человека.

Наличие в российском законодательств этих двух схожих дефиниций вызы-

вает достаточно ожесточенные споры среди ученых-правоведов по определению данных понятий в области права. Одна часть из них полагает, что с учетом со-

зданной человеком искусственного окружения, понятие «окружающая среда» определяет более широкую область определения данной дефиниции2.

Напротив, один из ведущих правоведов в данной сфере, Бринчук М. М. ис-

ходит из того, что обобщенное понятие «благоприятная среда обитания» охваты-

вает биологические (защиту от вирусов, болезнетворных бактерий и т. д.), хими-

ческие (защиту от всевозможных ядовитых веществ), физические (шум, различно-

го рода излучения), социальные и иные факторы воздействия на человека и, сле-

довательно, является более широким понятием, чем «благоприятная окружающая среда»3.

Данные споры являются логическим продолжением возникшего ранее раз-

ногласия по правомерности включения в состав понятия «окружающая среда» та-

ких понятий как «природно-антропогенные объекты» и «антропогенные объек-

ты», а также обсуждения необходимости критериев качества окружающей среды и их законодательного закрепления.

Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» содержит определения следующих понятий:

– «природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в ре-

зультате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный челове-

1 Федеральный закон Российской Федерации от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» (в ред. Федерального закона от 13.07.2020 года №194-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. №14. Ст. 1650.

2См.: Ласкина Н. В. Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2010.

3См.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда – важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. №9. С. 37-52.

132

ком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

– антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов».

Объединение в понятие «окружающая среда» не только природных объек-

тов, но и социальных, созданных человечеством в рамках формирования своей инфраструктуры, приведет к безразмерному увеличению механизма правового ре-

гулирования конституционного права личности на благоприятную окружающую среду1.

Аналогичной позиции придерживается и Боголюбов С. А., считающий, что

«…включение антропогенных объектов в понятие «окружающая среда» … может иметь далеко идущие … последствия, которые … трудно полностью предви-

деть…»2. Одним из наиболее предсказуемых последствий такого законодательно-

го расширения понятия «окружающая среда» представляется ухудшения правовой защиты именно той части окружающей среды, которая наиболее нуждается в за-

щите и охране – природной составляющей данного понятия. В тоже время, не-

смотря на расширенное определение понятия «окружающая среда», нормы Феде-

рального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» регули-

руют только то, что относится к указанным в нормативном акте явлениям, отно-

сящимся к окружающим естественным природным объектам.

В соответствии с изложенным представляется, что при определении понятия

«окружающая среда» необходимо:

–исключение из его состава понятия «антропогенные объекты»;

–уточнение определения понятия «природно-антропогенные объекты», под которыми следует понимать совсем узкий круг искусственно созданных челове-

ком объектов, по своему функциональному назначению видоизменяющие при-

родную среду, но одновременно становящиеся еѐ частью. К их числу можно отне-

1См.: Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2008.

2Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды». // Экологическое право. 2002. №2. С. 19.

133

сти парки, заповедники, искусственные лесонасаждения, пруды, каналы, искус-

ственные моря, тоннели, созданные человеком острова и т. д.

Рассмотрение практики реализации конституционного права личности на благоприятную окружающую среду позволили государству и обществу осознать необходимость законодательно охранять права личности на благоприятную окру-

жающую среду, способствовать его защите как на государственном уровне, так и любыми позитивными действиями публичных структур. Данная деятельность направлена, в том числе, на обеспечения и восстановления баланса интересов личности, общества и государства.

К сожалению, в настоящее время невозможно осуществлять деятельность без оказания воздействия на окружающую среду. Даже самые новейшие техноло-

гии сводят такое воздействие к минимуму, но не могут обеспечить полную со-

хранность окружающей среды. Существование же нормативов позволяет контро-

лировать деятельность предприятий и использовать получаемые от предприятий платежи для восстановления окружающей среды. В тоже время денежные сред-

ства, получаемые в качестве штрафных санкций за отрицательное воздействие на окружающую среду, не являются целевыми средствами. Их можно потратить не только на компенсацию вреда, причиненного окружающей среде, но и на любые другие цели. Данный пробел в законодательстве Российской Федерации нуждает-

ся в устранении. Такие платежи должны аккумулироваться на особых счетах и использоваться строго по назначению»1.

Осознание необходимости постепенной модернизации механизмов правово-

го регулирования охраны окружающей природной среды и защиты права лично-

сти на благоприятную окружающую среду привело к разработке и принятию ряда долгосрочных документов стратегического планирования. Среди них можно вы-

делить «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»2 и «Стратегия экологической без-

1Евтушенко В. И., Кравцова Е. А. Указ. соч. С. 153-154.

2Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 15 октября 2021 года).

134

опасности Российской Федерации на период до 2025 года»1. Это позволяет госу-

дарству «уверенно идти по пути осознания существующих экологических про-

блем и поиска путей их решения. Об этом свидетельствуют не только выводы российских ученых, но и данные иностранных специалистов. Так, специалистами Центра экологической политики и права при Йельском университете раз в два го-

да составляется экологический рейтинг стран, который учитывает анализ различ-

ных аспектов состояния окружающей среды и здоровья населения, мониторинг эффективности проводимой государством экологической политики и другие фак-

торы. В данном рейтинге Россия в 2014 году заняла 73 место, в разделе «Страны со средним уровнем экологической эффективности». В 2016 году Россия заняла уже 32 место, передвинувшись в раздел «Страны с высокой экологической эффек-

тивностью». И даже несмотря на то, что в 2018 году Россия опустилась в рейтинге на 52 место, все это свидетельствует о том, что в Российской Федерации больше внимания стало уделяться экологическим проблемам и намеченные пути их ре-

шения являются эффективными, в том числе, в решении задачи обеспечения пра-

ва личности на благоприятную окружающую среду»2.

Право личности на благоприятную окружающую среду, являясь по сути личным правом, содержит признаки политических и социально-экономических прав человека. Как структурное правовое образование представляет собой ком-

плексный правовой институт. Его исполнение для человека представляет собой процесс участия в правоотношениях: конституционных, административно-

правовых, гражданско-правовых, уголовных, экологических и др. Механизм регу-

лирования данных правоотношений закреплен в соответствующих отраслях пра-

ва, вплоть до правовых норм Уголовного Кодекса Российской Федерации, глава

26 которого «Экологические преступления» устанавливает ответственность за та-

кие виды преступлений как «…нарушение правил охраны окружающей среды при

1Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года №176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. №17. Ст. 2546.

2Евтушенко В. И., Кравцова Е. А. Указ. соч. С. 154.

135

производстве работ», а также «…нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами»1.

Ядро указанного института составляют нормы Конституции России.

Поэтому любое ухудшение экологической обстановки, независимо от при-

чины его возникновения, будь это техногенная авария, природный катаклизм или в результате неразумной природохозяйственной деятельности человека, в связи с тем, что конституционное право личности на благоприятную окружающую среду является основополагающим среди обеспечивающих равновесие «между эконо-

мическими и экологическими интересами человека, закрепляя при этом основные гарантии соблюдения его прав»2, его нарушение может рассматриваться не только в связи с прямым его прямым неисполнением, но и «…опосредованным наруше-

нием всех других прав человека»3. Такое положение дел, конституционно-

правозащитный аспект данной проблемы ставит перед государственными органа-

ми задачу его выполнения независимо от состояния экологической обстановки в районе его постоянного проживания.

Процесс структурирования конституционного права личности на благопри-

ятную окружающую среду начиная от рассмотрения:

–развития на территории Российского государства правовых отношений в сфере, составляющих предпосылки конституционного права на благоприятную окружающую среду;

–формирования и современного состояния международного и внутригосу-

дарственного механизма правового регулирования в данной сфере;

–рассмотрения понятия «окружающая среда» и критериев еѐ благоприятности;

–становления конституционно-правозащитного аспекта данной проблемы позволяет выявить несколько существенных аспектов вопроса:

1.Проведенный анализ становления и развития на территории Россий-

1Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года №63-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.07.2021 года № 293-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. №25. Ст. 2954.

2Пономарев М.В. Человек как субъект и объект экологических правоотношений // Журнал российского права. 2016. №1. С. 147-153.

3Сучкова В.А. К вопросу о классификации экологических прав человека // Московский журнал международного права. 2006. № 2. С. 156.

136

ского государства правовых отношений в сфере охраны окружающей среды, поз-

воляет предложить осуществленную в целях выявления признаков и тенденций правозащитного регулирования миграционных процессов авторскую ретроспек-

тивную периодизацию развития в Российском государстве правового регулирова-

ния отношений, составляющих предпосылки конституционного права на благо-

приятную окружающую среду.

Предложены шесть оригинально поименованных этапов, отражающих соот-

ветствующие признаки и тенденции:

– религиозно-табуированный (до 1016 года), характеризующийся существо-

ванием у многих народностей запретов на использование отдельных природных объектов (рубка леса, охота, ловля рыбы и т. д.) в отсутствие писаного права на территории Российского государства;

– исходно-запретительный (с принятия «Русской правды» в 1016 году по начало ХIХ века), характеризующийся установлением начальных феодально-

общинных запретов и появлением первых писаных нормативных актов, преду-

сматривавших охрану и защиту личной, общинной и государственной природной собственности;

– системно-ограничительный (с начала ХIХ века по 1917 год), характеризу-

ющийся принятием системы новых нормативных актов, обеспечивавших защиту природных богатств от разграбления и расхищения, окружающей среды от вред-

ного воздействия, установление в этих целях ограничений и санитарных норм в связи с ростом численности городского населения, развитием промышленного производства, транспортной инфраструктуры;

– государственно-запретительный (с 1917 года по 1960 год), характеризую-

щийся активизацией нормативного регулирования защиты окружающей среды посредством использования природосберегающих и природоохранных техноло-

гий;

– законодательно-формирующий (с 1960 года по 1991 год), характеризую-

щийся использованием комплексного государственно-правового подхода к регу-

лированию защиты права личности на благоприятную окружающую среду с при-

137

нятием Закона «Об охране природы в РСФСР», среди новелл которого – создание правового механизма государственного регулирования рационального использо-

вания и воспроизводства природных ресурсов, обязательность проведения пред-

варительной природоохранной (экологической) экспертизы проектов крупнейших промышленных объектов и т. д.

– конституционно-правозащитный (с 1991 года. по настоящее время), харак-

теризующийся закреплением и структурированием естественного права личности на благоприятную окружающую среду в Конституции России с последующим определением и правозащитной конкретизацией федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами прав граждан на проживание в условиях благоприятной окружающей среды.

2.Право личности на благоприятную окружающую среду является ком-

плексным правовым институтом в связи с тем, что исполнение данного права связа-

но с участием человека как в конституционных, правозащитных правоотношениях,

так и в административных, гражданско-правовых, уголовных, экологических и др.

Ядро указанного института составляют нормы Конституции Российской Федерации.

3.Экологическая миграция является по своей сути следствием наруше-

ния естественного права личности на благоприятную окружающую среду и тен-

денции совершенствования критериев еѐ благоприятности во многом определяют механизм правового регулирования экологической миграции.

4.В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсут-

ствуют критерии благоприятности окружающей среды, том числе, в Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды». В виду отсутствия

«строгого», законодательно закрепленного, определения, понятие критериев благо-

приятности окружающей среды стало предметом широкой дискуссии правоведов.

139

оны с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или времен-

ных жилых помещений»1.

Решение о проведении временного отселения в соответствии с нормативным актом принимается Президентом Российской Федерации. Непосредственно реше-

ние о начале процедуры временного отселения и механизме еѐ проведения; зоне отселения и населенных пунктах, куда будет производится отселение и где будут временно размещаться отселенные; о порядке их обеспечения продовольствен-

ным и вещевым довольствием принимают назначенные Указом Президента Рос-

сийской Федерации «…государственные органы (должностные лица), ответствен-

ные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения».

Второй вариант, предусмотренный нормативным актом – формирование по Указу Президента России на период действия чрезвычайного положения «…органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение». Исклю-

чение составляет вариант введения режима чрезвычайного положения, охватыва-

ющий всю страну. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации ответственным тогда является «…федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение». В рамках режима чрезвычайного по-

ложения предусмотрено возможность введения ограничения отдельных прав че-

ловека2.

Данный специальный режим в нашей стране применялся, но только по при-

чине противодействия террористической деятельности и массовым беспорядкам и на отдельных территориях3, как, например, в Москве в октябре 1993 года1. Проце-

дура временного отселения ни разу не проводилась.

1Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 года №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 03.07.2016 года №6-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

2См.: Бучакова М.А., Дизер О.А. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: их обеспечение полицией и возможные ограничения. // В сборнике: Права человека и глобализация. Материалы II-ой международной научно-теоретической конференции, посвященной 71-летию принятия Всеобщей декларации прав человека. Душанбе: Типография УМТ и ВС МВД Республики Таджикистан, 2020. С. 47-51.

3См.: Чрезвычайное положение: практика введения в современной России.

<http://studopedia.ru/6_115386_chrezvichaynoe-polozhenie-praktika-vvedeniya-v-sovremennoy- rossii.html> (дата обращения 21 ноября 2020 года).

140

Проведение процедуры эвакуации в случае чрезвычайной ситуации природ-

ного и техногенного характера предусмотрено соответствующим Федеральным законом Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвы-

чайных ситуаций природного и техногенного характера», но сама процедура про-

ведения эвакуационных мероприятий в Федеральном законе не прописана.

Механизм проведения эвакуационных мероприятий подробно раскрыт в со-

ответствующих региональных нормативных актах, принятых в каждом субъекте Федерации2. Региональные нормативные акты различных субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования имеют схожий механизм правового регулирования, и он будет рассмотрен на примере нормативных актов,

принятых в Белгородской области.

Основополагающим нормативным актом Белгородской области в данной сфере стал Закон Белгородской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3. В нем насчиты-

вается всего 10 статей, рассматривающих вопросы защиты населения Белгород-

ской области и территории региона применительно к системе управления, сло-

жившейся в регионе, местным геополитическим (например, учитывается пригра-

ничный характер Белгородской области) и природным условиям. В соответствии с данным законодательным актом полномочия по регулированию действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера распределен меж-

ду органами власти Белгородской области, в частности, между Губернатором Бел-

городской области, Белгородской областной Думой и правительством области.

Так, согласно статьям 3, 4, 5 указанного Закона, Губернатор Белгородской области принимает решение о введении на территории области режима чрезвы-

1Указ Президента Российской Федерации от 03 октября 1993 года №1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве». // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №40. Ст. 3748.

2См.: Кропачева А.В. Особенности административно-правовой защиты населения и территории от ЧС // Административное право и процесс. 2017. №1. С. 51-53.

3Закон Белгородской области от 23 сентября 1998 года №41 «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона Белгородской области от 30.05.2020 года №470) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 1998. №10.