Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

231

ции «О радиационной безопасности населения»1, Федеральном законе Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т. д.

«При этом федеральное законодательство и нормативные акты субъектов федерации, принимаемые по предметам совместного ведения, должны не проти-

воречить друг другу. «Следует отметить, что основные задачи законодательного регулирования в сфере совместного ведения на уровне субъектов Российской Фе-

дерации в целом сводятся к конкретизации норм федерального законодательства в соответствии с условиями местной специфики, созданию механизма реализации общих положений федерального законодательства и повышению, исходя из воз-

можностей субъекта Российской Федерации, уровня гарантий обеспечения и за-

щиты прав человека и гражданина, минимальный уровень которых установлен федеральным законодательством»2.

На региональном уровне получают свою конкретизацию и развитие приме-

нительно к данной территории и к местным условиям как природного, так и соци-

ального характера, местным обычаям, многие правовые нормы, заложенные на федеральном уровне.

Так, более чем в половине субъектов Российской Федерации приняты свои,

региональные законы о защите окружающей среды, дополняющие нормы Феде-

рального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» в соот-

ветствии с местными экономическими, культурными и природными особенно-

стями региона. Такие законы приняты, например, в Московской области3, в

Свердловской области4, на Алтае5 и т. д.

1Федеральный закон Российской Федерации от 09 января 1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (в ред. ред. Федерального закона от 11.06.2021 года № 170-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

2Чертков А.Н. Федеральное законодательство в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблема соотношения и гармонизации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. С.9

3Закон Московской области от 22 декабря 2006 г. №240/2006-03 «Об охране окружающей среды в Московской области» (в ред. Закона Московской области от 9.07.2019 года №141/2019-ОЗ) // Ежедневные новости. Подмосковье. 28.12.2006. №243.

4Закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. №12-03 «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области» (в ред. Закона Свердловской области от 20.05.2021 года №35-ОЗ) // Собрание законодательства Свердловской области. 2006. №3 (2006). Ст. 266.

5Закон Алтайского края от 01 февраля 2007 г. №3-3С «Об охране окружающей среды в Алтай-

232

Таким образом, закрепленное в Конституции Российской Федерации право личности на благоприятную окружающую среду и сопутствующие ему права рас-

крываются не только на уровне федерального законодательства, но и в регио-

нальных нормативных актах.

В рамках проводимого в данной диссертационной работе рассмотрения ре-

гионального экологического законодательства основной акцент делался на анали-

зе нормативных актов, принятых в Белгородской области. Проводимая в области политика по поддержанию региона в экологически стабильном хорошем состоя-

нии подкрепляется нормативными актами, принятыми в сфере защиты обеспече-

ния экологической безопасности и защиты экологических прав личности»1. В

рамках реализации государственной программы «Развитие водного и лесного хо-

зяйства Белгородской области, охрана окружающей среды», второй этап которой реализуется в 2021–2025 годах и общий объем финансирования которой составля-

ет 6103225,3 тыс. рублей2, в регионе выполняется большой объем работы по за-

щите конституционного права личности на благоприятную окружающую среду и других экологических прав человека и гражданина.

Одна из наиболее «встречающихся проблем в нормативно-правовых актах субъ-

ектов федерации – это дублирование правовых норм. «Накопление дублирующих норм неоправданно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии нормативных требований, в конечном счете, ведет к инфляции самого права»3.

ском крае» (в ред. Закона Алтайского края от 24.06.2021 года №67-ЗС) // Сборник законодательства Алтайского края. 2007. №130, ч. 1. С. 10.

1Евтушенко В. И. Региональная составляющая правового регулирования экологической безопасности и защиты лиц, пострадавших при чрезвычайных ситуациях экологического характера (на примере законодательства Белгородской области) // Научные ведомости Белгородского государственного университета: серия Философия, Социология, Право. 2009. №16 (71). Выпуск 10. С.153-

2Постановление правительства Белгородской области от 16 декабря 2013 г. №517-пп «Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие водного и лесного хозяйства Белгородской области, охрана окружающей среды» (в ред. постановления Правительства Белгородской области от 22.03.2021 года №104-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2014. №42 (том I).

3Рахманина Т.Н. Студенкина М.С. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Типология актов и законодательные программы // В сборнике: Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. С. 42-43.

233

Рассмотрим с этих позиций законодательство Белгородской области в сфере экологических отношений, в том числе, в области поддержания благоприятной среды для человека.

Различными органами представительной и исполнительной власти Белгород-

ской области принято более 300 нормативных актов, регулирующие правоотноше-

ния в экологической сфере. В большинстве своем данные нормативные акты регули-

руют правовой статус отдельных особо охраняемые природных территорий, распо-

ложенных в пределах границ Белгородской области. По своему статусу носят подза-

конный характер (постановления Губернатора Белгородской области, постановления правительства Белгородской области, решения Белгородской областной Думы). В

тоже время в Белгородской области принято 2 нормативных акта, обладающих ста-

тусом областного закона и имеющих непосредственное значение для правового ре-

гулирования деятельности региональных органов власти и местного самоуправления в сфере защиты права личности на благоприятную окружающую среду.

Это Закон Белгородской области «Об участии населения в охране обще-

ственного порядка и в охране окружающей среды на территории Белгородской области»1 и Закон Белгородской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2.

Закон Белгородской области «Об участии населения в охране общественного порядка и в охране окружающей среды на территории Белгородской области» яв-

ляется региональной новацией законодательства. На федеральном уровне подоб-

ных нормативных актов не существует. В законе предусмотрена возможность со-

здания общественных формирований граждан по охране окружающей среды»3.

1Закон Белгородской области от 19 января 2000 года № 87 «Об участии населения в охране общественного порядка и в охране окружающей среды на территории Белгородской области» (в ред. Закона Белгородской области от 25.12.2017 года № 236)) // Сборник законов, принятых Белгородской областной Думой в 1999 году, том 5. 2000.

2Закон Белгородской области от 23 сентября 1998 года № 41 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона Белгородской области от 13.05.2020 года №470) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 1998. № 10.

3Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 154-155.

235

зии почвы1. Реализуемая совместно с областной программой «Зеленая столица» Белгородская региональная программа «500 парков Белогорья»2 одержала победу в федеральном конкурсе «Национальная экологическая премия-2009» (номинации

«Экология города»)3.

«По мере того, как все более стремительно ухудшается экологическая ситу-

ация во всем мире, становится очевидным необходимость совершенствования эко-

лого-правового механизма защиты окружающей природной флоры и фауны и, со-

ответственно, конституционного права личности на благоприятную окружающую среду, развития и становления ряда других экологических прав человека, приобре-

тающих все большую значимость для полноценной реализации основополагающе-

го права личности на благоприятную окружающую среду.

По мере совершенствования технологических процессов, укрупнения опас-

ных промышленных производств, расширения и усложнения способов добычи по-

лезных ископаемых возрастает угроза еще одного крайне опасного для человече-

ства фактора. Любая произошедшая на подобном производстве промышленная авария либо в связи с человеческим фактором, либо в связи с природными ката-

клизмами в силу своей масштабности делает их крайне опасными для человече-

ства и окружающей среды и нередко приводит к крупным экологическим ката-

строфам»4. Аварии, произошедшие на Чернобыльской АЭС и АЭС «Фукусима-1»

стали яркими примерами того, к чему может привести как первый, так и второй фактор.

1Распоряжение правительства Белгородской области от 25 января 2010 года №35-рп «О концепции областного проекта «Зеленая столица» (в редакции распоряжения Правительства Белгородской области от 15.02.2021 года №63-рп) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 10 января 2021 года).

2Постановление правительства Белгородской области от 24 декабря 2007 года №310-пп «Об областной программе «500 парков Белогорья" на 2008 - 2012 годы» // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 10 января 2021 года).

3Белгородская программа «500 парков Белогорья» получила экологическую премию

<http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=1892ccee-6436-47a4-817e-9986ab5595cd> (Дата обращения 20 августа 2020 года).

4Евтушенко В.И., Макухин В. В. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации конституционного права человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду // Актуальные проблемы Российского права. 2012. № 2. С. 48-49.

236

Отдельного рассмотрения заслуживает правовой институт возмещение вреда здоровью или имуществу человека, в том числе, на возмещение вреда, причинен-

ного чрезвычайной ситуацией природного и техногенного характера.

Институт вреда, как таковой, детализируется в Гражданском кодексе Рос-

сийской Федерации, причем родовым понятием в нем выступает понятие убыт-

ков. Статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации дает следующее определение: «…под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушен-

ного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)»1.

Возмещению вреда в Гражданском кодексе Российской Федерации посвя-

щена глава 59: «Обязательства вследствие причинения вреда». Понятийный аппа-

рат кодекса не раскрывает данное понятие, в тоже время внутренняя логика дан-

ного нормативного акта говорит о том, что законодатель отождествляет понятие «ущерб» и «вред»2.

Нормы, составляющие правовой институт возмещения экологического вре-

да, содержатся в целом ряде международных соглашений и документов, разного уровня нормативных актов как на федеральном, так и на региональном уровне.

Анализ данных нормативных актов также позволяет сделать вывод о том, что за-

конодатель использует эти два понятия как синонимы.

Вопросы охраны окружающей среды в рамках международного сообщества возникли в связи с тем, что появилось четкое осознание того, что данную пробле-

му невозможно решить в рамках одной отдельно взятой страны, какой большой она ни была, а только усилиями всего международного сообщества в целом. По-

этому все больше стран и, в том числе, Российская Федерация, объединяют свои

1Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51–ФЗ (в ред. Федерального закона от 31.07.2020 года №251-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301.

2См.: Бриксов В. В. Возмещение вреда: конституционно-правовой аспект // ЭЖ-юрист. 2004. №17. С. 17-21.

237

усилия для решения этой проблемы, как и других встающих перед человечеством проблем1. В заключаемых международных соглашениях рассматриваются, в том числе, и вопросы возмещения экологического вреда2.

Определение понятия «экологический вред» получило свою трактовку как на международном уровне (Модельный экологический кодекс для государств-

участников Содружества Независимых Государств определяет данное понятие как потери, обусловленные «…загрязнением окружающей среды, утратой и истощением природных ресурсов, разрушением экосистем…»3) , так и на внутригосударствен-

ном, причем можно сделать вывод, что данное правовое структурное образование является комплексным, поскольку нормы, его регулирующие и обеспечивающие,

содержатся в разных нормативных актах, в том числе, принадлежащих различным отраслям права4. В том числе, как в конституционном (статья 42 Конституции Рос-

сийской Федерации), так и в нормативных актах других отраслей права как, напри-

мер, в Земельном5 (обязанность возмещение вреда, нанесенного относящимися к данной сфере правонарушениями) и Уголовном кодексах Российской Федерации,

который вводит уголовную ответственность за нарушение различных технологий, в

которых используются опасные для человека вещества, в случае, если данные нару-

шения приводят к угрозе жизни и здоровью людей, нанесения ущерба окружающей среде.

Наиболее полно вопросы возмещения причиненного в результате нарушения экологического законодательства вреда раскрываются в Федеральном законе «Об

1См.: Макогон Б.В., Мархгейм М.В. Правовая интернационализация в глобальном юридическом процессе // Пробелы в российском законодательстве. 2020. Т. 13. № 5. С. 342-346.

2См.: Абашидзе А. Х. Солнцев А. М. Миловидов О. Д. Важный шаг в кодификации института ответственности // Юрист – международник. 2008. №1. С. 70-72.

3Модельный экологический кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств (общая часть). // Принят на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. Постановление № 27-8 от 16 ноября 2006 года // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 11 января 2021 года).

4См.: Ефимова Е. И. Развитие института юридической ответственности за экологические правонарушения в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2007. №3. С. 5-11.

5Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 13.07.2020 года №194-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст.

4147.

238

охране окружающей среды», который выделяет два вида вреда, наносимого окру-

жающей среде:

– «…вред окружающей среде, который определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (ст. 1, 77,

78);

– «…вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воз-

действием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц» (ст. 79).

Порядок возможного расчета вреда, нанесѐнного экологическим правонару-

шением, закреплено на подзаконном уровне в «Методических указаниях по оцен-

ке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений», которые определяют «вред окружающей при-

родной среде» как «…отрицательный результат воздействия человеческой дея-

тельности на природную среду»1.

В тоже время, несмотря на обширное законодательное закрепление и на то,

что правовая работа по определению понятий «экологический ущерб» и «эколо-

гический вред», методике и порядку его возмещения ведутся с 80-х годов ХХ ве-

ка, до настоящего времени остаются непроработанными многие вопросы2. Необ-

ходимость решения данной проблемы нашла свое отражение, в том числе, в Эко-

логической доктрине Российской Федерации3.

Не обошли данный вопрос и правоведы. Так, например, Бринчук М. М.

определяет экологический ущерб как «…любое негативное воздействие на окру-

жающую природную среду и связанное с ним умаление материального (жизнь,

1Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утверждены приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 06 сентября 1999 года // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 25 ноября 2020 года).

2См.: Грибко О. Я., Лукин А. А. Правовые основы оценки и возмещения экологического ущерба в Российской Федерации // Российский экологический журнал. 2011. № 4. С. 201-210.

3Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года №1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст.

3510.

239

здоровье, имущество) и нематериального (права на благоприятную окружающую среду) блага, произошедшее вследствие нарушения правовых экологических норм и требований»1.

А, например, Краснова И. О. как «…материальный вред, причиняемый госу-

дарству, юридическим или физическим лицам в результате умышленного или не-

осторожного нарушения правовых экологических требований»2.

Как отмечает целый ряд правоведов-экологов, невозможно охватить все по-

следствия и оценить нанесенный экологическим правонарушением ущерб, опери-

руя только гражданско-правовым понятием вреда. Для решения данной проблемы принято подразделять вред, нанесенный окружающей среде, на вред экологиче-

ский и экономический3.

Данные понятия являются связанными, причем данная связь является одно-

сторонней. Экологический вред органически связан с экономическим вредом и,

зачастую, приобретает экономическое наполнение. Экологический и экономиче-

ский вред в данном случае имеют один и тот же источник причинения и, как пра-

вило, общий способ проявления4.

Вред экономический и вред экологический имеют различную правовую при-

роду. Нанесенный экономический вред оценивается исходя из оценки стоимости затрат, затраченных на восстановление пораженной территории и материальных ценностей до первоначального состояния, то есть носит частноправовой характер.

Экологический вред, как менее проработанная правовая категория, требует особого рассмотрения.

Экологический вред непосредственно связан с нарушением конституционно-

го права личности на благоприятную окружающую среду. Объектом причинения вреда становиться сама окружающая среда, ее качество, степень благоприятности

1Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений М.: Юрист, 1998. С. 494-495.

2Краснова И. О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4. С. 26-33.

3Петров В.В. Экологическое право России. М.: Бек, 1995. С.335.

4Буркова Л.Н. Экологические права человека в Российской Федерации. Дис… канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С.118

240

для человека. Экологический вред связан с количественными и качественными изменениями в биосфере под действием источника его причинения1.

В отличие от вреда экономического, существуют большие сложности в раз-

работке методики расчета стоимости ликвидации экологического вреда. Это свя-

зано с большой, как правило, продолжительностью ликвидации последствий при-

чинения экологического вреда, сложностью прогноза по возможности полной лик-

видации последствий причинения экологического вреда.

Оценка экологического вреда в денежном выражении должна включать в се-

бя не только затраты на восстановление нарушенной эколого-природной системы,

на воспроизводство еѐ природных ресурсов, но и те экологические потери, кото-

рые либо трудновосполнимы, либо на данном этапе развития человеческого обще-

ства вообще не подлежат восстановлению2.

В тоже время, как отмечала Буркова Л.Н., влияние экологического вреда на сре-

ду социальную несомненно и, соответственно, его невозможно оценить только вели-

чиной нанесенного ущерба и затрат на восстановление окружающей природной сре-

ды3.

В случае экологической катастрофы вред наносится как здоровью человека,

так и материальным ценностям. Причем собственником имущества может высту-

пать человек, организации всех форм собственности, государство.

В случае причинения вреда наступает ответственность за его причинение.

Общие основания ответственности за причинение вреда определены в ст. 1064 ГК Российской Федерации: «…вред, причиненный личности или имуществу гражда-

нина, а также, вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит воз-

мещению в полном объеме лицом, причинившим вред». Лицо, причинившее вред

– в соответствии с общей нормой – «…освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине».

1См.: Арутюнов Л. С. Касьяненко М. А. Особенности детерминации и причинности экологических правонарушений // Экологическое право. 2008. №2. С. 26-30.

2Воробьѐв С. В. Современное развитие института компенсации морального вреда в российском праве // Российский судья. 2004. №3. С. 27.

3Буркова Л.Н. Указ. соч. С.113