Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

121

ударственного законодательства права человека и гражданина на доступ к сведе-

ниям, касающимся состояния и уровни благоприятности окружающей среды».

Кроме того, первый же принцип международного документа декларировал право человека на здоровую и гармоничную жизнь в полном единении с природой. Так-

же Декларация зафиксировала судебный и внесудебный порядок его защиты.

В качестве отдельного принципа международного права был продеклариро-

ван тезис о том, что центром внимания в процессе непрерывного совершенство-

вания общества находится «…человек, имеющий право на гармоничное суще-

ствование с окружающей средой»1.

Стокгольмская декларация и Декларация Рио принадлежат к числу междуна-

родных документов так называемого «мягкого» права и не являются для междуна-

родного сообщества обязательными к исполнению. В тоже время важность про-

блем, поставленных на данных международных конференциях, и своего рода «до-

рожные карты» действий государств по защите права личности и всего человече-

ства на благоприятную окружающую среду, определенные в итоговых деклараци-

ях этих международных форумов, придает данным международным документам огромный морально-политический капитал, выводящий их на новый качественный уровень2.

В той или иной степени необходимость признания права человека на благо-

приятную окружающую среду декларировалась еще в ряде международных доку-

ментов, например, в международном документе, принятом Генеральной ассамбле-

ей ООН и касающегося основных принципов взаимодействия государств в сфере защиты прав человека и охраны окружающей среды3. Данный проект, разработан-

ный ООН, пока не принят в виде международного соглашения и пока имеет статус документа международного мягкого права в связи с тем, что был принят в виде

1Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принята 16 июня 1992 года в г. Рио-де-Жанейро. // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 687-692.

2См.: Копылов М. Н. К вопросу об эффективности норм «мягкого» международного экологического права // Экологическое право. 2006. №6. С. 30-33.

3Проекты принципов, касающихся прав человека и окружающей среды.

<http://www1.umn.edu/humanrts/instree/1994-dec.htm> (дата обращения 19 мая 2020 года).

122

декларации. Впервые в проекте международного документа зафиксирована взаи-

мосвязь права личности на благоприятную окружающую среду с другими права-

ми человека и гражданина, уже закрепленными на международном уровне: поли-

тическими, социальными, культурными, гражданскими и т. д.

В полной мере закреплению на международном уровне института обеспече-

ния естественного права человека на благоприятную окружающую среду препят-

ствует то, что до сих пор не принят в виде международного соглашения подготов-

ленный ООН и международными общественными организациями проект нового международного соглашения – Международного Пакта по окружающей среде и развитию, который находится в процедуре обсуждения1. Последние изменения в проект международного пакта были внесены 22 сентября 2010 года2. Принятие данного международного соглашения послужит дальнейшему становлению меж-

дународного права прав человека, основополагающими соглашениями которого являются Международный пакт о гражданских и политических правах3 и Между-

народный пакт об экономических, социальных и культурных правах4.

В тоже время, анализ международных соглашений в экологической сфере уни-

версального характера показывает отсутствие прямого декларирования в них права личности на благоприятную окружающую среду. Такое положение дел обуславлива-

ет то, что «…его реализация в международном праве зачастую целиком зависит от правоприменительной практики»5. Соответственно, «…исследование судебного

1См.: Международное право = Volkerrecht / Вольфганг Граф Витцтум, М. Боте, Р. Дольцер и др.; пер. с нем. Н. Спица; сост. В. Бергманн; 2-е изд. М.: Инфотропик Медиа, 2015. Серия «Германская юридическая литература: современный подход». Кн. 2. 1072 с.

2Проект Международного Пакта по окружающей среде и развитию

<http://translate.google.ru/translate?hl=ru&langpair=en%7Cru&u=http://www.i-c-e-1.org/english /EPLP31EN _rev2.pdf> (дата обращения 26 августа 2020 года).

3Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 года) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. №17. Ст. 291.

4Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. №17(1831).

5См.: Трудова О. В., Яковлев Э. Ю. К вопросу о классификации, содержании, правовой гарантированности экологических прав человека и гражданина (сравнительный анализ правовых систем Российской Федерации и Евросоюза) // Международное публичное и частное право. 2008. №2. С. 22-25.

123

прецедента и правового обычая связано с их восприятием в качестве механизмов преодоления недостатков правового регулирования экологических отношений»1.

Не будучи декларировано в соглашениях универсального характера, право личности на благоприятную окружающую среду упоминается рядом региональ-

ных международных актов.

Впервые осознание того, что «…проблемы окружающей среды … могут быть эффективно решены только путем тесного международного сотрудниче-

ства…» было зафиксировано на региональном уровне еще в 1975 году в «Заклю-

чительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе»2.

Право личности на благоприятную окружающую среду декларируют еще ряд международных соглашений регионального уровня:

– «Конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»3

или «Орхусская Конвенция», получившей свое общепринятое название по месту своего принятия;

– «Африканская Хартии прав человека и народов», крайне прогрессивный,

особенно для своего времени международный документ, в котором, в том числе,

было декларировано коллективное право всех наций на «…окружающую среду,

благоприятную для их развития» (статья 24)4.

Региональной новацией стал разработанный и принятый в Европейском Союзе региональный документ под названием «Белая книга об экологической ответствен-

ности». Она впервые в международном праве ввела применительно к государствам –

1Никишин В.В. Судебный прецедент и обычай как источники экологического права стран англосаксонской и романно-германской правовых семей. // Российский судья. 2011. №2. С. 24.

2Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Подписан в Хельсинки, Финляндия, 01 августа 1975 года. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик с иностранными государствами. Выпуск ХХХI. М., 1977. С. 544-589.

3Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Заключена в г. Орхусе 25.06.1998 года // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 02 декабря 2020 года).

4Африканская хартия прав человека и народов, принята 26 июня 1981 года, Найроби.

<http://www.concourt.am/hr/rus/inter/6_4.htm> (дата обращения 31 ноября 2021 года).

124

членам Европейского Союза систему расчета ответственности государств за нару-

шения в экологической сфере и порядок возмещения нанесенного ими ущерба1.

Взаимодействие международного права и национальных законодательств не является строго определенным2. В вопросе необходимости экологизации, защиты окружающей природной среды и права личности на благоприятную окружающую среду более восприимчивы оказались национальные законодательства отдельных стран3. Данное понимание проникло даже за «железный занавес». Несмотря на проводимую СССР в послевоенный период политику закрытости и изоляциониз-

ма, несмотря на состояние «холодной войны», происходящие в тот период в мире процессы положительно сказались на осознании необходимости экологизации со-

ветского законодательства, важности введения правовых норм не только в обла-

сти охраны окружающей среды, но и обеспечения государством права личности на благоприятную окружающую среду. Это представляется большим достижени-

ем советской правовой науки, ведь даже сейчас, как отмечает Боголюбов С.А., ко-

гда примат норм международного права стал естественным явлением, имплемен-

тация в российскую законодательную базу международных документов в эколо-

гической сфере крайне затруднительна. Основной причиной такого положения дел, по его мнению, является экономическая и техническая оснащенность всех сфер народного хозяйства, а также некая декларативность и размытость выдавае-

мых природоохранных предписаний4.

Первыми государствами, в полной мере осознавшими необходимость нор-

мативного закрепления во внутригосударственном законодательстве естественно-

го права личности на благоприятную окружающую среду стали европейские и

1Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2004/35/ЕС от 21 апреля 2004 года «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий» // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 12 декабря 2020 года).

2См.: Богданова Н.А. Современный каталог основных прав человека: международный и национальный пути наполнения // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2010. № 1. С. 41-

3См.: Шемпученко Ю. С. Плюс экологизация всей земли (проблемы кодификации международного экологического права) // Экологическое право. 2009. №2/3. Специальный выпуск. С. 56-59.

4См.: Боголюбов С.А. Концепция развития экологического законодательства // Черные дыры в Российском законодательстве. Юридический журнал. 2004. № 2. С. 418.

125

американские государства. В их числе Португалия и Испания в 1976 и 1978 годах соответственно, затем в 80-х годах ХХ столетия Турция и Бразилия соответствен-

но в 1982 и 1988 годах. Затем в 90-е года прошлого столетия и ХХI веке право личности на благоприятную окружающую среду нормативно закреплено в целом ряде государств – Финляндии, Эфиопии, ЮАР, Южной Кореи и законодательстве многих других государств1.

Такой национальный путь признания права личности на благоприятную окружающую среду привел к его неоднозначной трактовке в национальных зако-

нодательствах различных стран. Нет единообразия ни в определении понятия, ни в прослеживаемых взаимосвязях с другими основными правами человека, ни в отнесении данного права к какой-либо категории прав человека. Оно в зависимо-

сти от страны может относится и к социальным (Португальская Республика), и к социально-экономическим правам (Королевство Испания), и одновременно к со-

циальным, экономическим и культурным правам (Королевство Бельгия) 2.

А, например, Федеративная Республика Германия в статье 20а своего Ос-

новного закона3 закрепила обязанность государства поддерживать

«…естественные основы жизни» своих граждан4.

Россия также не могла остаться в стороне от общемирового процесса, закре-

пив право личности на благоприятную окружающую среду в Конституции Рос-

сийской Федерации. Как и в любой иной области, очень важным является призна-

ние права личности на благоприятную окружающую среду стержневым конститу-

ционным правом в связи с особым уровнем правового регулирования Конституци-

ей Российской Федерации, которая играет основополагающую роль в законода-

тельстве России. Данный процесс находится в рамках интеграционного конститу-

1Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // Подготовлен для системы КонсультантПлюс.

2008.

2См.: Третьякова А. А. Понятие экологических прав граждан по законодательству стран – членов Европейского Союза // Экологическое право. 2002. № 1. С. 54.

3Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года (с последующими изменениями и дополнениями до 29 июля 2009 года). <http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/BRD.HTM> (дата обращения 23 октября 2020 года).

4См.: Матвеева Е. В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в России и Германии: вопросы терминологии // Экологическое право. 2010. №2. С. 22-27.

126

ционализма, в рамках трансформации конституционно-правовых отношений в межгосударственной интеграции1.

При рассмотрении структуры конституционного права личности на благо-

приятную окружающую среду основополагающим для человека является жесткое определение понятия «благоприятная окружающая среда», четкие критерии еѐ благоприятности и меры по их соблюдению.

Определение «благоприятная окружающая среда» законодательно закрепле-

но в Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей сре-

ды». Она определяется как «…окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов»2.

Данное определение совпадает с дефиницией, воспроизведенной в Модель-

ном законе, принятом пленарным заседанием Межпарламентской Ассамблеи гос-

ударств – участников Содружества Независимых Государств, состоявшимся 03

декабря 2009 года «Об экологической ответственности в отношении предупре-

ждения и ликвидации вреда окружающей среде»3.

Рассмотрение установленного Законом определения показывает, что законода-

тельный акт одной из своих целей ставит нормативное закрепление механизма пра-

вового регулирования «реализации данного права. В данном Законе устанавливают-

ся основы нормирования в сфере окружающей среды, пределы возможного воздей-

ствия на нее, устанавливаются виды объектов, которые могут причинить вред окру-

жающей среде, основания и общие правила возмещения вреда, причиненного окру-

жающей среде, в том числе и накопленного экологического вреда и т.д. Соответ-

ственно, состояние окружающей естественной природной среды определяет воз-

1См.: Бабурин С. Н. Интеграционный конституционализм. М: Норма, 2020. 264 с.

2Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 31.07.2020 года №298-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 133.

3Модельный закон об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде. Принят на тридцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств 03 декабря 2009 года. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2010. № 46. С. 108-140.

127

можное поведение человека в среде его обитания. Превышение уровня вредного воздействия окружающей среды на человека приводит к его необходимости в при-

нудительном порядке или добровольно покинуть место постоянного проживания.

В тоже время в законодательной базе России отсутствуют критерии благо-

приятности окружающей среды, том числе, в Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды», что вызывает наибольшую критику правоведов1.

По представлению одного из ведущих правоведов в данной сфере права Бринчука М. М., дефиниция «благоприятная окружающая среда» не «…осознана ни в науке…, ни в природоохранной практике правоприменения»2. А как отмечала И. О. Краснова, «…абстрактные формулировки правовых норм, незавершенное правовое регулирование некоторых групп общественных отношений приводят к возникновению дефектов … накоплению балласта правовых норм, препятствуя нормальной реализации закона. В этом случае требуется уже целенаправленная,

безотлагательная работа по их устранению»3.

В виду отсутствия «строгого», законодательно закрепленного, определения,

понятие критериев благоприятности окружающей среды стало предметом широ-

кой дискуссии правоведов.

«В качестве определяющего юридического критерия права личности на бла-

гоприятную окружающую среду различными правоведами предлагались различ-

ные параметры. Так, Топорнин Б. Н. рассматривает в качестве определяющего та-

кой критерий, как качество окружающей среды4. Алиев О. К. в качестве подобных

1См.: Васильева М. И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. №11. С. 84-92; Соколова Н. Л. Развитие принципов международного экологического права и проблемы их имплементации (на примере законодательства Российской Федерации): автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 20; Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Черноморец А. Е. Научно-практический комментарий к федеральному закону «Об охране окружающей среды». Волгоград: Панорама, 2005. С.131-133.

2Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда – важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. №9. С. 37.

3Краснова И.О. Конкретизация как способ совершенствования законодательства // Lex russica. 2016. №6. С. 147.

4См.: Топорнин Б. Н. Вступительная статья. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под. общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С. 63.

128

критериев права личности на благоприятную окружающую среду рассматривает систему нормативов охраны природного окружения1 и лимитов природопользо-

вания»2. Основополагающим критерием качества, важнейшего показателя благо-

приятного состояния «окружающей среды, может считаться здоровье человека3.

Глушкова С. И. определяла благоприятную среду как среду, при которой до-

стижим возможно высший уровень здоровья, то есть состояние полного физиче-

ского, душевного и социального благополучия4. Бринчук М. М. предлагал исполь-

зовать в качестве характеристики окружающей среды не только еѐ качество, а еѐ состояние, являющееся, по его мнению, более широким понятием5, включающим в себя не только качественные, но и количественные нормативы»6.

Обобщая различные точки зрения на природу критериев благоприятности окружающей среды, Абанина Е.Н. отмечает, что в настоящее время среди право-

ведов можно выделить два подхода к критериям благоприятности окружающей среды в зависимости от взгляда на природную среду – объекта естественного пра-

ва личности на благоприятную окружающую среду.

Правоведы, разделяющие точку зрения первого подхода, рассматривают право личности на благоприятную окружающую среду как право на здоровую окружающую среду; среду, которая соответствует стандартам и соответствующим санитарно-гигиеническим нормативам. Среди представителей данного подхода Абанина Е.Н. выделяет М.И. Васильеву и С.А. Боголюбова.

Представители второго подхода рассматривают право на благоприятную окружающую среду более широко, не только как право на здоровую (незагряз-

ненную) окружающую среду, но и включают в данное понятие такие критерии

1См.: Алиев О. К. Конституционные основы охраны окружающей природной среды и природопользования: характеристика, проблемы, тенденции // Юрист. 2007. №4. С. 2-4.

2Евтушенко В. И. Современные тенденции совершенствования государственного регулирования реализации конституционного права человека и гражданина в Российской федерации на благоприятную окружающую среду // Научные ведомости Белгородского государственного университета: серия Философия, Социология, Право. 2010. № 2 (97). Выпуск 15. С. 198.

3См.: Пономарев М.В. Человек как субъект и объект экологических правоотношений // Журнал российского права. 2016. №1. С. 147-153.

4Глушкова С. И. Права человека в России. М.: Юрист, 2005. С. 370.

5См.: Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав граждан // Государство и право. 2004. №5. С. 5-15.

6Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 199.

129

как ресурсоемкость, экологическую устойчивость, богатство и разнообразность среды обитания. Среди наиболее видных сторонников данного подхода – Ю.С.

Шемшученко и М.М. Бринчук1.

Соответственно, проведенный анализ различных опубликованных определе-

ний дефиниции «благоприятная окружающая среда» показал, что наиболее прорабо-

танным и наиболее адекватно отражающим сущность понятия является следующее,

в соответствии с которым «…ее состояние соответствует установленным в экологи-

ческом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ре-

сурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообра-

зия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объ-

ектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска»2.

Некоторые правоведы предлагают понятийный аппарат, определенный в Фе-

деральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды», в том числе, дефиницию «благоприятная окружающая среда» считать понятием в узком смысле, а приведенное выше определение предлагают считать понятием в широком смысле3.

Определение понятия «благоприятная окружающая среда» для решения во-

проса о применении принудительного порядка экологической миграции и при рассмотрении ходатайства о признании лица, выехавшего из зоны чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или района экологического бед-

ствия в добровольном порядке, экологическим мигрантом, должно быть доста-

точно подробно расписано. В тоже время, в законе, посвященном правовому ре-

гулированию экологической миграции и защите прав экологических мигрантов,

нецелесообразно подробно описывать все неблагоприятные условия, угрожающие жизни и здоровью человека, которые могут возникнуть в районах экологических

1Абанина Е.Н. Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и практики // Современное право. 2014. №7. С. 38-44.

2Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда – важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. №9. С. 39.

3См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. Анисимова А. П. М.: Деловой двор, 2010. 600 с.

130

катастроф и которые могут повлечь необходимость принудительной или добро-

вольной экологической миграции из зон отчуждения. Таких опасных для жизни и здоровья факторов слишком много – радиационное заражение местности, отрав-

ление атмосферы и местности различными видами химических отравляющих ве-

ществ, бактериологическое заражение местности и т. д. Всех видов и размеров факторов, опасных для человека, предусмотреть невозможно, да в этом и нет большой необходимости. Все эти обстоятельства, опасные для человека, и их масштаб, должны учитываться индивидуально при объявлении при экологической катастрофе режима чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или режима чрезвычайного положения и проведения принудительной или добро-

вольной экологической миграции из районов, прилегающих к месту экологиче-

ской катастрофы.

В то же время закон должен содержать ссылки на подзаконные акты, содер-

жащие в себе предельно допустимые для человека нормативы различных опасных для жизни и здоровья факторов (радиационный фон, предельно допустимый уро-

вень основных отравляющих веществ и т. д.), что позволит создать систему нор-

мативных актов, которые должны квалифицировать чрезвычайные ситуации, вы-

званные экологическими катастрофами, и их последствия по степени их вредного воздействия на человека.

Соответственно, фундаментальность данного понятия является ключевым фактором не только того, что, зачастую, региональные законодательства в эколо-

гической сфере содержат подобные определения1, но и федеральное законода-

тельство содержит близкие по смыслу понятия. Например, Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе-

ния» вводит в правовое поле России определения следующих понятий: «среда обитания человека», «благоприятные условия жизнедеятельности человека» и

1 См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года №ВС-13/28 (в ред. Законов Республики Башкортостан от 23.12.2020 года №366-з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. №3. Ст. 57.; Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 года №5-ЗРТ (в ред. Законов Республики Татарстан от 24.02.2021 года №1-ЗРТ) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. №1. Ст.5.