Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

31

3. Период великих географических открытий (ХVIII – ХIХ века). Право на миграцию развивается и утверждается на международном и внутригосудар-

ственных уровнях в статусе одного из естественных, надпозитивных прав челове-

ка;

4. Современный этап (ХХ – ХХI века). Повсеместное признание права на миграцию как одного из основных естественных прав человека1.В Российской Федерации право личности на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства закрепляется в Конституции Российской Федерации как одно из ос-

новных конституционных прав человека.

В тоже время, в международных соглашениях универсального характера и внутригосударственном законодательстве понятия «миграция», «мигрант» не ис-

пользуется. Вместо того, чтобы дать всеобъемлющее определение понятия «ми-

грация» в международных соглашениях и внутригосударственных нормативных актах, используются другие, более частные понятия – эмиграция, иммиграция, ре-

эмиграция, право человека на свободу перемещения и выбор места временного пребывания и жительства2.

История нормативно-правового закрепления права личности на свободу ми-

грации восходит еще к раннему средневековью и принадлежит Великобритании,

когда под давлением восставших дворян 15 июня 1215 года король Англии Иоанн Безземельный подписал один из величайших историко-правовых документов –

«Великую хартию вольностей», отдельные статьи которой продолжают действо-

вать в Великобритании до настоящего времени. Но даже отменѐнные статьи Хар-

тии, пусть и в архаичном виде, уже закрепляли естественные права человека. Сре-

ди них – право личности на свободу миграции, зафиксированное в ст. 42 Хартии:

«Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и воз-

вращаться в полной безопасности по суше и воде, лишь сохраняя верность нам»3.

1 См.: Алешкова И. А. Право на свободу передвижения: историко-правовая ретроспектива // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4. С. 30-37.

2См.: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 6-18.

3Король Иоанн. Великая Хартия Вольностей (Magna charta), 1215 год

<http://lib.ru/INOOLD/ENGLAND/hartia.txt> (дата обращения 20 августа 2020 года).

32

Основная правовая норма, изложенная в данном документе, в той или иной ре-

дакции впоследствии декларировалась в различных внутригосударственных и универсальных международно-правовых актах1.

С учетом того, что Конституция Российской Федерации в статье 15 опреде-

ляет положение принципов и норм международного права как части ее правовой системы, большую роль в регулировании конституционного права на свободу ми-

грации играют международные соглашения России. Наиболее «авторитетными международными договорами (по состоянию на конец 2020 года имеющими обя-

зательную силу для 168 государств-участников) являются Всеобщая декларация прав человека2 и Международный пакт о гражданских и политических правах3,

декларирующие в общем объеме «…право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства». Данные международные документы рассматривают право личности на свободу миграции как естественное, связанное с природой че-

ловека и гражданина; как врожденное право, основа которого не является ни по-

зитивно-правовой, ни вытекающей из закона: она надпозитивна.

Право личности на свободу миграции предусматривают, зачастую, даже далекие от данной проблематики, международные соглашения»4. К такого рода международ-

ным документам относятся такие универсальные соглашения, как, например, Между-

народная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации или Междуна-

родная Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него. «Схожие правовые нормы закреплены и конкретизированы и в региональных

документах5. Так, например, для обеспечения гарантированности соблюдения прав человека Советом Европы была принята Конвенция о защите прав человека и ос-

1См.: Абзалова Л. Ф. Международно-правовое регулирование миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №5. С. 9-13.

2Всеобщая декларация прав человека: Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1995. 05 апреля.

3Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года // Собрание законодательства РФ. 1994. №4.

4Евтушенко В. И. Реализация конституционного права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства: теоретический аспект // Современное право. 2010. №10. С. 39.

5См.: Чернышева О. Право на свободу передвижения: стандарты совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 2. С. 48-50.

33

новных свобод1. Для более расширенного закрепления отдельных прав позднее принимались отдельные международные документы в виде приложений к Конвенции. Так, механизм реализации права личности на свободу перемещения и выбор места пребывания и жительства был развит в Протоколе №4 к Конвенции2. Большим достоинством Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и дополнительных протоколов к ней является наличие авторитетного, постоянно действующего контрольного механизма – Европейского суда по правам человека, защищающего, в том числе, право человека на свободу передвижения3.

Соответствующие положения о праве человека и гражданина на свободу передвижения, миграции, выбор места пребывания и жительства закреплены и во многих других региональных соглашениях»4. Например, к такого рода международным документам относится принятая в рамках СНГ соответствующая Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека5. Также данное право личности закреплено во многих национальных законодательных базах мира6.

Миграция как социальное явление является многогранным понятием, включающим в себя различные категории миграционных процессов. Например, вынужденная миграция, паломничество, трудовая миграция, кочевничество, туризм и т. д. Данные виды миграции имеют различный уровень урегулированности в международном праве и национальных законодательствах различных стран мира. В тоже время отсутствие строгого определения дефиниций «миграция», «мигрант», «трудовой мигрант», «турист» зачастую создает искусственные сложности как в отноше-

1Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 года // Собрание законодательства РФ. 2001. №2. Ст. 163.

2Протокол № 4 от 16 сентября 1963 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства РФ. 1998. №20. Ст. 2143.

3См.: Сосна А. О некоторых проблемах защиты основных прав и свобод Европейским судом по правам человека // Международное публичное и частное право. 2009. №2. С. 21-25.

4Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 39.

5Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств «Содружество». 1995. № 2.

6См.: Шапиро И. В. Проблемы реализации прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 22-26.

34

нии государства к данным категориям мигрантов, так и во взаимоотношениях между государством исхода мигрантов и государством, их принимающим1. Большие про-

блемы создает отсутствие единого понимания дефиниции «незаконная миграция»2.

Данное положение является следствием отсутствия единого подхода к

«формированию законодательной базы, основой которой является целостная си-

стема понятий, образующая собой так называемый понятийно-категориальный аппарат правовой действительности, который обеспечивает взаимодействие меж-

ду различными отраслями права, правовыми институтами и субинститутами, еди-

нообразие в понимании и оценке правовых актов, процессов, отдельных норм и способов их реализации3.

Понятийный аппарат присущ каждой структурной единице права, что поз-

воляет обобщить его роль и место в общей структуре права. Он выступает в каче-

стве связующего и объединяющего звена между общим и частным, между раз-

личными структурными единицами права, между общефилософскими категория-

ми и категориями частных наук4. С развитием общества меняется и представление ние о государстве и праве. Соответственно, трансформируется и понятийно-

категориальный аппарат, описывающий изменяющиеся отрасли права. Появляют-

ся новые понятия, видоизменяется представление об уже существующих»5.

Необходимость более тщательного осмысления и подбора юридической терминологии возрастает именно в момент значительных структурных, термино-

логических и понятийных изменений в праве6. Именно поэтому в 1996 году Эко-

1См.: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Юридический центр Пресс. 2003. 643 с.

2См. Богдан В.В., Урда М.Н., Жерелина О.Н. Право на свободу передвижения и выбор места жительства в контексте миграционного законодательства: к вопросу о международно-правовом законодательстве // Пробелы в российском законодательстве. 2018. № 6. С. 61-65.

3См.: Теория государства и права. Учебник для юридических ВУЗов. / Под ред. Пиголкина А. С. М.: Городец, 2003. С. 7.

4См. Агалабаев М. А. Методология становления и развития теории общественной безопасности // Российский следователь. 2005. №5. С. 36-40.

5Евтушенко В. И. Понятийно-категориальный аппарат учения о защите права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Научные ведомости Белгородского государственного университета: серия Философия, Социология, Право. 2010. № 14 (85). Выпуск 13. С. 118-119.

6Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии. // Государство и право. 1999. №10. С. 27.

35

номический суд Содружества Независимых Государств принял к рассмотрению запрос исполнительного секретариата Содружества Независимых Государств, ко-

торый по просьбе на тот момент Президента Казахстана Назарбаева Н. А. попро-

сил разъяснить определения общего понятия «мигрант», а также частных случаев

– «беженец» и «вынужденный переселенец».

Рассмотрев данный вопрос, Суд СНГ в своем разъяснении сделал вывод о том, что в международных соглашениях, заключенных в рамках Содружества Не-

зависимых Государств, данные дефиниции не встречаются. Заключенное в сфере международно-правового регулирования миграции Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов каса-

ется только одного вид миграции – трудовой миграции – и их представителей –

«трудящийся-мигрантов» и не касается дефиниции «миграция» в еѐ широком по-

нимании.

Понятие «мигрант», которое дано Экономическим судом Содружества Неза-

висимых Государств, определяет данную категорию как «…лиц, осуществляющих пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ»1.

Дефиниция «мигрант», принятая Экономическим судом СНГ, не содержит привязки совершенной человеком миграции как пространственно-временного пере-

мещения ни к еѐ причинам, ни к еѐ длительности, ни к возможному пересечению межгосударственных или внутригосударственных региональных и административ-

ных границ. Такое определение понятий «миграция», «мигрант» в их широком по-

нимании было воспринято, например, на региональном уровне. Например, в Москве в одном из уже утративших силу постановлений было воспроизведено определение понятий «миграция» и «мигрант», которое дал Экономический суд СНГ2.

1Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств № С-1/14-96 «О толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 года». Принято в г. Минске 11 сентября 1996 года // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru (дата обращения 02.06.2020 года).

2Постановление Правительства Москвы от 28 июня 2005 года № 482-ПП «О концепции демографического развития города Москвы» // Вестник Мера и Правительства Москвы. 2005. №40 (утратило силу).

36

В тоже время на уровне СНГ прослеживается «тенденция сужения опреде-

ления какого-либо понятия с целью уменьшения круга лиц, на которых оно рас-

пространяется. Подобный прием применяется, как правило, для решения опреде-

ленных задач, стоящих перед данным нормативным актом, и присущ тем опреде-

лениям, при помощи которых в нормативных актах определяется круг лиц, кото-

рым предоставляются дополнительные льготы, особый правовой статус, либо по какой-то другой причине»1, например, для противодействия данной категории лиц.

Так, дефиниция «миграция» в одной из концепций сотрудничества государств-

участников СНГ в вопросах сотрудничества в миграционной сфере рассматривается как «…перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства»2.

На уровне Конституции России и Федеральных законов Российской Федера-

ции термин «миграция» в качестве понятия не присутствует, но во внутригосу-

дарственном законодательстве Российской Федерации на уровне, например, до-

кументов стратегического планирования, термин «миграция» раскрывается. Так,

миграция в одном из первых документов стратегического планирования в мигра-

ционной сфере – Федеральной миграционной программе Российской Федерации – определяется через «…перемещение по различным причинам людей через грани-

цы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или времен-

ного изменения места жительства»3.

Если в международном праве и в законодательстве Российской Федерации отсутствует единое определение какого-либо социального понятия, такое поло-

жение приводит к появлению в научно-правовой литературе множества различ-

1Евтушенко В. И. Миграция: критерии понятия // Актуальные проблемы Российского права. 2011. № 4. С. 72.

2Решение Совета глав государств СНГ «О концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции. Принято в г. Астане, Казахстан 16 сентября 2004 года. // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru (дата обращения 05 мая 2020 года).

3Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 года «О федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.

37

ных вариантов дефиниции данной правовой категории1. Например, в результате анализа научных изданий в области правового регулирования миграционных про-

цессов одним из исследователей в данной сфере было обнаружено более 60 кон-

цепций и теорий миграции и, соответственно, определений понятия «миграция»2.

Сложность дать точное и всеобъемлющее определение дефиниций «миграция» и «мигрант» определяется неоднозначностью данного социального явления, имею-

щего связь практически со всеми аспектами социальной и личной жизни индиви-

да3. Причины миграции человека могут носить самый разнообразный характер – экономический, политический, экологический, по причине преследования и т. д4.

Предлагалось несколько подходов к разделению понятия миграция на от-

дельные группы5. Так, например, все определения понятия «миграция» можно разделить на три группы. В соответствии с ним выделяют следующие «определе-

ния понятия «миграция»:

1.Определения, в которых понятие миграция трактуется широко, как любое пространственно-территориальное перемещение населения;

2.Определения, рассматривающие миграцию только как пространственно-

территориальное перемещение населения между различными населенными пункта-

ми, которые ведут к смене – постоянно или временно – места жительства;

3. Определения, однозначно рассматривающие миграцию как процесс пространственно-территориального перераспределения населения»6.

Например, Кривов Ю. В. выделяет несколько подходов к определению понятия

«миграция». В соответствии с ними, миграция – это «…все виды движения населе-

ния, имеющие общественную значимость (не только пространственные перемеще-

ния, но и, например, социальные перемещения)». Кроме того, миграция рассматри-

1См.: Сандугей А. Н. К вопросу о понятии «незаконная миграция» в российском праве // Административное и муниципальное право. 2008. №9. С. 11-16.

2См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: Диа- лог-МГУ, 1999. С. 19.

3См.: Орешина Н. И. К вопросу определения «миграция» // Юридический мир. 2010. №3. С. 43-45.

4См.: Брик А. Д. Проблемы становления и развития миграционного права // Миграционное право. 2009. №2. С. 4-5.

5См.: Хореев Б. С., Чапек В. Н. Проблемы изучения миграции населения. М.: Мысль, 1978. 260 с.

6Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 72.

38

вается как процесс пространственного перемещения населения, ведущее к его терри-

ториальному перераспределению. Причем автором данной концепции в расчет не берутся его цель и характер, а рассматривается пространственное перемещение во всем его разнообразии – как с целью смены места жительства, так и регулярное дву-

стороннее движение между местом жительства и местом труда и учебы1.

«Придерживаясь концепции, изложенной в решении Экономического суда СНГ, большинство предлагаемых правоведами определений интерпретируют по-

нятие «миграция» в широком смысле, рассматривая в качестве основного крите-

рия территориальное перемещение человека и не принимая во внимание такие факторы, как цель перемещения, его продолжительность, регулярность подобных передвижений, добровольность и другое.

Так, Нежибецкая Е. И., конкретизируя величину миграционного перемеще-

ния, предлагает считать мигрантом любое физическое лицо, осуществляющее лю-

бое пространственное перемещение, в результате которого мигрант оказался за пределами населенного пункта (страны) своего места жительства2. А, например,

Ионцев В. А. рассматривает миграцию как «…межпоселенное территориальное передвижение со сменой постоянного места жительства и работы навсегда или на определенный срок (от одного дня до нескольких лет»3.

В тоже время несмотря на то, что международное и внутригосударственное право не содержит определение понятий «миграция», «мигрант» и мер по регули-

рованию правового статуса данной категории лиц, все большая часть правоведов высказывается за необходимость более четкого определения понятия «миграция» за счет введения»4 дополнительных критериев и, соответственно, его сужения.

В соответствии с такой концепцией, понятие «миграция» определяли через

«…совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и тер-

1См.: Кривов Ю. В. Миграционные процессы как фактор национальной безопасности и объект управления // Миграционное право. 2011. № 2. С. 6-11.

2См.: Нежибецкая И. Е. О соотношении международно-правового и внутригосударственного содержания понятия «мигрант» // Международное публичное и частное право. 2007. №2. С. 37-40.

3Ионцев В. А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: Дис. … д-ра экон. наук. М., 1999. С. 396.

4Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 72-73.

39

риториальном перемещении людей, обусловленная их государственным регули-

рованием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влеку-

щая приобретение ими нового правового статуса»1.

Такого рода подход оправдан в рамках решения определенных поставлен-

ных перед обществом задач, в тоже время ограничение круга лиц, охваченных данным определением, не дает в полном объѐме отражения категории «мигра-

ция».

Пытаясь уйти от решения проблемы, что именно считать миграцией, неко-

торые авторы пытаются решить вопрос радикально, разделяя понятие «мигра-

ция». Вместо одного понятия вводится два – «миграция в широком смысле» и «миграция в узком смысле».

Соответственно, понятие «миграция в узком смысле» описывает закончен-

ные территориальные перемещения, в результате которых мигранты приобретают новое место постоянного жительства.

Понятие «миграция в широком смысле» наряду с «миграцией в узком смыс-

ле» включает и другие виды миграции – например, пространственную миграцию

«между различными населенными пунктами одной или нескольких администра-

тивно-территориальных единиц»2.

Такое разделение представляется несколько искусственным и не имеющим большого смысла для его введения в научный оборот.

Большинство правоведов рассматривают понятие «миграция» как более ши-

рокое понятие.

Так, по мнению Воробьевой О. Д., миграцией можно считать «любое терри-

ториальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований…»3, причѐм

1Тюркин М. Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 39.

2См.: Кривов Ю. В. Миграционные процессы как фактор национальной безопасности и объект управления // Миграционное право. 2011. № 2. С. 10.

3Воробьева О. Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Аналитический вестник Совета Федерации ФС Российской Федерации. 2003. № 9 (202). С. 28.

40

данный признак миграционного процесса является доминирующим, т. е. причин-

но-следственные факторы его проявления не влияют на определение миграции. «Придерживаясь такой же концепции, Плюгина И. В. считает, что примени-

тельно к внутренним мигрантам России более точным будет рассматривать не границы наименьших территориально-административных единиц, а границы му-

ниципальных образований1.

Данный критерий выделения миграции представляется надуманным, осо-

бенно с учетом того, что внутренние границы муниципальных образований, а, за-

частую, и региональные границы проходят по населенным пунктам. Так, в случае переезда на новое место жительства с одной стороны улицы на другую (в случае пересечения внутренней границы) это будет считаться миграцией, а в другом слу-

чае, переселение в другой населенный пункт, находящийся на расстоянии не-

скольких сотен километров, но в пределах внутренней границы – миграцией не является. В тоже время любое численное ограничение минимума расстояния, с

которого начинается миграция, как, например, в Соединенных Штатах Америки,

где Бюро переписи США определяет путешествия как любые поездки на расстоя-

ние не менее 100 миль2, будет таким же искусственным и надуманным.

Кроме того, даже пересечение государственной границы с нарастанием про-

цесса глобализации постепенно теряет то значение, которое ей предавалось совсем недавно. Например, пересечение государственной границы двух стран Евросоюза все больше и больше превращается в ничего не значащую формальность, не вызы-

вающую особенного изменения правового статуса личности»3. Такое положение дел приводит к тому, что существенным отличием миграции от простого простран-

ственно-территориального перемещения может считаться только пересечение адми-

1См.: Плюгина И. В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 107-115.

2См.: Стригунова Д. П. Понятие международного туризма // Туризм: право и экономика. 2005. № 7. С. 61-65.

3Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 74-75.