Цветные революции и арабская вестна в конституционном измерении
.pdf
Глава 5. Организация государства |
133 |
Таким образом, Кыргызстан пошел по пути многих государств Евро пы: местный представительный орган и местный исполнительный орган избираются, а исполнительный орган общей компетенции на значается. Представляется, что такая схема в современных условиях более удачна.
Государственные органы в Кыргызстане не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления.
Органам местного самоуправления могут быть делегированы госу дарственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании закона или договора. По делегированным полномочи ям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам.
Еще на стадии проекта Конституция Кыргызстана заслужила вы сокой похвалы со стороны Венецианской комиссии, так как она впервые в Центральной Азии создавала форму парламентского прав ления1. «Даже с учетом того, что такая система может иметь опреде ленные недостатки, опыт Кыргызстана свидетельствует о том, что президентская форма правления может легко перерасти в авторитар ную. Хотя партийная система развита в меньшей степени, в Кыргыз стане имеется достаточно сильное гражданское общество, которое может послужить основой для демократического развития в условиях парламентской системы»2.
В Конституции предусмотрена более сбалансированная, чем ра нее, по Конституции 2007 г., система распределения властных полно мочий между президентом, парламентом и исполнительной властью.
Иначе строится система органов государства и местного само управления, разграничиваются между ними полномочия в Марокко, но в результате «арабской весны» в этом Королевстве осуществлена демократизация этой системы.
В Конституции Марокко регулирование системы органов государ ства начинается в главе третьей «О Королевстве». Определяя положе ние короля, Конституция говорит сначала о его религиозных правах и обязанностях, хотя в основном в Конституции речь идет о правах мо нарха светского характера.
1 См. Заключение Венецианской комиссии по проекту конституции Кыргызской Республики от 8 июня 2010 г. № 582/2010 (CDL AD(2010)015).
2 Там же.
134 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Статья 41 устанавливает, что король всех правоверных Амир Аль Муминин следит за уважением ислама. Одновременно он выступает гарантом свободного отправления религиозных культов.
Король является председателем Высшего совета улема1 и обязан рассматривать подаваемые ему вопросы. Совет является единствен ной инстанцией, дающей религиозные консультации, на деле — ука зания (фетвы) на основе принципов, предписаний и догматов ислама. Утвержденная Советом фетва является для мусульманина по сущест ву и юридической обязанностью.
Король выполняет свои обязанности посредством дахиров, осуще ствляет религиозные прерогативы, присущие эмиру в качестве ис ключительных (ст. 42). На деле, однако, как это видно ниже, дахира ми король осуществляет и светские полномочия. Большинство из них скрепляется подписью премьер министра.
Король является главой государства, его высшим представителем, символом единства нации, гарантом стабильности и постоянства го сударства, а также высшим арбитром между институтами (в положе нии об арбитраже видно влияние французского конституционного права), следит за соблюдением Конституции, за должным функцио нированием конституционных институтов, за защитой демократиче ского выбора, прав и свобод граждан, территориальных коллективов и соблюдением международных соглашений Королевства. Король — гарант независимости и территориальной целостности Королевства. Это общие положения. На деле права короля Конституцией 2010 г. ограничены в пользу двухпалатного Парламента и Правительства, от ветственного перед Парламентом.
Корона Марокко и конституционные права передаются по наслед ству от отца к сыну по прямой мужской линии в порядке первородства. Исключение составляют случаи, когда король при жизни назначает своим преемником другого сына, а не старшего. В случае отсутствия потомков по прямой мужской линии трон передается мужчинам род ственникам по боковой линии на тех же условиях. Женщина главой государства быть не может.
В период несовершеннолетия короля (до 18 лет) конституционные полномочия выполняет Регентский совет (ст. 44), а затем совет при нем (до 20 летия монарха) в качестве консультативного органа. Пред седателем Регентского совета является председатель Конституцион ного суда, члены — высшие должностные лица: генеральный секре
1 Улема — особое усердие в постижении смысла Корана и его официальных истол кований различными масхабами. Улемы — ученые знатоки Корана.
Глава 5. Организация государства |
135 |
тарь Высшего совета улема и 10 представителей, лично назначенных королем.
Король неприкосновенен, и ему должно оказываться надлежащее уважение. Он имеет цивильный лист1, размеры и порядок выплаты которого устанавливаются органическим законом.
Согласно ст. 47 король назначает главу Правительства из предста вителей политической партии, набравшей на выборах в Палату пред ставителей наибольшее количество голосов. Король назначает других членов Правительства из кандидатур, представленных главой Прави тельства. Король может по своей инициативе после консультации с главой Правительства прекращать функции одного или нескольких членов Правительства. Глава Правительства может потребовать от ко роля прекратить функции одного или нескольких членов Правитель ства, сделав их отставку индивидуальной или коллективной. Таким образом, в Марокко существует парламентарный порядок формиро вания Правительства с элементами дуалистического.
Король председательствует в Совете министров, который состоит из главы и членов Правительства2. Он может назначить главу Прави тельства председательствовать в Совете министров. Правительство можно уволить в отставку, Совет министров нельзя.
Статья 49 называет вопросы и документы, которые рассматривает Совет министров:
стратегическая ориентация государственной политики; проекты пересмотра Конституции; проекты органических и рамочных законов;
проекты документов, касающихся военной сферы; общая ориентация проекта закона о бюджете; объявление чрезвычайного положения; объявление войны;
проект декрета Правительства о роспуске Парламента (ст. 104); назначение министра, назначение на государственные должности:
руководителя банка Аль Магреб, послов, вали3, губернаторов, руко водителей отделов внутренней безопасности, руководителей страте гических организаций и предприятий (список организаций и пред
1 Средства, выделяемые Парламентом из государственного бюджета на содержание короля, его семьи и королевского двора.
2 Как и в некоторых других арабских странах, в Марокко различаются Совет мини стров и Правительство. Первый заседает и действует под руководством главы государ ства, второе — под руководством премьер министра.
3 Вали — главы регионов, губернаторы — главы провинций, префектур.
136 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
приятий стратегического назначения указан в органическом законе) и др.
Король промульгирует законы в течение 30 дней с момента полу чения от Правительства принятого Парламентом закона. Он имеет право, издав дахир, распустить две палаты Парламента или одну из них (ст. 51, с соблюдением условий, указанных в ст. 96—98 (проведе ние консультаций и одновременное назначение новых выборов)).
Король имеет право направлять послания к нации и Парламенту. Эти послания зачитываются перед двумя палатами Парламента и не могут быть предметом для обсуждений. Король является верховным главнокомандующим вооруженными силами Королевства. Он назна чает на военные должности и может делегировать это право. При мо нархе создается Высший совет безопасности, в состав которого вхо дят глава Правительства и другие высокопоставленные должностные лица (Совет занимается разработкой стратегий внутренней и внеш ней безопасности страны и управлением кризисными ситуациями).
Король представляет и аккредитует послов в иностранные госу дарства и международные организации, а также принимает веритель ные грамоты дипломатических представителей других государств и международных организаций. Он подписывает и ратифицирует меж дународные договоры. Однако договоры о мире или о союзе, согла шения по изменению границ, коммерческие соглашения, соглашения о государственных финансах, соглашения, применение которых тре бует законодательных мер, а также соглашения, затрагивающие инди видуальные или коллективные права и свободы граждан, могут быть ратифицированы только после их одобрения законом. Король имеет право по своему усмотрению направить в Парламент любое другое соглашение или конвенцию перед ратификацией.
Статья 55 содержит, по существу, норму о приоритете междуна родных договоров перед Конституцией. В ней говорится, что если Конституционный суд, в который обратились король, или глава Пра вительства, или председатель Палаты представителей, председатель Палаты советников, или 50 членов первой палаты, или 40 членов вто рой палаты, придет к выводу, что международные соглашения содер жат положения, противоречащие нормам действующей Конституции, то подобные соглашения могут быть ратифицированы только после пересмотра Конституции.
Король председательствует в Высшем совете судебной власти, на значает магистратов в Высший совет судебной власти, издавая соот ветствующий дахир, осуществляет помилование, в определенных си
Глава 5. Организация государства |
137 |
туациях после консультаций с высшими должностными лицами и об ращения к народу имеет право объявить чрезвычайное положение. В таком случае король имеет право предпринять меры по защите тер риториальной целостности и скорейшему возвращению к нормально му функционированию конституционных учреждений. Парламент не может быть распущен во время чрезвычайного положения.
В главе четвертой Конституции Марокко 2011 г. говорится о зако нодательной власти.
Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Па латы советников. Право их членов голосовать является персональным и не может быть делегировано. Важнейшее значение имеет ст. 60. Она устанавливает, что оппозиция является неотъемлемой составляющей каждой из палат Парламента. Она принимает участие в законотворче ском процессе и осуществляет контроль в рамках Конституции и за конов.
Любой из членов Парламента, отказавшийся от принадлежности к политической партии, группе или парламентской группировке, от имени которой он баллотировался как кандидат, лишается своего мандата (о вакансии объявляет Конституционный суд)1.
Члены Палаты представителей избираются сроком на пять лет по средством прямых всеобщих выборов. Срок полномочий истекает в день открытия заседания в октябре на пятый год с момента выборов членов палаты. Количество членов палаты, избирательную систему, принципы образования избирательных округов, условия представле ния кандидатуры, неизбираемость, порядок ограничения количества мандатов и организации избирательной кампании определяет орга нический закон.
Председатель Палаты представителей, члены бюро, председатели постоянных комиссий и члены их бюро избираются (переизбирают ся) исходя из количественного соотношения групп, представленных в Палате, приблизительно на два с половиной года.
Палата советников может включать от 90 до 120 членов. Предста вители Палаты советников избираются по сложной системе посредст вом всеобщего непрямого голосования сроком на шесть лет по сле дующему принципу. Три пятых членов палаты — представители тер риториальных коллективов. Одна треть из этих 3/5 избирается советами регионов из их членов. Оставшиеся 2/3 избираются на уров
1 Заметим здесь, что Марокко отказалось от французского названия «Конституци онный совет», хотя многое взяло из французской модели.
138 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
не региона из представителей коллегиума, состоящего из представи телей коммунальных, префектурных и провинциальных советов. Две пятых членов избираются в каждом регионе из представителей колле гиума, состоящего из избранных представителей наиболее известных профессиональных палат и профессиональных организаций работо дателей и из членов организаций профсоюзов национального уровня, состоящих из наемных работников. Они избираются этими коллегиу мами из их среды. Председатель, члены бюро, председатели постоян ных комиссий Палаты избираются исходя из количественного соот ношения групп, представленных в Палате.
Члены Парламента не могут подвергаться преследованию, аресту или задержанию, объявляться в розыск на основании действий или мнений, которые они высказали при выполнении парламентских функций. Исключение составляют случаи высказываний против мо нархической формы правления, мусульманской религии или прояв ления неуважения к королю (ст. 64).
Парламент заседает два раза в год каждый раз минимум четыре ме сяца (установлены даты начала сессий). Заседания открытые (закры тые заседания проводятся по требованию главы Правительства или 1/3 членов палаты). Парламент может собираться на внеочередную сессию на основании декрета или требования 2/3 членов Палаты представителей или большинства членов Палаты советников. Внеоче редная сессия Парламента проводится на основании точно опреде ленной повестки дня. После рассмотрения повестки дня внеочеред ная сессия закрывается изданием декрета.
Возможны совместные заседания палат по традиционным вопро сам. Например, для заслушивания послания монарха Парламенту и по немногим нетрадиционным, указанным в Конституции вопросам (принятие решения о пересмотре Конституции, заслушивание заяв лений главы Правительства, представление годового бюджета стра ны). Кроме этого, глава Правительства имеет право требовать от председателя Палаты представителей и председателя Палаты совет ников проведения совместного заседания двух палат Парламента для представления информации государственной важности. Постоянные комиссии Парламента тоже могут проводить совместные заседания в соответствии с правилами внутреннего регламента, принимаемого каждой палатой.
Кроме постоянных комиссий по инициативе короля, 2/3 членов Палаты представителей или 1/3 членов Палаты советников могут соз
Глава 5. Организация государства |
139 |
даваться комиссии расследований для сбора информации по опреде ленным фактам или по вопросам управления, услуг, по поводу пред приятий или государственных компаний. Предусматривается также создание временных комиссий по отдельным вопросам.
Министры имеют право доступа в каждую из палат Парламента и комиссию. Министры могут использовать помощь их комиссионе ров1.
Статья 70 устанавливает, что Парламент осуществляет законода тельную власть, контролирует работу Правительства, оценивает госу дарственную политику и определяет полномочия Правительства. Здесь же имеется важная оговорка: на основании делегирующего за кона Правительство имеет право на ограниченный срок в случае оп ределенных обстоятельств издавать декреты по вопросам, которые в основном являются сферой деятельности законодательной власти. Декреты вступают в силу с момента их публикации. Они должны быть направлены на утверждение Парламента в течение определенного срока в форме делегирующего закона. Такой закон становится недей ствительным в случае роспуска двух палат Парламента или одной из палат. Кроме того, ст. 81 устанавливает, что в перерывах между пар ламентскими сессиями Правительство имеет право с согласия соот ветствующих комиссий двух палат принимать декрет законы, кото рые должны быть направлены на утверждение Парламента на очеред ном заседании Парламента.
В особой статье по примеру французского права в виде перечня определяется сфера полномочий законодательной власти. Этот пере чень содержит более 30 позиций, плохо систематизированных. В нем названы законы по вопросам фундаментальных прав и свобод, семей ного и гражданского статуса, гражданский и уголовный кодекс; поря док работы банков, страховых компаний и товариществ и др. Кроме того, говорится, что в Конституции существуют и другие сферы зако нодательства (например, Конституция детально регулирует принятие закона о бюджете в ст. 75—77), что «Парламент обязан» также прини мать рамочные законы по вопросам фундаментальных задач эконо мической, социальной, экологической и культурной деятельности го сударства.
Все другие вопросы согласно ст. 72 относятся к регламентарной сфере, т. е. к актам исполнительной власти, но и закон может быть изменен декретом исполнительной власти после заслушивания мне
1 Сотрудников.
140 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
ния Конституционного суда, если он вмешивается в сферу регламен тарной власти.
Такая схема давно существует во Франции, но практически не применяется. Законы регулируют вопросы декретов, и наоборот.
Чрезвычайное положение может вводиться дахиром, который дол жен быть контрасигнован главой Правительства в течение 30 дней. Этот срок может быть продлен только на основании закона (ст. 74).
При принятии закона Правительство имеет право представить мо тивированный отказ от представленных членами Парламента предло жений и дополнений, если их утверждение влечет за собой уменьше ние государственных средств или создание дополнительных публич ных обременений.
Особый раздел главы третьей посвящен реализации законодатель ной власти. Правом законодательной инициативы обладают глава Правительства и члены Парламента. Предложенные законопроекты направляются в бюро той или иной палаты (в бюро Палаты советни ков, если они касаются территориальных коллективов, регионального развития и социальных вопросов). Затем законопроекты и поправки направляются на рассмотрение комиссий, которые должны работать между сессиями Парламента. Правительство имеет право оспорить принятие любой поправки. Если председатель той или иной палаты возражает, вопрос в течение восьми дней рассматривает и принимает решение Конституционный суд.
Минимум один день в месяц в палатах выделяется для рассмотре ния законопроектов, вносимых оппозицией. Любой законопроект должен быть рассмотрен обеими палатами Парламента для выработ ки единого согласованного текста. Палата представителей оконча тельно рассматривает предоставленный ей текст (после Палаты со ветников). Органические законы, как говорилось, принимаются в бо лее усложненном порядке.
Глава пятая Конституции Марокко 2011 г. посвящена исполни тельной власти. Исполнительную власть осуществляет Правительст во. Статья 87 устанавливает, что Правительство (глава, члены, могут быть государственные секретари) в целом составе назначается коро лем. Не требуется, чтобы председатель и члены Правительства при надлежали к фракции парламентского большинства, парламентский способ формирования правительства не обязателен. Используется французская схема.
После назначения глава Правительства обязан представить перед двумя палатами программу действий Правительства. В программе
Глава 5. Организация государства |
141 |
должны быть указаны основные направления деятельности Прави тельства в различных сферах деятельности государства. В первую оче редь эти направления касаются экономической, социальной, эколо гической, культурной и внешней политики.
Программа должна обсуждаться в каждой из палат Парламента. Дебаты должны завершаться голосованием членов Палаты представи телей. Правительство считается созданным после получения доверия Палаты представителей в форме большинства голосов членов этой Палаты в пользу правительственной программы. Таким образом, со став Правительства все же зависит от решения Палаты представите лей.
Правительство под руководством главы Правительства составляет программу действий Правительства, гарантирует выполнение зако нов, выполняет административные функции, контролирует государ ственные предприятия и организации и гарантирует их постоянную работу. В Конституции названы около 20 полномочий Правительства, в том числе право издавать декрет законы.
Глава Правительства в Марокко имеет сильную власть, осуществ ляет регламентарную власть. Но все же регламентарные акты, подпи санные председателем Правительства, должны также контрасигновы ваться министрами соответствующих министерств (ст. 90). Глава Правительства информирует короля о результатах обсуждений в Со вете Правительства.
Глава шестая устанавливает принципы отношений между ветвями власти. В ней говорится об отношениях короля и законодательной ветви власти, а также законодательной и исполнительной власти. Наиболее важные стороны этих отношений уже были названы выше. В данной главе есть только некоторые дополнения.
Статья 95 устанавливает, что король имеет право потребовать от двух палат Парламента повторного чтения (т. е. обсуждения) любого законопроекта или предложения закона1, в этом ему не может быть отказано. Он вправе распустить одну или обе палаты Парламента пу тем издания дахира после консультации с председателем Конституци онного суда и информирования главы Правительства, председателя Палаты представителей и председателя Палаты советников (ст. 95). Роспуск осуществляется путем послания короля к нации. Выборы но вого Парламента или новой палаты Парламента проходят через два месяца после роспуска.
1 Различаются законопроекты (их вносит Правительство) и предложения закона (их вносят депутаты).
142 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Регулируя отношения законодательной и исполнительной ветвей власти, ст. 100 устанавливает, что в каждой палате одно заседание в неделю отводится на рассмотрение вопросов членов этой палаты и ответов Правительства, одно в месяц — на ответы главы Правительст ва. Раз в год Парламент проводит заседание по обсуждению и оценке общей политики Правительства.
Правительство должно дать ответ на вопрос в течение 20 дней с момента поступления вопроса парламентария. На вопросы, касаю щиеся общей политики, отвечает глава Правительства. Одно заседа ние в месяц отводится для вопросов и ответов, направленных в соот ветствующую палату в течение 30 дней после их подачи главе Прави тельства.
Соответствующие комиссии двух палат Парламента имеют право потребовать проверить работу руководителей государственных орга низаций и предприятий в присутствии и под ответственность мини стров соответствующих министерств.
Глава Правительства может поставить вопрос об ответственности Правительства перед Палатой представителей в связи с декларацией об общей политике правительства или при голосовании текста зако нопроекта. Отказ от одобрения политического курса или от принятия текста законопроекта возможен только при абсолютном большинстве голосов Палаты представителей. Отказ от одобрения или принятия закона означает отставку Правительства.
Глава Правительства с обоснованием мотивов перед Палатой представителей может распустить эту Палату декретом, принятым Советом министров после консультации с королем, председателем этой палаты и председателем Конституционного суда. О возможности роспуска Палаты советников в Конституции не говорится.
Согласно ст. 103 Палата представителей имеет право выразить Правительству вотум недоверия посредством голосования, Палата со ветников такого права не имеет. Голосование возможно, если предло жение о вотуме недоверия подписано не менее чем 1/5 частью членов Палаты. Вотум недоверия считается принятым, если он принят абсо лютным большинством членов Палаты представителей. Голосование о вотуме недоверия должно произойти в течение трех дней с момента подачи предложения о вотуме недоверия.
Принятый вотум недоверия влечет за собой коллективную отстав ку Правительства. Другой вотум недоверия может быть внесен только через год.