Цветные революции и арабская вестна в конституционном измерении

Согласно ст. 82 президент Республики имеет право при исключи тельных обстоятельствах в течение крайнего срока для возврата проек та закона представить на референдум проект закона, связанный с ра тификацией договоров, с правами и свободами человека или личным статусом, который был принят Собранием народных представителей. Представление на референдум считается отказом от права возврата проекта закона Собранию. Если результаты референдума подтверж дают принятие проекта закона Собранием, президент Республики обязан подписать его и издать указ о его опубликовании в течение 10 дней с момента оглашения результатов референдума.

При временной нетрудоспособности президента, констатирован ной Конституционным судом, его полномочия исполняет глава Пра вительства (до 60 дней). В иных случаях по решению этого Суда обя занности президента до выборов исполняет председатель Собрания народных представителей (как обычно, у него есть ограничения по исполнению президентских полномочий, например, он не вправе предлагать поправки к Конституции или назначать референдум). Справедливо отмечена необоснованность асимметрии в правилах за мены президента в зависимости от того, превышает или нет его вре менное отсутствие 60 дней1.

В течение срока своих полномочий президент Республики пользу ется судебной неприкосновенностью. Все сроки исковой давности и другие крайние сроки отменяются, и судебные разбирательства могут быть возобновлены после окончания сроков его полномочий. Прези дент Республики не может привлекаться к судебной ответственности за действия, осуществленные в рамках исполнения своих функций.

Президент не может рассматриваться как номинальный глава го сударства или «нейтральный» арбитр. Он наделен значительными по литическими полномочиями. С такими полномочиями процедура от ставки возможна только в случае явного нарушения Конституции. Статья 88 устанавливает возможность импичмента президенту за гру бое нарушение Конституции. Инициатива исходит от большинства членов Собрания народных представителей. Если это ходатайство одобрено большинством в 2/3 членов, вопрос передается в Конститу ционный суд для принятия решения большинством в 2/3 его членов. В случае принятия обвинения Конституционный суд издает поста новление о смещении президента Республики с должности при воз можности в дальнейшем уголовного преследования в случае необхо

1 См.: Заключение по окончательному проекту конституции Республики Тунис (CDL AD(2013)032 e).

174 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

димости. Таким образом, вопрос об импичменте президенту в Тунисе решает не парламент, а Конституционный суд.

Конституция (ч. 2 гл. 3) повышает положение Правительства и особенно премьер министра. В определенной мере это результат про тестного движения против 32 летнего правления президента Бен Али.

Правительство состоит из главы Правительства, министров и госу дарственных секретарей, выбранных главой Правительства (минист ров иностранных дел и обороны он выбирает после консультаций с президентом Республики). Таким образом, даже в отношении этих двух должностей в Правительстве полномочия президента невелики: с ним нужно только проконсультироваться. На практике, конечно, глава Правительства при его формировании удовлетворит пожелания президента, который несет ответственность по этим двум направле ниям.

Порядок формирования Правительства в Тунисе таков. Хотя Пра вительство реально формирует его глава, в течение первой недели по сле объявления результатов выборов в парламент президент Респуб лики обращается к партиям, представленным в парламенте, и требует от руководителя партии или партийной коалиции, которая получила наибольшее количество мест в Собрании народных представителей, сформировать Правительство в течение одного месяца. Этот период может быть увеличен еще на месяц. Если две и более партии или коа лиции имеют одинаковое количество мест, то требование о формиро вании Правительства направляется партии или коалиции, которая получила наибольшее количество голосов на выборах. Если Прави тельство не было сформировано в течение указанного периода или не получило вотум доверия Собрания народных представителей, прези дент Республики обязан провести консультации с политическими партиями, коалициями и парламентскими группами с целью выявле ния кандидатуры, способной сформировать Правительство в течение не более одного месяца. Если в течение четырех месяцев после перво го назначения лица для формирования Правительства Правительство не получило вотум доверия членов Собрания народных представите лей, президент Республики имеет право распустить Собрание народ ных представителей и объявить о проведении новых выборов. Таким образом, используется парламентский способ формирования Прави тельства. В отличие от прежнего времени роль президента в этом очень невелика.

Правительство должно представить краткую программу Собранию народных представителей для получения вотума доверия абсолютного

большинства членов Собрания. Если Правительство получает вотум доверия Собрания, президент Республики обязан назначить главу Правительства и членов Правительства. Если и это Правительство не получит доверие, президент вправе распустить парламент с датой на значения новых выборов.

В Тунисе совмещение членства в Правительстве (должность мини стра и др.) и в Собрании народных представителей (депутата) невоз можно (ст. 89)1. Глава и члены Правительства не имеют также права заниматься какой либо другой профессиональной деятельностью.

Статья 91 выделяет в Правительстве роль главы Правительства. Глава Правительства возглавляет Совет министров (ст. 93)2. Прези дент Республики председательствует в Совете министров на заседани ях по вопросам, связанным с обороной, внешней политикой и нацио нальной безопасностью, в целях защиты государства и национальной территории от внешних и внутренних угроз. Президент также имеет право присутствовать на других заседаниях Совета министров и пред седательствовать на них.

Глава Правительства определяет общую политику государства и обязан обеспечить ее осуществление. Он несет ответственность:

за создание, изменение и роспуск министерств и секретариатов го сударства, а также определение их полномочий и прерогатив после обсуждения вопроса в Совете министров;

персональное снятие с должности и принятие отставки одного или нескольких членов Правительства (в случае министров иностранных дел и обороны после проведения консультаций с президентом Рес публики);

создание, изменение и роспуск государственных институтов, госу дарственных предприятий и административных органов, а также оп ределение их полномочий и компетенции после обсуждений в Совете министров, кроме институтов, предприятий и департаментов в рам ках компетенции Администрации президента Республики.

Глава Правительства информирует президента Республики о ре шениях, принятых в рамках вышеупомянутых сфер компетенции.

Постановлениям, издаваемым главой Правительства, посвящена ст. 94. Управленческие постановления скрепляются второй подписью каждого министра соответствующей компетенции. Глава Правитель ства тоже скрепляет второй подписью управленческие приказы ми

1 Это допускается, например, в Великобритании.

2 Например, в Марокко Совет министров возглавляет монарх. В некоторых прези дентских республиках — президент.

176 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

нистров, что обычно не применяется в других странах. Министры по стоянно информируют главу Правительства или отчитываются перед ним. В Тунисе контрасигнатура премьер министра на актах минист ров устанавливает взаимную ответственность и усиливает коллеги альность Правительства.

Правительство подотчетно Собранию народных представителей (ст. 95), о его ответственности перед президентом Республики не го ворится.

Правительство увольняется в отставку Собранием народных пред ставителей в результате вотума недоверия, выдвинутого Правительст ву на основании обоснованного требования, представленного по крайней мере 1/3 членов парламента. Голосование по вотуму недове рия может проводиться только после истечения 15 дней с момента представления проекта вотума председателю Собрания.

Вотум недоверия Правительству требует абсолютного большинст ва членов Собрания народных представителей и одновременного представления альтернативного кандидата на должность главы Пра вительства, который должен быть одобрен таким же количеством го лосов (ст. 97). Президент Республики обязан поручить такому канди дату задачу формирования Правительства. Таким образом, в Тунисе принят немецкий вариант «конструктивного вотума недоверия»: го сударство не останется без главы Правительства и, следовательно, без управления. Аналогичный порядок относится и к отзыву доверия для отдельного министра.

Заявление об уходе главы Правительства (и, следовательно, всего Правительства) в отставку представляется в письменной форме пре зиденту Республики, который информирует председателя Собрания народных представителей. При этом глава Правительства имеет право потребовать от Собрания народных представителей рассмотреть во тум доверия Правительству для продолжения его работы. Такой вотум доверия требует абсолютного большинства членов Собрания народ ных представителей. Если Собрание не возобновляет свое доверие Правительству, Правительство считается ушедшим в отставку (ст. 89). Во всех случаях президент Республики назначает лицо, которое обла дает возможностью сформировать новое Правительство.

Президент Республики также имеет право запросить у Собрания народных представителей принять вотум доверия Правительству, но максимум два раза в течение срока президентских полномочий. Во тум доверия требует абсолютного большинства членов Собрания.

В случае невозобновления вотума доверия Правительство считается ушедшим в отставку. В таком случае президент Республики направля ет лицу, имеющему наибольшие возможности по формированию Правительства, задачу сформировать Правительство.

Если в течение установленного периода Правительство не сфор мировано или если Правительство не получает вотум доверия Собра ния, президент Республики имеет право распустить Собрание народ ных представителей (с даты назначения выборов) и провести досроч ные выборы законодательного органа в течение не менее 45 дней и не более 90 дней. Если Собрание возобновляет свой вотум доверия Пра вительству, когда вопрос о недоверии ставил президент, он считается ушедшим в отставку. Таким образом, парламент может снять прези дента с должности без импичмента, но только тогда, когда сам прези дент начал процедуру отставки Правительства и проиграл.

Любые споры, которые возникают относительно соответствующих полномочий президента Республики, Правительства и главы Прави тельства, передаются в Конституционный суд какой либо из сторон. Суд обязан принять решение по спору в течение одной недели (ст. 101).

Глава 5 регулирует вопросы судебной власти. Сначала содержатся общепринятые принципы с некоторой спецификой (независимость, неприкосновенность, компетентность, объективность, честность, свободный доступ к правосудию, запрет на вмешательство, правовая помощь за счет государства обездоленным и др.). Здесь же определя ется характер юридической профессии. Она является свободной и не зависимой, содействующей отправлению правосудия и защите прав и свобод, адвокаты пользуются правовыми гарантиями, которые защи щают их и позволяют им выполнять свои функции.

Различные категории судов учреждаются законом. Не могут созда ваться специальные суды и специальные процедуры (речь идет о чрезвычайных судах и процессах), которые противоречат принципам справедливого судебного разбирательства. Военные суды обладают компетенцией только по рассмотрению военных преступлений.

Судьи назначаются президентским декретом на основе согласо ванного предложения Верховного судебного совета. Старшие судьи назначаются президентским декретом после консультаций с главой Правительства (ст. 106).

Разделы 1 и 2 главы 5 посвящены Верховному судебному совету и судебной системе. Судебная система Туниса состоит из Суда касса

178 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

ции (это верховный суд), апелляционных судов и судов первой ин станции. Прокуратура является частью судебной системы и пользует ся аналогичной конституционной защитой.

Верховный судебный совет в Тунисе своеобразный орган. Он со стоит из четырех органов: Судебный совет, Административный судеб ный совет, Финансовый судебный совет и Общее собрание трех на званных выше судебных советов (ст. 111). Две трети каждой из этих структур состоит из судей, большинство из которых являются выбор ными, в дополнение к судьям, которые назначаются за профессио нальные качества, а оставшаяся треть состоит из независимых спе циалистов, не являющихся судьями. Большинство членов таких орга нов подлежат избранию. Выборные члены выполняют свои функции в течение одного срока — шесть лет.

Верховный судебный совет пользуется административной и фи нансовой независимостью и является самоуправляемым. Он разраба тывает собственный проект бюджета, который обсуждается компе тентной комиссией Собрания народных представителей. Верховный судебный совет обеспечивает надлежащее функционирование систе мы правосудия и уважение ее независимости. Общее собрание трех судебных советов предлагает поправки и дает заключение относи тельно проектов законов, связанных с судебной системой (ст. 115).

Раздел 3 гл. 5 регулирует систему административного правосудия. Она состоит из Верховного административного суда (французское на звание «Государственный совет» в Тунисе не принято), администра тивных апелляционных судов и административных судов первой ин станции.

Система административного правосудия имеет юрисдикцию отно сительно фактов злоупотребления полномочиями в сферах управле ния, всех административных споров и выполняет консультативные функции в соответствии с законом.

Верховный административный суд (как и иные высшие судебные органы) представляет ежегодный отчет президенту Республики, пред седателю Собрания народных представителей, главе Правительства и председателю Верховного судебного совета. Он публикуется.

Раздел 4 гл. 5 посвящен системе финансового правосудия. Она со стоит из Счетной палаты и ее различных органов. Система финансово го правосудия принимает решения в лице государственных аудиторов. Они оценивают методы бухгалтерского учета и назначают наказания за ошибки и недостатки, которые выявляют. Система финансового

правосудия помогает законодательной и исполнительной власти кон тролировать исполнение государственного бюджета и закрытие счетов бюджета (т. е. исполнение бюджета).

Часть 2 гл. 5 регулирует организацию и деятельность Конституци онного суда. В Тунисе также не принято французское название «Кон ституционный совет», но в порядке формирования, полномочиях и процедуре много заимствовано от французской модели.

Конституционный суд Туниса состоит из 12 компетентных чле нов, 3/4 из которых являются правовыми экспертами, имеющими по крайней мере 20 лет опыта. Президент Республики, Собрание народ ных представителей и Верховный судебный совет назначают по четы ре члена, 3/4 из которых являются правовыми специалистами, на один срок — девять лет. Одна треть членов Конституционного суда подлежит обновлению каждые три года.

Члены Суда выбирают председателя и вице председателя Суда из числа своих членов, специализирующихся в правовой сфере. Запре щено совмещение членства в Конституционном суде с любыми дру гими функциями или задачами.

Согласно ст. 112 Конституционный суд является единственным органом, наделенным компетенцией для рассмотрения конституци онности следующих документов:

проектов законов, направленных по ходатайству президента Рес публики, главы Правительства или 30 членов Собрания народных представителей1. Ходатайство подается в течение семи дней после принятия Собранием проекта закона или принятия проекта закона с учетом поправок после его возврата президентом Республики;

проектов конституционных законов2, переданных ему председате лем Собрания народных представителей согласно ст. 144 или после принятия решения относительно соблюдения процедуры внесения изменений в Конституцию;

1 Первоначально в проекте такое право было только у президента. Эти положения вызывали замечания у Венецианской комиссии. Эту функцию Комиссия рекомендова ла распространить на определенную часть членов Собрания народных представителей и, возможно, также на премьер министра. Главное преимущество этого правила — включение в процесс оппозиции, с тем чтобы обеспечить немедленную проверку кон ституционности закона, которому она противостоит, уменьшить политическую аргу ментацию и помочь обеспечить более широкое признание закона теми, кто выступал против него в ходе парламентских дебатов (см. Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конституции Республики Тунис (CDL AD(2013)032 e)).

2 В Тунисе понятие конституционного закона соответствует подходу большинства стран: это закон о внесении изменений в Конституцию.

180 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

договоров, представленных президентом Республики до подписа ния проекта закона, одобряющего такие договоры;

законов, переданных судом на основании ходатайства суда, в слу чае подачи иска о неконституционности одной из сторон судебного процесса в соответствии с порядком, определенным законом (таким образом, физические и юридические лица при нарушении их консти туционных прав с жалобами непосредственно в Конституционный суд Туниса, как и во Франции в Конституционный совет, обращаться не могут, лишь суд общей юрисдикции может передать их жалобу в Конституционный суд, если посчитает необходимым);

порядка внутренней процедуры Собрания народных представите лей, переданного председателем Собрания.

Решения Конституционного суда принимаются в течение 45 дней с момента оспаривания конституционности. Решения принимаются абсолютным большинством членов Конституционного суда. Если проект закона признан неконституционным, он передается президен ту Республики, который передает его в Собрание народных предста вителей для второго чтения в соответствии с решением Конституци онного суда. Президент Республики обязан до подписания проекта закона повторно направить такой закон в Конституционный суд для повторного рассмотрения его конституционности.

Статья 125 устанавливает, что независимые конституционные ор ганы (большинство из которых возникли в результате революции) действуют для поддержания демократии и все институты государства должны содействовать их работе. Они имеют юридическую право субъектность, пользуются финансовой и административной незави симостью.

Независимые конституционные органы избираются Собранием народных представителей квалифицированным большинством голо сов. Они подотчетны Собранию и должны предоставлять ему ежегод ный отчет. Отчет каждого независимого конституционного органа обсуждается на специальной пленарной сессии Собрания.

Особые части гл. 6 регулируют организацию и деятельность орга нов, находящихся вне традиционной триады властей. В Конституции говорится о Высшей независимой избирательной комиссии, Комис сии по аудиовизуальным средствам массовой информации, Комис сии по правам человека — Комиссии устойчивого развития и прав бу дущих поколений, Комиссии надлежащего управления и борьбы с коррупцией.

Комиссии состоят обычно из шести членов (избирательная — из девяти), которые работают в данной комиссии только один срок — шесть лет. В большинстве комиссий проводится ротация на 1/3 через два года. Благодаря этому комиссия пополняется свежими силами и пресекаются нежелательные устойчивые связи ее членов с органами или лицами, которых она должна контролировать.

Все комиссии обладают управленческими полномочиями в сфере своей компетенции, несут ответственность за решение вопросов со ответственно своему названию. Они должны состоять из независи мых, беспристрастных, компетентных, опытных и честных членов. С ними должны проводиться консультации относительно проектов законов, связанных с их компетенцией.

Глава 7 посвящена «местному управлению». (Избран этот британ ский термин, а не «самоуправление», видимо, потому, что в Тунисе, как и во многих других странах, на местах существуют не только из бранные советы, но и назначенные государством администраторы об щей компетенции, хотя термин «самоуправление» тоже в тесте Кон ституции есть.)

Местное управление основывается на принципах децентрализа ции (ст. 131). Децентрализация достигается через системы органов местного самоуправления, состоящие их муниципалитетов (т. е. му ниципальных образований), органов округов и районов, составляю щих территорию страны, но закон может предусматривать создание и особых местных органов власти.

Конституция прямо не гарантирует «местное самоуправление», которое определяет перечень полномочий местных органов власти в рамках закона по регулированию и управлению значительной долей публичных функций под свою ответственность и в интересах местно го населения. Тем не менее законодатель связан принципами, содер жащимися в этой главе, в частности через определение местных орга нов власти, которым должны быть делегированы полномочия, и принципом административной независимости (ст. 129); таким об разом, принцип местного самоуправления опосредованно гарантиро ван1.

Местные органы власти — выборные советы. Они должны иметь юридическую правосубъектность и пользоваться финансовой и адми нистративной независимостью.

1 См. Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конститу ции Республики Тунис (CDL AD(2013)032 e).

182 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

Муниципальные и районные советы выбираются путем всеобще го, свободного, прямого, тайного, справедливого и прозрачного голо сования. Окружные советы выбираются непрямым образом — члена ми муниципальных и районных советов.

Согласно ст. 114 местные органы власти обладают собственными полномочиями, совместными полномочиями (разделенными с цен тральными органами власти) и полномочиями, делегированными им центральным правительством. Совместные и делегированные полно мочия должны распределяться в соответствии с принципом субсиди арности1. Местные органы власти обладают управленческими полно мочиями в рамках сферы своей компетенции.

Местные органы власти обладают собственными ресурсами и ре сурсами, предоставленными центральным правительством, и эти ре сурсы пропорциональны задачам, переданным им. Предоставление и передача полномочий центральным правительством местным орга нам власти должна сопровождаться соответствующими ресурсами.

Центральное правительство должно предоставить местным орга нам власти дополнительные ресурсы для сбалансированной и органи зованной реализации принципа солидарности. Доля доходов, полу ченных от использования природных ресурсов, может быть распреде лена в целях поддержания регионального развития по всей национальной территории. Местные органы власти подлежат после дующему аудиту для определения законности их действий.

Статья 139 Конституции Туниса устанавливает, что местные орга ны власти должны использовать механизмы демократии, основанной на участии, принципах открытого управления, для обеспечения ши рокого участия граждан и гражданского общества в разработке про грамм развития и планировании использования земельных ресурсов, а также в контроле их исполнения в соответствии с законом.

Местные органы власти имеют право сотрудничать и создавать партнерства друг с другом в целях реализации программ или выпол нения деятельности в рамках общих интересов, устанавливать ино странные отношения партнерства и децентрализованного сотрудни чества.

1 Принцип субсидиарности в последние десятилетия вошел в законодательство многих стран, а в последние годы — в некоторые конституции. В самом общем виде он означает, что публично правовое (законодательное и иное) регулирование, предостав ление определенных прав и возложение обязанностей должны осуществляться на той ступени административно территориального и иного деления, той сферы обществен ных отношений, где для этого и для реализации целей существуют наилучшие условия и возможности.