Цветные революции и арабская вестна в конституционном измерении
.pdf
Глава 2. Новые конституции |
33 |
тересует население: она в процентном отношении фиксирует доли от ВВП, которые должны расходоваться государством на здравоохране ние, образование, науку.
Создатели новых конституций ввели меры по обеспечению сво бодных выборов, повысили роль общественности в избирательном процессе и усилили общественный контроль.
Форма государственно территориального устройства новыми кон ституциями нигде не изменена. Все четыре страны остались просты ми унитарными государствами без каких либо территориальных ав тономных образований, хотя в Марокко предусматривается специфи ческое подобие национально культурной автономии1 для народности амазигов, известных в Европе под названием берберов. Однако кон ституции всех названных государств содержат положения, составляю щие основу для демократизации территориально государственного устройства, новые принципы создания административно территори альных единиц.
Подавляющая часть текста рассматриваемых конституций, как и во всех государствах, посвящена органам государства, особенно сис теме высших органов, что можно совершенно точно считать наследи ем первой конституции государства — Конституции США 1787 г., главным образом им и посвященной2. Нормы, относящиеся к госу дарству, его органам, по прежнему преобладают и, видимо, еще долго будут преобладать по объему в конституционном тексте. Предвидение Ф. Энгельса, что государство как особая организация будет сдано в музей, а простые нормы добра и справедливости заменят громоздкие законы3, вряд ли скоро исполнится, если исполнится вообще. Нормы о государстве, его органах, регуляционных институтах, законы (об щие правила) будут нужны человечеству в исторически обозримой перспективе.
Но, видимо, бесспорно, что нормы об организации органов госу дарства, их отношениях все более уступают по значимости включае мым в новые конституции нормам социально экономического содер жания, положениям о тех или иных принципах общественного строя, его элементах, о принципах политической системы (не только госу
1 См.: Хабриева Т. Я. Национально культурная автономия в Российской Федера ции. М., 2003.
2 Как известно, первоначально в ней не было даже положений о правах человека, которые были включены Биллем о правах через четыре года.
3См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства.
Всвязи с исследованиями Льюиса Г. Моргана. М., 1950. С. 196.
34 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
дарства). Ясно, что нормы, например, о гарантированном минимуме заработной платы или о многообразии форм собственности более важны для человека, чем положения о том, одну или две сессии имеет парламент. Современные конституции становятся менее инструмен тальными, включают множество норм социально экономического характера.
Однако все имеет свои пределы. Социально экономические поло жения, особенно если они остаются декларациями, могут снижать ор ганизационное и регулятивное значение конституции. В какой то ме ре (но не очень заметной) эта тенденция сказалась и на рассматривае мых конституциях.
«Цветные» и «весенние» конституции не изменили сложившуюся систему органов государства. Сохранились формы главы государства (президент, монарх), правительства, министерства, прежние формы судов (в большинстве стран также административная юстиция со сво им высшим органом). Очевидно, что для них главным было не созда ние новых органов государства, а перераспределение полномочий между парламентом (роль которого везде повышена) и главой госу дарства (введены ограничения президентской власти и власти монар ха и его роль юридически несколько снижена). Полномочия главы го сударства ограничены (хотя фактически это не всегда так) и путем по вышения роли правительства, особенно премьер министра, который стал более самостоятельным и подотчетным парламенту. Конститу ции усиливают значение избираемых местных советов (органов само управления), хотя централизация в системе местных органов осталась прежней: главы административно территориальных единиц (кроме мелких населенных пунктов) назначаются, а не избираются.
В новой Конституции Марокко, принятой в 2011 г. как только на чалось народное движение, в срочном порядке (за три месяца), права монарха были ограничены, созданы новые контролирующие органы с участием общественности, в том числе при выборах в парламент. Мо нарх остался на престоле, но форма правления изменилась. Из пре имущественно дуалистической монархии (с элементами парламен тарной) страна превратилась в преимущественно парламентарную монархию.
Новым явлением стало создание множества контрольных и кон сультативных государственно общественных органов и государствен ных органов с включением представителей общественности.
Глава 2. Новые конституции |
35 |
Как видно, некоторые из приведенных конституционных измене ний можно считать реформаторскими. В связи с этим исследователи конституционных реформ соглашаются с тезисом о том, что необходи мой стороной изучения данного политико правового процесса являет ся анализ с точки зрения аксиологии1. Применение аксиологического подхода в различных отраслях знания приобретает свои особенности.
Несмотря на то что в аксиологии выделяются группы, порядки, разряды ценностей, она прежде всего решает вопросы на основе ди хотомии: ценность — не ценность. Для конституционных изменений этого, на наш взгляд, недостаточно. Любая поправка к конституции может иметь последствия в текущем правовом регулировании, совер шенствуя или уточняя его. В связи с этим представляется, что в отли чие от общефилософского аксиологического подхода в конституци онном праве следует различать уровни ценностей, выделять не только базовые ценности и соответствующие им конституционные измене ния, но и другие ценности, которые значимы для правового регули рования. С такой точки зрения даже переименование субъекта феде рации, когда не меняется его статус, может иметь свою ценность для населения этого субъекта, так как новое название может лучше отве чать историческим традициям и национальному сознанию народа. Но это, как отмечалось выше, не является конституционной рефор мой. Вопрос о базовых ценностях конституции продолжает оставать ся дискуссионным2.
Нередко в конституциях определенные положения объявляются неизменяемыми. Установленные запреты корректировать какие либо части конституции могут распространяться на нормы, имеющие ха рактер принципов. Их обозначение сразу дает ясное представление об особо защищаемых конституционных ценностях. В странах традици онного ислама следуют принципам, которые не вписываются в кон ституционную доктрину западных государств, например признание преимущества мужчин по сравнению с женщинами.
Так, в Конституции Марокко установлено, что положения Кон ституции, которые противоречат положениям мусульманской рели гии, монархической форме правления, демократическому выбору на рода и основным правам и свободам человека, не подлежат пересмот ру (ст. 175).
1 Подробнее об этом см.: Киреев В. В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008.
2 См.: Базовые ценности российской Конституции // Двадцать лет Конституции Российской Федерации / отв. ред. А. Г. Лисицын/Светланов. М., 2013. С. 9—37.
36 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Оценка результата «цветных» и «весенних» революций с точки зрения их реформаторской сущности зависит и от того, как принима лись новые конституции.
Конституция и законодательство, как правило, регламентируют правила и порядок проведения преобразований как гарантии легаль ности и легитимности изменений основного закона, которые, в свою очередь, должны по содержанию и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям. В случае переворота, революции, гражданской войны, иного конфликта этот процесс мо жет происходить иначе, нежели закреплено в самой конституции.
Представляется, что даже если замена конституции прямо не пре дусмотрена в ее тексте, носитель государственного суверенитета вправе принять новый учредительный акт. Тогда актуален вопрос: на сколько он связан принципами и провозглашенными ценностями за меняемой конституции? Видимо, в зависимости от конкретных исто рических условий возможна замена не только конституции, но и кон ституционной модели.
При этом полная замена конституции — целостное изменение всего текста — может носить типологический характер, если влечет принятие конституции иной социальной сущности и означает пере ход к новой модели, но может выразиться и в принятии конституции, практически дублирующей предыдущую.
Реформа основного закона — это прежде всего политический про цесс, и его внешнее выражение не всегда отражает суть происходяще го даже в стадиях широкого общественного обсуждения проекта кон ституционных изменений, поскольку реформа может осуществляться под влиянием международного сообщества или даже отдельных госу дарств.
Четыре новые конституции 2010—2014 гг., наиболее отчетливо от ражающие основные правовые последствия «цветных революций» и «арабской весны», были приняты не совсем одинаково. Три — путем референдума (Кыргызстан, Марокко, Египет). В Тунисе — избран ным гражданами Национальным учредительным собранием (возмо жен перевод также: Национальное конституционное собрание, ас самблея). Везде на референдумах было получено большинство голо сов избирателей (например, в Марокко 98%, в связи с чем в СМИ говорилось о «заорганизованности» голосования). В некоторых стра нах новые конституции вступали в силу не целиком, а по частям.
Как и любой политико правовой процесс, конституционная ре форма начинается с ее инициирования. Для порядка проведения кон
Глава 2. Новые конституции |
37 |
ституционной реформы, в отличие от обычного законодательного процесса, характерно наличие стадий, предшествующих внесению текста конституционных изменений в орган, их принимающий. Ина че говоря, следует различать политическую и законодательную ини циативу. Постановка вопроса о проведении реформы может исходить от различных политических сил, и в этом смысле процесс принятия конституционных изменений не ограничивается рамками государст венных институтов. В таком понимании порядок подготовки и прове дения конституционной реформы включает в себя действия и отно шения, предваряющие собственно законодательный процесс, в част ности: выявление потребности в конституционных преобразованиях, организационная, экспертная подготовка инициативы. Поэтому кон ституционная реформа не всегда имеет заранее установленное право вое регулирование и не исчерпывается собственно принятием кон ституционных изменений.
Когда инициаторами конституционной реформы выступают соци альные слои, которые не принадлежат к доминирующим и далеки от правящей элиты, процедуры реформы имеют более открытый харак тер, к ней привлекаются разные общественные силы. Однако то, что реформы инициируют определенные группы населения «снизу», на пример часть вооруженных сил, не всегда означает, что сама реформа и ее процедуры будут иметь демократический характер.
Участие общественности в инициировании реформы, равно как и в обсуждении и принятии конституционных изменений, отражает де мократическую сторону процесса, но может скрывать и конфликт. Исследователи отмечают, что общество очень консервативно в отно шении многих социальных институтов (например, семьи, религии, школы), но в то же время весьма радикально относится к правовому решению некоторых экономических, социально культурных, этниче ских проблем. Достижение компромисса по этим позициям нередко затруднительно1. Причина может быть и в противоборстве различных общественных сил, которое способно привести к изменению нор мального хода реформы, как это было в Ираке, где участники процес са подвергались насилию и даже уничтожению.
Стадия политической инициативы обычно завершается созданием специального органа по подготовке проекта конституционных изме нений. Преимущество специальных органов состоит в том, что они
1 Подробнее об этом см.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 26.
38 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
имеют возможность в определенной степени дистанцироваться от ин тересов политических партий, учитывать мнение экспертов1.
При подготовке новых конституций, особенно в Египте, в составе конституционных комиссий, «конституционных ассамблей» (в Егип те это был в основном сокращенный состав парламента) было много адвокатов, принимавших активное участие в их работе. Это сказалось на содержании конституций. В них включены конкретные нормы гражданского, трудового, уголовного и особенно уголовно процессу ального права, иногда своеобразные. Например, в Конституции Кыр гызстана появилось положение, что нельзя быть подвергнутым уго ловному наказанию за распространение порочащих сведений о лич ности, хотя во многих странах не только клевета, но и диффамация преследуются в уголовном порядке, а в Конституции Египта сказано, что применение пыток или принудительной эмиграции из страны — преступления, не имеющие срока давности.
В странах мусульманского фундаментализма, где есть конституции (Бахрейн), изменения в них, в том числе на уровне конституционной реформы, инициируются только монархом и обсуждаются сначала в его совете (аш шуре) и правительстве, возглавляемом обычно самим монархом. В процессе подготовки обязательно участвуют улемы и другие священники ислама, знатоки Корана и Сунны. Позиция мо нарха предрешает вопрос о принятии законопроекта о конституцион ной реформе. Его мнение может быть преодолено только единоглас ным решением аш шуры, но по крайней мере новейшей истории та кие факты неизвестны.
Первая новая конституция, являвшаяся результатом «цветных» и «весенних» революций, была принята на референдуме 2 апреля 2010 г.
вКыргызской Республике2. Она заменила первую Конституцию неза
1 Во время «арабской весны» в 2011 г. монарх Бахрейна был вынужден созвать представительное собрание под названием «Национальный диалог» для реформы Кон ституции 2002 г. В результате была создана специальная комиссия для внесения попра вок в Конституцию. Однако принципиальные положения ст. 2, поправки к которой за прещены, не были затронуты. Реформа свелась к определенному сужению прав монар ха распускать нижнюю палату (он должен был предварительно проконсультироваться с Консультативным советом и Конституционным судом), была повышена роль прави тельства, оно должно было представлять в парламент свою программу. Если она отвер галась, монарх мог отправить правительство в отставку или распустить парламент. Пре дусматривалась также более тщательная процедура рассмотрения законопроектов, но в целом реформа имела ограниченный характер, затронув только некоторые высшие ор ганы государственной власти.
2 85 е место среди государств мира по территории — 199 951 кв. км, 111 е место по населению — 8 млн человек. Данные, относящиеся к населению, приблизительны, они изменяются, но в целом дают существенную характеристику государства.
Глава 2. Новые конституции |
39 |
висимого Кыргызстана 1993 г. Во время правления президента А. Акаева первая Конституция Кыргызской Республики пересматри валась пять раз (1994, 1996, 1998, 2001 и 2003 гг.), в том числе в пользу усиления полномочий президента. Она была принята в новой редак ции в 2007 г. уже при втором президенте (К. Бакиеве).
Коррупция (в том числе в верхушке власти), ухудшавшееся поло жение населения привели к массовым выступлениям народа и бегству из страны сначала первого, а затем второго президентов Кыргызстана и их окружения. К управлению государством пришли временный президент и временное правительство, подготовившее проект Кон ституции 2010 г. Она действует с принятыми на референдуме поправ ками 2016 г. и иногда считается Конституцией 2016 г. или Конститу цией 2010 г. в редакции 2016 г.
Второй по времени среди конституций «цветных» и «весенних» ре волюций была Конституция Королевства Марокко1, принятая в 2011 г. для упреждения разрастания народных протестов (до этого действовала Конституция 1972 г. в редакции 1996 г., принятой на ре ферендуме). Сразу же после начала событий в соседнем Тунисе ко роль Мухаммед VI из династии Алауитов, которые правят Марокко с 1666 г., заявил о разработке новой Конституции. Она была подготов лена в срочном порядке (король отвел на это три месяца) и принята на референдуме 2 июля 2011 г.
Новая действующая Конституция Арабской Республики Египет2 принята на двухдневном референдуме 14—15 января 2014 г. До рево люционных событий «арабской весны» в Египте считалась действую щей Конституция 1971 г., принятая во времена декларированной со циалистической ориентации страны, но в редакциях 1980 и 2007 гг., которые удалили из нее все упоминания о социализме и другие поло жения, имевшие социалистический уклон.
В результате революционных событий сначала была принята Кон ституция 2012 г., отражавшая влияние правой партии братьев мусуль ман. Действовали также акты конституционного значения, прини мавшиеся Высшим советом вооруженных сил. Затем партия братьев мусульман была запрещена, а ее лидер — избранный президент М. Мурси был предан суду. В 2013 г. Высший совет вооруженных сил назначил судью Конституционного суда А. Мансура временным пре
1 57 е место по территории — 146,5 тыс. кв. км, 39 е место по населению — 34,1 млн человек.
2 29 е место в мире по территории — 1 млн кв. км, 14 е место по населению — 92,3 млн человек.
40 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
зидентом Египта, а в мае 2014 г. президентом избран военный по про фессии А. Ф. Х. Ал Сиси.
В Тунисской Республике1 в отличие от трех названных выше стран новая Конституция была принята Учредительным собранием 26 января 2014 г. До нее действовала Конституция 1959 г., первая после завоева ния независимости страны. Она закрепляла господствующее положе ние Дустуровской социалистической партии, которой были приданы некоторые государственные функции, а затем оформила длительную авторитарную власть пожизненного президента Х. Бургибы.
Рассмотренная часть порядка подготовки и проведения конститу ционной реформы в большинстве случаев урегулирована самой кон ституцией, где сказано, кто вносит предложения об изменении кон ституции, кем и каким образом они рассматриваются. Некоторые действия — подготовка текста, привлечение различных политических сил, способы продвижения тех или иных идей и концепций — проте кают вне правовой регламентации и развиваются в духе националь ных политических традиций и практик.
Для того чтобы конституционная реформа могла быть реализована, она должна быть принята обществом. Конституционные изменения должны быть легальными и легитимными. Оба этих понятия (от лат. lex — закон) в самом общем понимании означают законность (право мерность) определенных явлений, созданных людьми объединений, совершаемых ими действий и т. д. Применительно к деятельности го сударства термин «законность» в литературе используется не только в понимании ее соответствия правовым актам, иными словами, легаль ности, но и правильности, оправданности, целесообразности самих законов и иных актов, а также и самой власти — легитимности2.
Легальность конституционных изменений, включая реформы, со ставляет важную часть характеристики порядка их проведения, и в мире существует большой опыт легитимации конституционных пре образований.
Нелегальность новых конституций может проявиться на самых первых стадиях необходимых процедур — инициативы внесения из менений или пересмотра. Действующая конституция почти всегда
1 91 е место по территории — 162,9 тыс. кв. км, 89 е место по населению — 11 млн человек.
2 См., например: Лившиц Р. З. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. Вып. четвертый. М., 1995. С. 18—32; Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государ ственной власти // Государство и право. 1995. № 8; Воскобоев А. И. Легальность и леги тимность применения силы в политике // Философия права. 2008. № 1 (26).
Глава 2. Новые конституции |
41 |
прямо предусматривает субъектов, правомочных выступить инициа торами изменений конституции. Если в конституциях регулируются вопросы пересмотра конституции, завершающегося принятием но вой конституции, то в последнем случае круг инициаторов конститу ционной реформы может быть еще более ограничен.
Революционные события, массовые выступления народа наруша ют установленные процедуры. Однако несмотря на то что инициатива исходит от недолжного субъекта, она приобретает легальность, если становится предметом обсуждения в палатах парламента. После под держки идеи конституционных изменений установленной процеду рой инициирования требования легальности относятся к соблюде нию правил на следующих стадиях обсуждения.
Оценка легальности конституционных изменений с позиций их содержания связана прежде всего с вопросом соответствия их идей, норм с основными положениями изменяемого основного закона. Они заменяют одни нормы, оставляя другие в действии, поэтому важ но определить, насколько новые нормы будут согласованы с сохра няющимися в конституции.
Новые конституции, безусловно, закрепили порядки своего изме нения с целью обеспечения его легальности.
Так, закон о внесении изменений в Конституцию Кыргызстана может быть принят парламентом (Жогорку Кенешем) 2/3 его депута тов по предложению его большинства или по инициативе не менее 300 тыс. избирателей после проведения не менее трех чтений с пере рывом между чтениями в два месяца или путем референдума, назна чаемого парламентом.
Инициатива пересмотра Конституции Марокко принадлежит ко ролю, главе Правительства, Палате представителей и Палате советни ков. Король имеет право непосредственно вынести на референдум свой проект конституции. Инициатива пересмотра Конституции, ис ходящая от одной или двух палат Парламента, должна быть принята голосами большинства 2/3 представителей каждой палаты. Все про екты и предложения, исходящие от указанных органов, направляются на референдум путем издания дахира (указа короля) и принимаются им. О требованиях к референдуму не говорится. Конституционный суд контролирует соблюдение процедуры пересмотра Конституции и объявляет результаты пересмотра. Положения Конституции, затраги вающие мусульманскую религию, монархическую форму правления,
42 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
демократический строй государства, и положения о фундаменталь ных правах и свободах человека не подлежат пересмотру.
Глава 8 Конституции Туниса устанавливает, что изменения в Кон ституцию могут предложить президент Республики или 1/3 членов Собрания народных представителей (однопалатного парламента). Предложения передаются для изучения в Конституционный суд (но только на предмет, не запрещает ли Конституция вносить изменения такого рода). Изменения в Конституцию вносятся после одобрения 2/3 членов Собрания народных представителей. После одобрения из менения 2/3 членов Собрания президент имеет право представить та кое изменение на референдум. Оно должно получить одобрение абсо лютного большинства голосов.
В связи с тем, что общество неоднородно, его отношение к кон ституционным нововведениям неодинаково. Исторический опыт свидетельствует, что очень редко складывается ситуация, когда с кон ституционными изменениями, тем более конституционной рефор мой, согласны все политические силы, общественные объединения, политические партии и т. д. Для конституционных преобразований обеспечение возможно более широкой поддержки населения — очень важная часть их подготовки и реализации.
Вопросы социальной поддержки реформ, в том числе конституци онных, хорошо исследованы в науке, так же как и способы их легити мации1.
Практика конституционных реформ свидетельствует о множестве путей поиска согласия или компромисса при их подготовке. В зару бежной литературе замечено, что они становятся возможными благо даря «консенсуальному конституционному духу»2.
На обеспечение легитимности конституционной реформы очень часто обращает внимание Венецианская комиссия, указывая, что принятие новой конституции должно основываться на наиболее воз можном консенсусе в обществе, а также на широкой и предметной дискуссии с участием различных политических сил, неправительст венных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средств массовой информации, что является важным условием для принятия стабильного текста, приемлемого для всего общества, в соответствии
1 См., например: Ядов В. А., Климова С. Г., Халий И. А. и др. Социальная база под держки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: по иски перспективы / под ред. М. К. Горшкова. М., 2008. С. 85—101.
2 Подробнее об этом см.: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.