Цветные революции и арабская вестна в конституционном измерении
.pdf
Глава 4. Конституционное закрепление основ общественного строя |
113 |
мест отправления религиозных потребностей в смысле использова ния их для политических целей.
В то же время ст. 6 не гарантирует свободу вероисповедания как таковую, но провозглашает роль государства по защите религии; она ограничивается гарантированием свободы совести, вероисповедания и отправления религиозных надобностей, явно не гарантируя, одна ко, право исповедовать ту или иную религию или убеждения, в том числе нерелигиозные. Учитывая упоминание в преамбуле о том, что Конституция основана и на учении ислама, а также неизменность принципа положения ислама как государственной религии и требова ние к президенту Республики придерживаться мусульманского веро исповедания, это может привести к выводу о защите Конституцией ислама в ущерб остальным религиям.
Статья 21 устанавливает, что все граждане, как мужчины, так и женщины, имеют равные права и обязанности. Они равны перед за коном без дискриминации. Статья 15 выдвигает требования о том, что публичная администрация должна основываться на принципах беспристрастности и равноправия. Однако ст. 74 указывает, что пре зидент должен принадлежать к мусульманскому вероисповеданию. Клятва, которую члены парламента, президент и Правительство должны давать (судьи избавлены от этой обязанности), носит исклю чительно религиозный характер. Наконец, президент назначает и от правляет в отставку муфтия, который также обеспечивает близкую связь государства и ислама.
Эти тенденции, по мнению Венецианской комиссии, могут при вести к бессодержательности текста Конституции или даже к проти воречиям и затруднить понимание и интерпретацию положений Кон ституции как «гармоничного целого», как это установлено в ее ст. 1461.
Статья 7 устанавливает, что семья — это основная ячейка общест ва, и государство должно обеспечивать ее защиту.
Особая статья, как и в других арабских конституциях, посвящена молодежи. Молодежь представляет собой активную силу создания нации. Государство стремится обеспечить необходимые условия для развития способностей молодежи и реализации ее потенциала, ее укоренение в стране, поддерживает ее в принятии ответственности и борется за расширение ее участия в социальном, экономическом, культурном и политическом развитии.
1 См. Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конститу ции Республики Тунис (CDL AD(2013)032 e).
114«Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Вэтой же главе сказано об обязанностях и содержатся некоторые другие положения об элементах общественного строя.
Государство создает необходимые механизмы для сбора налогов и для борьбы с уклонением от уплаты налогов и мошенничеством, обеспечивает надлежащее использование государственных средств и предпринимает необходимые меры для их расходования в соответст вии с приоритетами национальной экономики, борьбы против пре дотвращения коррупции и всего, что наносит ущерб национальному суверенитету.
Статья 11 устанавливает, что любое лицо, которое занимает долж ность президента Республики, главы Правительства, члена Собрания народных представителей или члена любых независимых конститу ционных органов или какую либо высокую государственную долж ность, обязано декларировать все имущество.
Государство должно стремиться к достижению социальной спра ведливости, устойчивого роста и баланса между регионами, рацио нальному использованию природных богатств, учитывая показатели развития и базируясь на учете принципа позитивной дискримина ции1. Государство стремится к максимально эффективному использо ванию природных ресурсов (ст. 12).
Природные ресурсы принадлежат народу Туниса. Государство реа лизует суверенитет над ними от имени народа. Контракты, связанные с такими ресурсами, должны представляться в специализированную комиссию Собрания народных представителей. Заключенные согла шения должны передаваться в Собрание для одобрения. Государство обязуется поддерживать децентрализацию и применять ее на всей на циональной территории в рамках единства государства.
Статья 15 относится к государственным услугам. Речь идет о пуб личной службе. Публичная администрация находится на службе граждан и общих интересов. Ее организация и функционирование подчинены принципам беспристрастности, равенства и преемствен ности публичной службы в соответствии с правилами прозрачности, целостности, эффективности и подотчетности. Государство гаранти рует нейтральность образовательных институтов от всех форм инсти туционализированных политических влияний.
Только государство имеет право учреждать вооруженные силы и внутренние силы безопасности в соответствии с законом и общими интересами. Статья 18 определяет характер, положение, полномочия
1 Речь идет о неодинаковом распределении ресурсов, если это целесообразно для общего развития.
Глава 4. Конституционное закрепление основ общественного строя |
115 |
национальной армии. Национальная армия является вооруженными силами, республиканской армией, основанной на дисциплине. Со став и структура армии определяются законом. Она несет ответствен ность за защиту страны, ее независимости и территориальной целост ности. Она должна сохранять полную беспристрастность. Националь ная армия поддерживает гражданские органы власти в соответствии с положениями закона.
Национальные силы безопасности являются республиканскими. Они несут ответственность за поддержание безопасности и общест венного порядка, обеспечивают защиту лиц, институтов и имущества, а также исполнение закона при уважении прав и свобод с соблюдени ем полной беспристрастности.
Международные соглашения, одобренные Собранием народных представителей, имеют статус, который выше статуса законов, но ни же статуса Конституции.
«В отличие от новой конституции Египта, закрепившей победу во енных над исламистами, новый Основной закон Туниса закрепил итоги национального диалога и тот консенсус, который был достиг нут между исламскими и светскими политическими партиями»1. Бо лее того, традиционные для Туниса ценности были конкретизирова ны в Конституции. В целом государство, оставаясь верным религиоз ному выбору своих граждан, обозначает намерение бороться с экстремистскими явлениями в обществе.
Тунис конституционно подтвердил развитие демократических ин ститутов путем достижения компромисса между различными соци альными силами в стране.
«Цветные революции» и «арабская весна» 2010—2013 гг. в некото рых странах не привели к созданию нового общественного и государ ственного строя. Видимо, целостного представления о таком строе ни у самих протестующих, ни у оппозиции (там, где она возглавляла вы ступления) не было.
В основе протестов населения были социально экономические и гуманитарные факторы. Народ выступал против низкого уровня жиз ни, массовой безработицы, бесперспективности, массового наруше ния прав человека, приниженности, привилегий властвующих кру гов, авторитаризма и несменяемости власти.
1 Сапронова М. А. Особенности конституционного строительства в Тунисе и Египте после «арабской весны» // Вестник РУДН. Серия: Международные отношения. 2014. № 3. С. 35.
116 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Внешне протесты иногда имели политический характер (за свобо ду деятельности партий, профсоюзов, права человека, свободные вы боры, свободу слова и информации и др.), но в основе этого находи лись социально экономические требования — за достойную жизнь, социальную справедливость, право участвовать в решении вопросов своей жизни, социальную и политическую демократию. Положения о социальном и справедливом государстве, коллективистском, соли дарном, партиципаторном обществе нашли отражение в преамбулах конституций. Хотя протестующие не создали и вряд ли могли создать какой то новый общественный строй, они обозначили свои устрем ления и закрепили их в принятых новых конституциях.
Глава 5 Организация государства, система органов государства
и местного самоуправления
Несколько заключительных глав в конституциях «цветных» и «ве сенних» революций посвящены территориальной организации госу дарства, системе его органов и органов местного самоуправления, их взаимоотношениям. Эти главы в своей совокупности занимают ос новную часть текста каждой конституции.
Для того чтобы понять существо изменений в результате револю ций в этой сфере, нет необходимости рассматривать детали. Многие нормы характеризуют частные полномочия органов государства и местного самоуправления, регулируют практику их текущей работы. Такая рутинная работа государственного аппарата необходима всегда, и ее основы тоже регулируются конституциями, они кардинально не изменились.
Территориальное устройство в рассматриваемых государствах ос талось в основном прежним, но изменились внутренние администра тивные границы между провинциями, губернаторствами и др., а так же в связи с созданием выборных органов местного самоуправления иногда во всех, а иногда в части видов административно территори альных единиц изменились отношения между ними. Сохранилась система основных органов государства (парламент, глава государства, правительство, суды и др.) с некоторыми изменениями форм (напри мер, в Кыргызстане и Египте парламенты стали однопалатными).
«Цветные» и «весенние» революции повлекли изменение формы правления в государствах, перераспределение полномочий между пар ламентом, главой государства и правительством. Более самостоятель ной, в частности, стала роль премьер министра, который в отличие от главы государства1 несет в той или иной мере ответственность перед парламентом (в Кыргызстане — в большей, в Египте — в меньшей).
В научной литературе применяются разные подходы к понятию формы правления2. С нашей точки зрения, поскольку речь идет об
1 Монарх Марокко никакой ответственности не несет. Президент — только в фор ме импичмента.
2 См., например: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 454—467.
118 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
управлении прежде всего людьми, при характеристике той или иной формы правления следует учитывать не только положение главы го сударства — монарха или президента, но и другие факторы. Конечно, традиционное деление на монархии и республики сохраняется, одна ко положение безвластного монарха в парламентарной республике совсем не похоже на единовластие (монархия на древнегреческом — «власть одного»), а положение президента в президентской республи ке иное, чем в парламентарной. Следует учитывать современную роль других центральных органов государства (например, контроль ных органов, тоже участвующих в управлении государством), методы управления, формы прямых и обратных связей «управляющих» с «управляемыми». Организация государственного управления на мес тах (назначаемые префекты во Франции, губернаторы в Украине), существование или отсутствие местного самоуправления, даже если его органы не входят в систему органов государства, тоже оказывает влияние на форму правления.
Кроме того, в современных условиях появились такие формы правления, которые трудно однозначно отнести к существующим классификациям. Это полуабсолютные монархии (с дарованными конституциями, но без парламентов), выборная монархия в Малай зии, где король избирается на пять лет из числа девяти султанов — глав девяти монархических штатов (всего в стране 13 штатов), рес публики, где по конституциям соединены черты президентской и парламентарной республик, но на практике в системе управления го сударством доминирует либо президент, либо парламент и прави тельство (Украина после реформ 2004 г.).
Все эти и иные новеллы современности (появление правительства
ипремьер министра в президентской республике, например в Сирии, что нетипично для классической президентской республики; широ кое распространение органов конституционного контроля, которые вправе лишать закон действия, объявляя его противоречащим кон ституции; влияние общественного мнения на принимаемые решения
иметоды управления и др.) влекут за собой своеобразные характери стики формы правления в конституциях. В современной республике (монархия, как говорилось, форма «несовременная») в определение формы правления в конституции, видимо, может войти ее демократи ческий характер, указание, что государство является президентской, парламентарной, президентско парламентарной или парламентарно президентской республикой (это зависит от доминирования различ ных органов в структуре осуществления государственной власти, от
Глава 5. Организация государства |
119 |
того, какой орган формирует правительство и перед кем оно несет ос новную ответственность), указание на методы управления, прямые и обратные связи в управлении: население обязано выполнять решения органов государства, принятые в соответствии с конституцией и в пределах их компетенции, а органы управления обязаны учитывать общественное мнение в своей деятельности.
Что же касается оценки форм президентской и парламентарной республик, то в литературе существует мнение, что выбор президент ских структур ведет к росту политической нестабильности, противо поставлению законодательных и исполнительных органов, пренебре жению принципом законности. Отрицательно оцениваются прези дентские модели в постсоциалистических государствах1. При этом в научной литературе часты негативные оценки парламентарной мо дели, главным образом по причине нестабильности исполнительной власти (ее органы формируются парламентом) и недостаточного про фессионализма парламентов. Смешанная, президентско парламен тарная или парламентарно президентская республика, казалось бы, устраняет некоторые недостатки президентской и парламентарной республик, но, видимо, какой то общий рецепт невозможен. Многое, если не все, зависит от конкретной ситуации. С этим связаны консти туционный выбор и конституционное регулирование.
Хотя, как говорилось, после «цветных революций» система выс ших органов государства в рассматриваемых четырех странах в основ ном сохранилась (в Кыргызстане и Египте были только ликвидирова ны верхние палаты парламентов), в выступлениях народа отчетливо проявилось недовольство этой системой, ее плохим функционирова нием (даже исполнением рутинных обязанностей управления), отсут ствием непосредственных связей с населением.
Протестующие и оппозиция не знали, чем заменить эту традици онную систему. В науке тоже не предложены институты, которые в крупном государстве (о предпочтительной системе управления в не большом государстве говорил еще Ж. Ж. Руссо) могли бы заменить парламент, главу государства, правительство. Поэтому поиски про тестующих пошли по иному пути. Новые конституции предусматри вают целую систему независимых и контролирующих органов, кото рые призваны исправлять закостенелость традиционной системы. Конституции предусматривают создание целой группы, по существу, государственно общественных консультативных органов и контроль
1 См.: Linz Н. The Peril of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. No. 1.
120 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
ных государственно общественных органов (о некоторых из них го ворилось выше), а также изменение и повышение роли судов, в том числе Конституционного суда. К конкретным судам, особенно в сво ем регионе, у них не было доверия (протестующие знали и практику), но к институту суда, его возможностям определенное доверие у них было, тем более что многие юристы (особенно адвокаты), требуя справедливости, участвовали в протестных действиях.
ВКонституцию Кыргызстана в 2016 г. внесены существенные по правки, причем в основном эти поправки относятся к взаимоотноше ниям высших органов государства. Мы рассматриваем изменения в форме правления и в отношениях между высшими органами государ ства с учетом этих поправок, поскольку они продолжают традиции, заложенные в Конституции 2010 г.
Регулирование системы органов государства в Конституции Кыр гызстана открывается разделом третьим, посвященным президенту Кыргызской Республики.
Статья 60 устанавливает, что президент является главой государст ва и олицетворяет единство народа и государственной власти. Прези дент избирается на шесть лет гражданами Кыргызской Республики. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом дважды. Это положение может быть понято и так, что одно и то же лицо не может быть повторно избрано президентом на протяжении всей его жизни.
Президентом Кыргызстана может быть избран гражданин Кыр гызской Республики не моложе 35 лет и не старше 70 лет, владеющий государственным языком и проживающий в Республике в совокупно сти не менее 15 лет. Кандидатом на должность президента может быть зарегистрировано лицо, собравшее не менее 30 тыс. подписей изби рателей.
Президент на период осуществления своих полномочий приоста навливает свое членство в политической партии и прекращает любые действия, связанные с деятельностью политических партий. Послед нее положение внесено в 2016 г. Если оно исключает любые контак ты, то это вряд ли осуществимо. Кроме того, президент по своему по ложению назначает членов Правительства из победившей на выборах партии (партий). Так что его отношения с партиями совсем исклю чить нельзя.
ВКонституции Кыргызстана названы основные полномочия пре зидента. Они разделены на полномочия в связи с назначением выбо ров в представительные органы, с отношениями с парламентом,
сПравительством, с назначением судей и других должностных лиц,
Глава 5. Организация государства |
121 |
иные кадровые вопросы и т. д. Такая систематизация дает лучшее представление о полномочиях президента, чем та, где они перечисля ются подряд (а в некоторых конституциях их названо более тридца ти).
В Конституции 2010 г. (в редакции 2016 г.) названы традиционные полномочия главы государства. Президент Кыргызстана:
назначает выборы в парламент (Жогорку Кенеш) и местные кене ши (местные представительные органы), в предусмотренных Консти туцией случаях осуществляет роспуск местных кенешей;
подписывает и обнародует законы; возвращает законы с возраже ниями в парламент; созывает в необходимых случаях внеочередное заседание парламента и определяет вопросы, подлежащие рассмотре нию; вправе выступать на заседаниях парламента;
представляет парламенту кандидатуры для избрания на должности судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда1 и для освобождения их от должности по предложению Совета по отбо ру судей (его дисциплинарной комиссии); назначает и освобождает от должности судей местных судов по предложению Совета по отбору судей;
назначает с согласия парламента генерального прокурора; в случа ях, предусмотренных законом, освобождает от должности генераль ного прокурора с согласия не менее половины от общего числа депу татов парламента либо по инициативе 1/3 от общего числа депутатов парламента, одобренной 2/3 депутатов; по предложению генерально го прокурора назначает и освобождает от должности его заместите лей;
назначает и освобождает от должности членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обо роны, национальной безопасности, а также их заместителей;
вносит в парламент кандидатуру для избрания на должность пред седателя Национального банка; по предложению председателя На ционального банка назначает заместителей председателя и членов правления Национального банка; в случаях, предусмотренных зако ном, освобождает их от должности;
вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от долж ности кандидатуры 1/3 членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, кандидатуры 1/3 членов Счетной палаты; назначает председателя Счетной палаты из числа избранных Жогорку
1 Как видим, существует не отдельный орган конституционного контроля, а палата Верховного суда.
122 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении
Кенешем членов Счетной палаты и освобождает его в случаях, преду смотренных законом;
представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пре делами; ведет переговоры и подписывает по согласованию с премьер министром международные договоры; вправе передавать указанные полномочия премьер министру, членам Правительства и другим должностным лицам (положение о согласовании, как и о передаче полномочий, является новым); подписывает ратификационные гра моты и грамоты о присоединении; назначает по согласованию с пре мьер министром глав дипломатических представительств Кыргыз ской Республики в иностранных государствах и постоянных предста вителей в международных организациях; отзывает их; принимает верительные и отзывные грамоты глав дипломатических представи тельств иностранных государств;
решает вопросы гражданства, является главнокомандующим воо руженными силами Кыргызской Республики, назначает и освобожда ет их высший командный состав, возглавляет Совет безопасности;
при наличии основания, предусмотренного конституционным за коном, предупреждает о возможности введения чрезвычайного поло жения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает пар ламенту; он объявляет общую или частичную мобилизацию; объявля ет состояние войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Кыргызской Республике и незамедлительно вносит этот во прос на рассмотрение Жогорку Кенеша; объявляет в интересах защи ты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамед лительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша;
награждает государственными наградами Республики; присваива ет почетные звания, высшие воинские звания, дипломатические ран ги и иные специальные звания; осуществляет помилование.
Президент осуществляет также иные полномочия, предусмотрен ные Конституцией; имеет свой аппарат, определяет его структуру и назначает руководителя; реализует свои полномочия посредством принятия указов и распоряжений, которые обязательны для исполне ния на всей территории Кыргызской Республики.
Полномочия президента могут быть прекращены досрочно в слу чае отставки по его заявлению, отрешения его от должности в преду смотренном Конституцией порядке, а также при невозможности осу ществления полномочий по болезни или в случае смерти.