Цветные революции и арабская вестна в конституционном измерении

При невозможности осуществления президентом своих обязанно стей по болезни Жогорку Кенеш на основании заключения создавае мой им государственной медицинской комиссии принимает решение о досрочном освобождении президента от должности не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша.

Статья 68 Конституции устанавливает правила импичмента прези денту. Президент может быть отрешен от должности только на осно вании выдвинутого Жогорку Кенешем обвинения в совершении пре ступления, подтвержденного заключением генерального прокурора о наличии в действиях президента признаков преступления.

Решение Жогорку Кенеша о выдвижении обвинения против пре зидента для отрешения его от должности должно быть принято боль шинством от общего числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов и при наличии заключения специальной ко миссии, образованной парламентом.

Решение об отрешении президента от должности должно быть принято большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депута тов Жогорку Кенеша не позднее чем в трехмесячный срок после вы движения обвинения против президента. Если в этот срок решение не будет принято, обвинение считается отклоненным.

Президент может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности. Все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности, имеют звание экс президента Кыргыз ской Республики.

Должностные лица, временно исполняющие полномочия прези дента, не вправе назначать досрочные выборы в парламент, отправ лять Правительство в отставку, быть кандидатами на должность пре зидента на досрочных выборах президента.

Законодательной власти Кыргызской Республики посвящен раз дел четвертый, в котором три главы. В первой содержатся основные положения о парламенте, вторая посвящена его полномочиям, третья регулирует законодательный процесс.

Парламент определен как однопалатный высший представитель ный орган, осуществляющий законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий (по прежней Конституции парламент имел две палаты). В этом определении не упомянуты важ нейшие кадровые полномочия парламента и его роль в международ ных отношениях.

Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на пять лет по пропорциональной системе. По результатам выборов лю

124 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

бой политической партии может быть предоставлено не более 65 де путатских мандатов в парламенте (из 120). Таким образом, одна пар тия может иметь абсолютное большинство (50% + 1) и принять закон одна своими голосами (кроме конституционного закона), но она не может иметь квалифицированного большинства (2/3) и, следователь но, не может одна внести поправку в Конституцию. Эти положения, по нашему мнению, следует учесть создателям конституций других государств.

Депутатом Жогорку Кенеша может быть избран гражданин Кыр гызской Республики, достигший на день выборов 21 года, обладаю щий избирательными правами и соответствующий дополнительным условиям, установленным законом о выборах.

Статья 72 устанавливает основы правового положения депутатов. Депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Привлечение де путата к уголовной ответственности допускается с согласия большин ства депутатов Жогорку Кенеша, за исключением случаев соверше ния особо тяжких преступлений (последняя оговорка вряд ли удачна, она допускает арест и суд без разрешения парламента). Подобные по ложения появились в конституциях давно для защиты не подчинив шихся монархам депутатов. Бывают ситуации, когда депутатский корпус проявляет корпоративную солидарность и не дает согласия на привлечение депутата к ответственности, хотя его вина очевидна. Это нужно предусмотреть и найти подходящую формулировку.

Депутат Жогорку Кенеша не может совмещать депутатскую дея тельность с иной государственной или муниципальной службой, за исключением должности премьер министра и первого вице премье ра, не может осуществлять предпринимательскую деятельность, вхо дить в состав руководящего органа или наблюдательного совета ком мерческой организации. Депутат Жогорку Кенеша может заниматься научной, педагогической и иной творческой деятельностью.

Депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом. От зыв депутата не допускается. Полномочия депутата прекращаются од новременно с прекращением деятельности соответствующего созыва парламента. Помимо этого они прекращаются при подаче им пись менного заявления о сложении депутатских полномочий или выходе из партийной фракции; выходе из гражданства либо приобретении иного гражданства; переходе на работу или неоставлении им работы, несовместимой с выполнением депутатских полномочий и др., в том

числе при отсутствии на заседаниях Жогорку Кенеша без уважитель ных причин 30 и более рабочих дней в течение одной сессии.

Конституция устанавливает, что депутаты объединяются во фрак ции. Парламентским большинством считается фракция или коали ция фракций, официально объявившая о создании коалиции фрак ций, имеющая более половины депутатских мандатов. Парламент ской оппозицией считаются фракция или фракции, не входящие в состав парламентского большинства и объявившие о своей оппози ции по отношению к нему.

Для обеспечения стабильности установлено, что решение о выходе из коалиции фракций парламентского большинства принимается фракцией не менее чем 2/3 от общего числа депутатов фракции. Ре шение фракции оформляется ее постановлением и подписывается ка ждым членом фракции, проголосовавшим за выход (ст. 70).

Жогорку Кенеш принимает закон о назначении референдума, на значает выборы президента, вносит изменения в Конституцию, при нимает иные законы, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы об изменении государственных границ Кыргызской Республики, утверждает республиканский бюджет и от чет о его исполнении, решает вопросы административно территори ального устройства Кыргызской Республики, издает акты об амни стии.

Парламент утверждает программу деятельности Правительства, определяет структуру и состав Правительства, за исключением членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности (эти кадровые во просы входят в исключительную компетенцию президента).

Положение об утверждении программы Правительства парла ментом являются новыми, равно как и положение о назначении час ти членов Правительства. Ранее состав Правительства в полном со ставе назначал президент, он же определял программу его деятельно сти.

Жогорку Кенеш утверждает также общегосударственные програм мы развития Кыргызской Республики, внесенные Правительством; принимает решение о доверии (недоверии) Правительству. Недове рие Правительству и отказ в доверии были возможны и раньше, но теперь эти вопросы, как мы увидим ниже, регулируются несколько иначе.

Многие полномочия парламента связаны с избранием и назначе нием судей и других должностных лиц. По представлению президента

126 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

парламент избирает судей Верховного суда и Конституционной пала ты Верховного суда, освобождает их от должности (тоже только по представлению президента). Парламент утверждает состав Совета по отбору судей, избирает по представлению президента председателя Национального банка; освобождает его от должности; избирает чле нов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов: 1/3 состава — по представлению президента, 1/3 — от парламентского большинства и 1/3 — от парламентской оппозиции; освобождает их от должности в случаях, предусмотренных законом, таким же образом формируется Счетная палата. Нормы о представительстве членов парламентской оппозиции в Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и Счетной палате являются новыми для постсоветских стран.

Парламент избирает в случаях, предусмотренных законом, освобо ждает от должности акыйкатчы (омбудсмена) и его заместителей, дает согласие на привлечение их к уголовной ответственности.

По представлению президента парламент дает согласие на назна чение генерального прокурора; дает согласие на привлечение его к уголовной ответственности; дает большинством не менее 2/3 голосов согласие на освобождение от должности генерального прокурора.

Жогорку Кенеш вводит чрезвычайное положение, решает вопросы войны и мира, введения военного положения, объявления состояния войны, утверждает или отменяет указы президента по этим вопросам. Он решает вопрос о возможности использования вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами при необходимости выпол нения межгосударственных договорных обязательств по поддержа нию мира и безопасности. Он также устанавливает воинские звания, дипломатические ранги, учреждает государственные награды.

Жогорку Кенеш заслушивает выступления президента, представи телей иностранных государств, международных организаций, ежегод ный доклад омбудсмена, ежегодные отчеты премьер министра, гене рального прокурора, председателя Национального банка, председате ля Счетной палаты. Устанавливая подотчетность, Конституция делает интересную оговорку: заслушивание ежегодных отчетов и докладов должностных лиц осуществляется с учетом положений о самостоя тельности и независимости государственных органов и их должност ных лиц.

Система внутренних органов и депутатских объединений Жогорку Кенеша, их деятельность каких либо существенных особенностей не имеют (председатель и его заместители, комитеты и комиссии, пар

тийные фракции, сессии и заседания парламента и т. д.). Можно от метить лишь, что в Конституцию вошло положение о представи тельстве в этих органах оппозиции, но оно существовало на практике и раньше (с 90 х гг. ХХ в.).

Жогорку Кенеш может принять решение о самороспуске боль шинством не менее 2/3 голосов от конституционного числа. Прези дент в пятидневный срок со дня самороспуска Жогорку Кенеша на значает досрочные выборы.

Право законодательной инициативы принадлежит 10 тыс. избира телей (народная инициатива), депутату парламента, Правительству (ст. 79). Законопроекты вносятся в парламент. Далее существует об щепринятая процедура. Законопроекты, определенные Правительст вом как неотложные, рассматриваются Жогорку Кенешем во внеоче редном порядке. Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты после определения Правительством источника финан сирования.

Заседание Жогорку Кенеша правомочно при условии присутствия на нем большинства от общего числа депутатов (т. е. 61 депутат). За коны принимаются в трех чтениях большинством присутствующих депутатов, но не менее чем 50 голосами депутатов (поправки в Кон ституцию, конституционные законы требуют повышенного боль шинства — 2/3). Запрещается принятие конституционного закона, закона об изменении государственной границы во время чрезвычай ного и военного положения. Для подписания или возвращения при нятого закона президенту предоставляется один месяц. Премьер ми нистр может обратиться к президенту о возвращении некоторых зако нов (о бюджете, налогах) без подписания. При преодолении вето президента большинством не менее 2/3 голосов от общего числа де путатов Жогорку Кенеша такой закон подлежит подписанию прези дентом в течение 14 дней со дня поступления к нему (ст. 81).

Раздел пятый Конституции Кыргызстана посвящен исполнитель ной власти. В отличие от подходов в президентских республиках в данном случае президент не рассматривается как глава исполнитель ной власти.

Согласно ст. 83 исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют Правительство, подчиненные ему министерства, госу дарственные комитеты, административные ведомства и местные го сударственные администрации. Эта формулировка удачна, она дает целостное представление об исполнительной власти. Высшим орга

128 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

ном исполнительной власти Кыргызской Республики является Пра вительство.

Правительство возглавляет премьер министр. Оно состоит из пре мьер министра, вице премьер министров, министров и председате лей государственных комитетов.

При формировании Правительства используется парламентский способ, но с усложнениями. Фракция, имеющая более половины де путатских мандатов, или коалиция фракций с ее участием в течение 25 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва выдвигает кандидата на должность премьер министра. Канди дат на должность премьер министра вносит в Жогорку Кенеш про грамму, предложение о структуре и составе Правительства.

В случае если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Ке неш не утвердит программу, не определит структуру и состав Прави тельства либо если по результатам выборов ни одна из политических партий не получит более половины депутатских мандатов, президент предлагает одной из фракций в течение 25 рабочих дней сформиро вать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на долж ность премьер министра. Кандидат на должность премьер министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш про грамму, структуру и состав Правительства.

Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не ут вердит программу, не определит структуру и состав Правительства, президент предлагает второй фракции в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер министра. Кандидат на должность премьер министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Ке неш программу, структуру и состав Правительства.

Если до истечения вышеуказанного срока парламент не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства, фракции по своей инициативе в течение 15 рабочих дней должны сформиро вать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на долж ность премьер министра. Кандидат на должность премьер министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш про грамму, структуру и состав Правительства. Президент в трехдневный срок издает указ о назначении премьер министра и остальных членов Правительства. В случае если президент в вышеуказанный срок не из дает указ о назначении премьер министра и членов Правительства, они считаются назначенными.

В случае если в установленном Конституцией порядке не будут определены структура и состав Правительства, утверждена его про грамма, президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш. В этом случае Правительство исполняет свои обязанности до форми рования Правительства новым созывом парламента в порядке, преду смотренном Конституцией. Утрата коалицией фракций статуса пар ламентского большинства влечет за собой отставку Правительства и формирование его нового состава. Таким образом, новый порядок ослабляет влияние президента на формирование правительства. В его исключительном ведении остаются лишь две названные выше мини стерские должности.

Статья 85 устанавливает, что Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним в пределах, предусмотренных Кон ституцией. Премьер министр ежегодно представляет в Жогорку Ке неш отчет о работе Правительства. О подотчетности Правительства президенту в Конституции не говорится.

Жогорку Кенеш по инициативе 1/3 от общего числа депутатов мо жет рассмотреть вопрос о выражении недоверия Правительству. По становление о выражении недоверия Правительству принимается большинством голосов от конституционного числа депутатов Жогор ку Кенеша. После выражения недоверия Правительству президент вправе принять решение об отставке Правительства либо не согла ситься с решением Жогорку Кенеша. В случае если парламент в тече ние трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, президент отправляет Правительство в отставку.

Таким образом, как и в России, существует двойной вотум недове рия Правительству. Только после второго вотума президент обязан уволить Правительство в отставку. Премьер министр не чаще двух раз в год может поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии Правительству. Если парламент отказывает в доверии правительству, то последствия наступают примерно такие же, как в России: прези дент в течение пяти рабочих дней принимает решение об отставке Правительства либо распускает парламент и назначает досрочные вы боры в парламент.

Член Правительства, за исключением членов Правительства — ру ководителей государственных органов, ведающих вопросами оборо ны и национальной безопасности, может быть освобожден президен том от занимаемой должности по представлению премьер министра. В случае если в течение пяти рабочих дней после получения указан ного представления президент не издает указ об освобождении члена

130 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

Правительства от занимаемой должности, премьер министр после консультации с лидерами фракций парламентского большинства вправе освободить члена Правительства от занимаемой должности своим решением.

Таким образом, отношения между главой государства, пар ламентом и Правительством в Кыргызстане — преимущественно от ношения, характерные для парламентарной республики. От прези денциализма сохранились очень слабые элементы. Но на практике влияние президента достаточно сильно. Поэтому Кыргызстан, осо бенно после поправок в Конституцию 2016 г., является парламен тарно президентской республикой.

Вслучае отставки либо освобождения от должности члена Прави тельства премьер министр в течение пяти рабочих дней вносит в Жо горку Кенеш кандидатуру на вакантную должность. Одобренный кан дидат назначается президентом на соответствующую должность члена Правительства. В случае если в течение трех рабочих дней со дня по лучения решения об одобрении кандидатуры президент не издает указ о назначении члена Правительства, он считается назначенным. Таким образом, в определенных случаях министр может быть назна чен парламентом без согласия президента.

Основные полномочия Правительства определяет ст. 88. Они на поминают тот перечень, который был в советских конституциях.

Правительство обеспечивает исполнение Конституции и законов; реализует внутреннюю и внешнюю политику государства; осуществ ляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охра не общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в социально экономи ческой и культурной сферах; обороноспособности, национальной безопасности и правопорядка и др. Новыми являются положения о мерах по обеспечению равных условий развития всех форм собствен ности и их защите, по управлению объектами государственной собст венности, по взаимодействию с гражданским обществом.

Вновой Конституции повышена роль премьер министра. Его по ложению и полномочиям посвящена отдельная статья. Премьер ми нистр руководит Правительством, несет персональную ответствен ность за его деятельность перед Жогорку Кенешем, обеспечивает ис полнение Конституции и законов всеми органами исполнительной власти, назначает и освобождает руководителей административных ведомств, назначает и освобождает глав местных государственных ад мистраций.

В разделе шестом Конституции говорится о судебной власти. Со держатся общепринятые положения: об осуществлении правосудия только судом, о праве граждан участвовать в отправлении правосудия, о формах судопроизводства (помимо конституционного, гражданско го, уголовного, административного предусмотрены и иные формы судопроизводства), о судах общей юрисдикции и специальных судах, запрещении чрезвычайных судов, состязательности процесса и т. д. Вместе с тем есть новые формулировки, а часть положений из зако нов о судах перенесена в Конституцию для повышения роли судов и обеспечения их независимости. Органами судейского самоуправле ния в Кыргызской Республике являются съезд судей, Совет судей и собрание судей.

Важным явлением становится ликвидация отдельного Конститу ционного суда и создание в составе Верховного суда Конституцион ной палаты. Решение Конституционной палаты Верховного суда яв ляется окончательным и обжалованию не подлежит. Такой порядок существует в некоторых странах Латинской Америки и позволяет из бежать различий в толкованиях некоторых правовых норм двумя эти ми судебными органами, что, кстати сказать, имело место и в России. На наш взгляд, такая система организации конституционного кон троля может стать в некоторых условиях предпочтительной.

Верховный суд является высшим судебным органом по граждан ским, уголовным, экономическим, административным и иным делам и осуществляет пересмотр судебных актов судов по обращениям участников судебного процесса. Судьей Верховного суда может быть гражданин Кыргызской Республики не моложе 40 лет и не старше 70 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет (для судьи Конституцион ной палаты — 15 лет). Судьи Верховного суда избираются до достиже ния предельного возраста, они (включая судей Конституционной па латы) могут быть досрочно освобождены парламентом от занимаемой должности.

Судьей местного суда может быть гражданин Кыргызской Респуб лики не моложе 30 лет и не старше 65 лет, имеющий высшее юриди ческое образование и стаж работы по юридической профессии не ме нее пяти лет. Судьи местных судов назначаются президентом по пред ставлению Совета по отбору судей в первый раз сроком на пять лет, а в последующем — до достижения предельного возраста.

Судьи всех судов Кыргызской Республики занимают свои должно сти и сохраняют свои полномочия до тех пор, пока их поведение яв

132 «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении

ляется безупречным. Временное отстранение от должности, привле чение судей к уголовной и административной ответственности, нала гаемой в судебном порядке, допускается с согласия дисциплинарной комиссии при Совете судей в порядке, определяемом конституцион ным законом. Дисциплинарная комиссия при Совете судей формиру ется президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей по 1/3 состава комиссии соответственно.

ВКонституции Кыргызстана 2010 г. имеется раздел седьмой «Иные государственные органы». В нем традиционно, под влиянием советского периода, говорится о прокуратуре, но иначе о Националь ном банке, осуществляющем надзор за банковской системой, Цен тральной комиссии по выборам и проведению референдумов. Новы ми органами такого рода являются Счетная палата и акыйкатчы, ко торый осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вразделе восьмом сказано о местном самоуправлении.

Статья 110 устанавливает, что местное самоуправление — гаранти рованное Конституцией право и реальная возможность местных со обществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответствен ность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами на территории соответствующих административно территориальных единиц. Важное значение имеет включение в это положение слов «ре альная возможность», а также указание на местные сообщества. Эти положения отражают новые подходы в юридической науке.

Систему органов местного самоуправления образуют избираемые гражданами местные кенеши — представительные органы и тоже из бираемые исполнительные органы местного самоуправления — айыл окмоту, мэрии городов, их должностные лица. Последние подотчет ны кенешам. Однако наряду с такими органами в крупных админист ративно территориальных единицах есть назначаемые государствен ные администрации, они не являются органами местного самоуправ ления.

Согласно ст. 91 исполнительную власть на территории соответст вующей административно территориальной единицы осуществляет назначаемая местная государственная администрация. Таким обра зом, в крупных территориальных единицах есть три вида органов. Два относятся к местному самоуправлению, а третий — это орган государ ственной исполнительной власти под руководством Правительства.