SIS_10_2015
.pdf
20 |
Избирательная система Итальянской Республики |
замещаются по мажоритарной системе относительного большинства, оставшиеся 25% мест в Сенате выделяются депутатам, проигравшим по мажоритарной системе, но набравшим наибольшее количество голосов по сравнению с остальными, с учетом региональных групп и с применением метода Д’Ондта6. Для Палаты депутатов 25% мест распределялись по закрытым спискам с использованием естественной квоты Т. Хэйра при условии прохождения заградительного барьера в 4%.
Таким образом, Италия для выборов в Сенат была разделена на 232 одномандатных округа, а для выборов в Палату депутатов – на 475 одномандатных округов. По пропорциональной системе в Сенате замещались 83 мандата, а в Палату депутатов – 155 мандатов.
Закон применялся на трех общенациональных выборах – в 1994, 1996 и 2001 гг.
Следующее изменение избирательного законодательства Италии произошло в 2005 г., когда «закон Маттарелла» был заменен так называемым «законом Кальдероли»7. Этот избирательный закон – Закон об изменении порядка выборов в Палату депутатов и Сенат Республики – был принят в декабре 2005 г. и вернул, с определенными модификациями, действовавшую до 1993 г. пропорциональную систему.
Основные характеристики избирательной системы Италии по «закону Кальдероли»– это «премия большинства», согласно которой партия или блок, набравшие относительное большинство голосов, получает бонусные мандаты в количестве, необходимом для получения абсолютного большинства в палате; закрытые партийные списки; дифференцированный заградительный барьер и депутатские квоты по зарубежным округам.
Так, согласно правилу «премии большинства» для получения бонусных мест в Палате депутатов партии или блоку необходимо набрать относительное большинство голосов избирателей по общенациональному избирательному округу, а на выборах в Сенат –
6 Причем регионы Валле-д’Аоста и Молизе не получали мандаты по пропорциональной системе.
7 По имени автора – Роберто Кальдероли, министра институциональных реформ в правительстве С. Берлускони.
Глава I. Конституционные основы избирательного права |
21 |
относительное большинство по региональному избирательному округу.
Закон предусматривал сложную дифференсацию заградительного барьера по ряду критериев. Для Палаты депутатов такой заградительный барьер устанавливался в 4% для политических партий и 10% для партийных коалиций. Кроме того, для участия в распределении мандатов партии, входящей в коалицию, необходимо преодолеть 2-процентный барьер. При этом одна из политических партий, не прошедшая заградительный барьер, но получившая лучший результат, допускается к распределению мандатов8. Заградительный барьер на выборах в Сенат устанавливался в 8% для политических партий и 20% – для избирательных блоков, при условии, что партии – участницы блоков получают по отдельности не менее 3% голосов. Такая сложная система порогов была ориентирована на поощрение избирательных коалиций.
Также «закон Кальдероли» устанавливал «привилегию национальных меньшинств», которая заключалась в том, что партии национальных меньшинств должны получить не менее 20% голосов в своих округах для прохождения в Палату депутатов.
Новеллу представляли собой так называемые «зарубежные избирательные округа», за которыми резервировались места в обе палаты. В Палате депутатов 12 мандатов резервировались за депутатами-итальянцами, проживающими за границей: 5 мандатов – для проживающих в Европе, 4 – в Южной Америке, 2 – в Северной Америке и 1 мандат – для проживающих на остальных территориях. В Сенате выделялось 6 мандатов – по 2 для Европы и Южной Америки и по 1 для Северной Америки и всех остальных территорий – Африки, Азии, Океании и Антарктиды.
Закрытые избирательные списки вводили запрет на голосование по преференциям – распределение мандатов по участникам списка политических партий становилось внутренним делом партии.
Для избрания в парламет закон устанавливал две системы избирательных округов – при избрании в Палату депутатов формировалось 26 избирательных округов, при избрании в Сенат –
8 Так называемое правило «лучшего неудачника».
22 |
Избирательная система Итальянской Республики |
20 избирательных регионов. Внутри партийного списка или списка коалиции места в Палате депутатов делятся по методу Д’Ондта.
При выборах в Сенат необходимо набрать региональное большинство для того, чтобы автоматически получить 55% мест по региону. Этот фактор делал результаты выборов в Сенат непредсказуемым, так как имеет привязку к региональной основе и не гарантирует какой-либо партии или коалиции большинство в Сенате.
Этот закон применялся на трех выборах в парламент Италии – в 2006, 2008 и 2013 гг.
4 декабря 2013 г. Конституционный суд Италии вынес решение о признании неконституционными ряда положений «закона Кальдероли». В первую очередь это коснулось положений, регулирующих «привилегию большинства», а также отсутствия возможности преференциального голосования.
Надо отметить, что решению Конституционного суда Италии предшествовали несколько попыток отменить избирательный «закон Кальдероли», причем два раза – на референдуме. 6 мая 2015 г. в Италии вступил в силу новый избирательный закон – получивший название «Италикум» или «закон Боски»9.
Сам законопроект об изменении избирательной системы был внесен в Палату депутатов еще в январе 2009 г., но до 2013 г. никакой работы с ним не велось и только в декабре 2013 г. Комитет по конституционным вопросам Палаты депутатов объединяет законопроект с 30 другими предложениями, представленными в парламент. Первое пленарное рассмотрение этого закона состоялось в январе 2014 г. Палаты парламента не сразу достигли согласия по новому закону – он был окончательно утвержден Палатой депутатов только 4 мая 2015 г. 6 мая «Италикум» был подписан президентом Серджио Маттарелла, 8 мая опубликован в «Официальной газете» Итальянской Республики и 23 мая 2015 г. вступил в силу.
Необходимо отметить, что в отличие от предыдущих крупных изменений итальянского избирательного законодательства, таких как «закон Маттарелла» и «закон Кальдероли», включавших в себя
9 Мария Элена Боски, министр конституционных реформ и министр по связям с парламентом во время подготовки и принятия нового избирательного закона.
Глава I. Конституционные основы избирательного права |
23 |
два структурных самостоятельных элемента – Закон о выборах в Сенат и выборах в Палату депутатов, новый избирательный закон «Италикум» регулирует только процедуру выборов в Палату депутатов. Это связано с тем обстоятельством, что на данный момент перед итальянским законодателем стоит вопрос реформы верхней палаты парламента – Сената, и поскольку в рамках реформирования Сенат будет преобразован в орган регионального представительства со значительным сокращением полномочий, то принципиальное изменение избирательной системы при формировании верхней палаты не имеет практического смысла.
Хотя первоначально закон содержал нормы, касающиеся выборов в Сенат, но 11 марта 2014 г. из него была исключена часть о верхней палате, с учетом конституционной реформы, до сих пор находящейся на рассмотрении в парламенте, которая предполагает непрямой порядок формирования Сената.
Работа над новым законом проходила в тесном сотрудничестве с научно-исследовательскими и академическими кругами Италии. Наибольшее значение имели исследования и моделирование Итальянского центра изучения электоральных процессов, в частности проекты Лоренцо де Сио, Винченцо Эммануэле, Николо Маджине и Роберто д’Алимонте10. Исследования носили сравнительный характер и предложения ученых были учтены в процессе работы над законопроектом.
Саму процедуру разработки нового избирательного закона можно разделить на два этапа, которые представляют собой две весьма различные версии закона. Так, первоначальный проект закона предусматривал «премию большинства» для списка политической партии или избирательного блока от 37% полученных голосов. Сама премия устанавливалась в 55% от численности мандатов, то есть 340 мест в Палате депутатов. Предусматривалась перебаллотировка, если два списка набирали 37%, в этом случае победивший в рейтинге список получает 321 мандат, то есть уже 52% мандатов. Был установлен заградительный барьер: 12% – для избирательных блоков, 4,5% – для партии в рамках избирательного блока и 8% – для политических партий, отказавшихся всту-
10 Con il Consultellum al Pd solo 270 seggi in Centro Italiano Studi Elettorali, 29 maggio 2014.
24 |
Избирательная система Итальянской Республики |
пать в избирательный блок. Территория всей страны делилась на 100 избирательных округов и короткие избирательные списки без преференциального голосования.
Вторая и окончательная версия закона имеет следующие характеристики. «Премия большинства» для списка политической партии или избирательного блока – от 40% полученных голосов. Сама премия устанавливается в 55% от численности мандатов, то есть 340 мест в Палате депутатов. Перебаллотировка осуществляется, если два списка набрали 40%, в этом случае победивший в рейтинге список получает 340 мандатов, причем специально оговаривается запрет соединения избирательных списков. Заградительный барьер в окончательной версии избирательного закона устанавливается в 3% для всех списков – и политических партий, и избирательных блоков. Сохранилось деление страны на 100 избирательных региональных округов, но был принципиально пересмотрен вопрос о самой форме списков политических партий и блоков. Региональные списки являются связанными, что означает привилегию для тех, кто эти списки возглавляет, то есть лидеры регионального списка – а это до 6 мандатов – гарантированно получают места. Специфическим образом «Италикум» закрепил так называемую гендерную квоту, то есть не менее 60% каждого избирательного списка должно строится по принципу чередования: кандидат-мужчина – кандидат-женщина. Кроме того, для избирателей предусмотрена возможность для голосования по преференциям с гендерным учетом – в этом случае необходимо указывать кандидатов-мужчин и кандидатов-женщин, иначе преференция не засчитывается. Новый закон допускает двойных и даже мультикандидатов, то есть один и тот же кандидат может быть включен в несколько списков по различным округам. Максимальное число списков, в которых может повторяться один и тот же кандидат, составляет 10. Выборы по регионам Трентино-Альто-Адидже и Валле-д’Аоста проходят по одномандатным округам. Распределение мандатов происходит по методу Хэйра-Нимейера, а именно с использованием естественной избирательной квоты для получения целых мандатов и метода наибольших остатков при распределении незамещенных мандатов, с оговоркой о том, что список, получивший в первом туре 40% голосов, автоматически забирает 340 мест в Палате депутатов, а остальные 277 мандатов (кро-
Глава I. Конституционные основы избирательного права |
25 |
ме Валле-д’Аоста и 12 депутатов, представляющих итальянцев, проживающих за рубежом) распределяются по 100 региональным спискам с учетом преференций.
Кроме этого, «Италикум» ставит задачу преодоления идеального бикамерализма. В законе содержится положение, согласно которому избирательный закон, уже вступивший в силу, применяться начнет только с 1 июля 2016 г. Это связано с ожиданиями правительства Италии, что к этому моменту будет проведена парламентская реформа, по итогам которой прямые выборы Сената будут заменены непрямыми. Но если до 1 июля 2016 г. парламентская реформа не будет завершена, то для выборов в Сенат будет применяться так называемая система «Консултеллум», то есть Закон 2005 г. с учетом постановления Конституционного суда Италии и рекомендаций Итальянского центра изучения электоральных процессов.
§ 2. Институты прямой демократии в Италии
Институты прямой демократии получили широкое распространение и применение в Италии. Итальянская демократия, функционирующая в рамках весьма стабильного гражданского общества и правового государства, предусматривает, обеспечивает и гарантирует универсальные процедуры, связанные с избранием законодательных органов, всеобщим избирательным правом и свободным волеизъявлением, с доверием народа органам государственной власти и нахождением государственных органов под общественным контролем. Прямая демократия понимается как механизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется представителями и уполномоченными лицами, а проявляется в процессе принятия обязательных для исполнения решений. Основными институтами прямой демократии традиционно являются выборы и референдумы.
Конституционное право Итальянской Республики знает следующие виды выборов:
-национальные выборы в Палату депутатов;
-национальные выборы в Сенат;
-выборы в Европейский парламент;
26 |
Избирательная система Итальянской Республики |
-региональные выборы президента области и выборы в областной совет;
-местные коммунальные (административные) выборы мэра и коммунального (городского) совета.
В период с 1951 по 2013 г. в Италии также проходили региональные провинциальные выборы президента провинции и провинциального совета11.
Итальянская система референдумов включает в себя следующие виды:
-референдум по текущему закону;
-референдум по конституционному закону;
-референдум по объединению областей или созданию новой области;
-референдум о передаче провинций и муниципалитетов из одной области в другую;
-местные референдумы по поводу местных подзаконных инициатив и актов.
§ 3. Источники избирательного права Италии
Источники избирательного права Италии имеют очень сложную и разветвленную систему. Это связано с тем, что в стране действует ряд базовых стабильных законов – Конституция 1947 г., Закон о стандартах по регулированию электората, учета и ежегодной проверки избирательных списков от 1947 г., Закон о снижении возраста активной избирательной правосубъектности до 18 лет
иповышении гарантий избирательных прав студентов от 1975 г., Закон о правилах поощрения активных избирателей с ограниченными физическими возможностями от 1991 г., Закон об осуществлении избирательных прав гражданами Италии, проживающими за рубежом от 2001 г., Закон по реализации срочных мер для обеспечения большей эффективности в избирательном процессе от 1990 г., Закон об изменении порядка выборов в Палату депутатов
иСенат от 2005 г., Закон о стандартах проведения предвыборной
11 Были отменены на основе консолидированного Закона о местном самоуправлении от 2000 г. (с изм.).
Глава I. Конституционные основы избирательного права |
27 |
агитации от 1956 г., Закон о реализации принципа политического плюрализма в деятельности местных теле- и радиовещательных станций от 2003 г. и проч.
К основным источникам избирательного права Италии относятся – Конституция 1947 г., избирательный закон «Италикум» от 2015 г., избирательный закон «Консултеллум» от 2005 г.
Выборы в Европейский парламент регулируются Законом от 1979 г. в редакции 2014 г., а также Законом о выборах депутатов Европейского парламента от Италии от 2009 г.
Кроме законов, избирательное право и избирательная система Италии регулируются большим числом постановлений Конституционного суда Италии, а также декретами президента. Например, декретом 2001 г. был учрежден Департамент по выборам при Министерстве внутренних дел Италии, который является высшим избирательным органом Республики. Избирательное право регулируется также постановлениями правительства Италии, например о назначении международных наблюдателей12.
Каждая область имеет собственный избирательный закон и вправе самостоятельно определять число членов областного совета, исходя из нормы: 80 советников – для областей с населением более 6 млн человек, 60 советников – при числе жителей от 4 до 6 млн человек, 40 советников – при числе жителей от 1 до 4 млн человек и 30 советников – при числе жителей, не превышающем 1 млн человек. Областными актами также регулируются выборы в провинциях и коммунах.
Основную роль в качестве источника избирательного права, безусловно, играет Конституция Италии, принятая 22 декабря 1947 г. и вступившая в силу 1 января 1948 г.
Конституция Итальянской Республики структурно состоит из основных принципов (ст. 1–12), первой части «Права и обязанности», включающей 4 главы, второй части «Устройство Республики», объединяющей 6 глав. Также элементом Конституции являются «Переходные и заключительные положения». Первая редакция Конституции включала 139 статей, но впоследствии 5 статей были отменены. Несмотря на жесткий порядок изменения, Конституция неоднократно подвергалась пересмотру.
12 Издается перед парламентскими выборами.
28 |
Избирательная система Итальянской Республики |
В Конституции регулируются принципы избирательного права (ст. 48), избирательные цензы для избирателей и кандидатов, основания ограничения, а также лишения избирательного права, устанавливается принцип равного доступа к выборным государственным должностям (ст. 51). Именно в Конституции (ст. 56–57) определяется, что Палата депутатов представляет все население Республики, а Сенат избирается на региональной основе. В Конституции содержится весьма редкое для конституций других стран положение об основных принципах избирательной системы и базовых правилах распределения мандатов в рамках пропорциональной системы. Ряд процедурных вопросов, регулирующих стадии избирательного процесса, также получили свое закрепление на конституционном уровне (ст. 56, 57, 61 и др.).
Конституция устанавливает процедуру и порядок избрания Президента Республики (гл. 2 ч. 2), определяет основные положения региональных выборов (ст. 122) и регулирует порядок организации и проведения референдума.
Большой интерес вызывает принятый 23 мая 2015 г. и вступающий в силу 1 июля 2016 г. избирательный закон «Италикум». Сам закон состоит из 4 статей, но представляет собой не самостоятельный акт, а служит дополнением и изменением к действующему унифицированному Закону о выборах в Палату депутатов, принятому в 1957 г. декретом Президента Италии. В свою очередь, этот декрет является результатом консолидации нескольких послевоенных избирательных законов, прежде всего 1948 и 1953 гг. Фактически принимавшиеся позже избирательные «закон Маттарелла» и «закон Кальдероли» были оформлены как структурные части президентского декрета13. Декрет состоит из 9 глав: первая – общие положения; вторая – посвящена избирателям и включает в себя положения, касающиеся активного избирательного права и избирательных цензов; третья – регулирует вопросы, связанные с процессом подготовки к выборам; четвертая – посвящена непосредственно голосованию, пятая – посвящена подсчету голосов и определению результатов выборов; шестая – регулирует особые положения, применяемые к областям Валле-д’Аоста и Трентино- Альто-Адидже-Южный Тироль; седьмая – регулирует вопросы,
13 Decreto del presidente della repubblica 30 marzo 1957, n. 361.
Глава II. Принципы избирательного права |
29 |
связанные с юридической ответственностью за избирательные правонарушения; восьмая – заключительные положения; девятая – переходные положения. Всего декрет содержит 121 статью и приложения с образцами избирательных бюллетеней.
Президентский декрет 1957 г. является базовым и очень стабильным актом; за исключением изменений, связанных с модификациями избирательной системы (избирательные законы «Маттареллум», «Италикум», «закон Кальдероли»), в него вносились изменения только один раз – в 1980 г.
Глава II. Принципы избирательного права
§ 1. Конституционные принципы избирательного права
Принципы избирательного права перечислены в итальянской Конституции в статье 48. К ним относится принцип всеобщего, равного, свободного, тайного и личного голосования. Эта же статья устанавливает, что участие в выборах является гражданским долгом, то есть Конституция Италии закрепляет обязательный вотум.
Начиная с середины XIX в. избирательный корпус в Италии постепенно расширялся. На ранних этапах этого процесса отменялись такие цензы, как ценз богатства, профессиональный ценз, ценз грамотности.
Всеобщее избирательное право было провозглашено еще в 1945 г. декретом № 23 короля Умберто Савойского. Даже в рамках демократического государства итальянский законодатель использует все возможности для расширения электоральных прав граждан и прочих лиц.
Встатье 48 Конституции принцип всеобщего избирательного права закрепляется следующим образом: «Избирателями являются все достигшие совершеннолетия граждане – мужчины и женщины».
Вотношении возрастного ценза Конституция Италии специально не устанавливает точный возраст избирательной дееспособности, а привязывает его к такой юридической абстракции, как «совершеннолетие», возраст совершеннолетия определяется Гражданским кодексом Италии и на момент принятия Конститу-