Новеллы и некоторые особенности

"Договоренность" включает в себя и ряд новых положений.

Во-первых, следует назвать правила, предусмотренные в ДСУ в отношении принятия ряда ключевых решений, находящихся в компетенции Органа по разрешению споров ВТО. В соответствии с правилами ДСУ требуется, чтобы не было консенсуса против принятия данных решений, называемого "негативный консенсус" (negative consensus) или "обратный консенсус" (inverted consensus)*(117). Теоретически возможность такого консенсуса существует. Однако крайне маловероятно, что какое-либо государство-участник, в чью пользу выносится решение, будет голосовать против утверждения этого решения. Очевидно, что без этого добиться "обратного консенсуса" уже невозможно. Таким образом, данный принцип*(118) придает автоматизм всей процедуре разрешения споров. Вследствие этого правило "обратного консенсуса", которое положено в основу механизма урегулирования споров в рамках ВТО, справедливо заслужило высокие оценки специалистов в данной области*(119).

Второй важной новеллой ДСУ является введение возможности апелляционного обжалования.

В качестве третьего важного нового элемента в системе разрешения споров в рамках ВТО можно выделить установление обязательных сроков для различных стадий рассмотрения дела, что обеспечивает принятие решения без затягивания.

В ВТО предусматривается обязательность юрисдикции ее органов в отношении споров, возникающих из многосторонних торговых соглашений ВТО (приложение 1 к ДСУ). Это означает, что согласия государства-ответчика на рассмотрение спора в рамках и по правилам ВТО не требуется.

В отношении истца обязательность юрисдикции ВТО в данной области понимается по-разному. Прежде всего, на наш взгляд, это обязанность членов ВТО не предпринимать единоличных действий, а обращаться в организацию в случае возникновения вопроса о нарушении другим государством-членом правил ВТО*(120). Вывод об этом можно сделать из положений ДСУ, предусматривающих, что в случае нарушения обязательств либо аннулирования или сокращения выгод, вытекающих из соглашений ВТО, или в случае затруднения в достижении какой-либо цели соглашений члены ВТО должны обращаться и соблюдать правила и процедуры "Договоренности" (ст. 23.1 ДСУ). Более того, эта статья предусматривает, что в таких случаях члены ВТО не должны принимать решения о том, что нарушение имело место, что выгоды аннулированы или сокращены или что достижение какой-либо цели соглашений затруднено, иначе как путем урегулирования споров в соответствии с правилами и процедурами "Договоренности" (ст. 23.2(а) ДСУ).

Думается, что из положений ст. 23.1 ДСУ следует и исключительность юрисдикции ВТО. Несмотря на то что помешать двум суверенным государствам - членам ВТО урегулировать спор не в системе ВТО было бы сложно, на практике государства не стремятся урегулировать споры за рамками ВТО. Представляется, что этому способствует эффективность механизма разрешения споров. Кроме того, при разрешении спора вне системы ВТО была бы утрачена возможность обжалования решения в Апелляционный орган, а также обращения к процедурам контроля ВТО за исполнением решения.

Заслуживает внимания ситуация, при которой вопросы, регулируемые соглашениями ВТО, регламентируются в соответствующей области также другим международным договором, сторонами которого являются оба спорящих члена ВТО*(121). Как отметил Секретариат ВТО, пока что не найдено четкого ответа на вопрос, как урегулировать подобную "коллизию подведомственностей", особенно если договор вне системы ВТО также предусматривает обязательное применение его средств в отношении урегулирования спорных вопросов*(122). Представляется, что подобная неурегулированность может вызвать ряд негативных последствий. Так, возможность отступления от механизма ВТО может привести не только к использованию параллельных процедур, но и к принятию противоречащих решений разными системами разрешения споров, что негативно отразилось бы на всей международно-правовой системе (наиболее актуальным примером данной ситуации является спор между Данией и Европейским союзом относительно количественных ограничений на ввоз сельди*(123) рыбаками Фарерских островов, которые территориально относятся к Дании, но при этом не входят в ЕС). Разбирательство в рамках ВТО было инициировано 4 ноября 2013 г., и в настоящее время стороны находятся в стадии консультаций. Кроме того, в отношении данной ситуации был подан запрос в Международный трибунал по морскому праву*(124). Если сторонам спора не удастся договориться о взаимоприемлемом решении, то может иметь место принятие этими органами (Органом по разрешению споров ВТО и Международным трибуналом по морскому праву) документов, содержащих противоречащие друг другу положения.

Кроме того, может возникнуть ситуация, когда региональный международный договор регулирует те же вопросы, что и ВТО, аналогичным образом и предусматривает свой механизм урегулирования споров*(125). В таком случае у членов ВТО, являющихся участниками данного договора, может быть возможность выбора: обратиться в ВТО (с жалобой на нарушение правил соответствующего соглашения ВТО) или использовать региональный механизм (с жалобой на нарушение регионального договора), так как оспариваемые меры нарушали бы одновременно и правила ВТО, и правила регионального договора. Подобная возможность может возникнуть, например, для членов ВТО - участников Североамериканского договора о свободной торговле (Договор о НАФТА)*(126). Так, например, в споре Canada - Certain Measures Concerning Periodicals США инициировали спор против Канады в ВТО, а не в НАФТА, что, в принципе, было поиском более выгодного в данном случае механизма разрешения спора (forum-shopping). На наш взгляд, данная ситуация не противоречит правилам ВТО, важно лишь исключить возможность параллельных процедур. В связи с этим следует положительно оценить наличие в Договоре о НАФТА статьи о подведомственности споров НАФТА или ВТО (ст. 2005 Договора о НАФТА). Так, ст. 2005.6 этого Договора предусматривает, что если началось рассмотрение спора в какой-либо из этих систем, инициирование процедуры в другой системе становится невозможным. Также следует отметить практику ЕС в отношении договоров о свободной торговле, которые содержат положение о том, что в случае возникновения спора относительно одной и той же меры стороны не могут и обращаться в ВТО, и прибегать к механизму разрешения споров, предусмотренному договором о свободной торговле. Так, ч. 2 ст. 14.19 Договора о свободной торговле между ЕС и Кореей предусматривает, что сторона не должна обращаться по поводу обязательства, являющегося идентичным с точки зрения настоящего соглашения (ЕС-Корея) и с точки зрения ВТО, в два места разрешения спора (прибегать к механизму как данного регионального соглашения, так и ВТО). Во избежание потенциальной возможности возникновения "параллельных процедур" стоит рекомендовать включать подобные положения во все региональные договоры такого рода.

Инициировать разбирательство дела в рамках ВТО может только государство - член этой организации (или ЕС - в пределах своей компетенции в области общей торговой политики). Это означает, что экономические операторы, которым, по их мнению, причиняется ущерб противоправными действиями члена ВТО, не могут обратиться с запросом в ВТО, а должны обратиться в компетентный орган соответствующего государства - члена ВТО с просьбой инициировать разбирательство в рамках ВТО. Следствием этого является то, что эти экономические операторы зависят от воли сотрудников государственных органов, уполномоченных решать, обращаться ли в ВТО. Отметим, что ЕС и США разработали и приняли документы, регулирующие процедуру подачи жалоб на действия правительств государств - членов ВТО (или соответственно Европейской комиссии) от частных экономических операторов. Это Закон США Trade Act 1974 г. (ст. 301)*(127) и Регламент ЕС Trade Barriers Regulation*(128), согласно которым государственный орган обязан рассмотреть обращение хозяйствующего субъекта и принять решение, инициировать ли рассмотрение дела в ВТО или нет. Хотя указанными документами в ЕС и США на настоящий момент воспользовались не так много экономических операторов, их существование представляется целесообразным. Подобные документы, формализующие процедуру подачи ходатайств об инициировании разбирательства в рамках ВТО, существуют далеко не во всех государствах, что, на наш взгляд, ставит экономические операторы в этих государствах в менее благоприятное положение по сравнению с экономическими операторами в ЕС или США. В связи с этим стоит рекомендовать принять и в России подобный документ об обращении хозяйствующих субъектов (о нарушении другими членами ВТО своих обязательств) в соответствующие органы государственной власти.

Органы

Для урегулирования международных торговых споров в ВТО создан Орган по разрешению споров (ДСБ)*(129), который состоит из представителей всех государств - членов ВТО. Он обладает широкими полномочиями: утверждает образование групп по разрешению споров, их отчеты, а также отчеты Апелляционного органа, следит за исполнением решений и рекомендаций, представленных в отчетах, утверждает приостановление уступок и других обязательств по соглашениям ВТО (ст. 2 ДСУ). Орган по разрешению споров не занимается непосредственно урегулированием споров, он должен следить за ходом процесса и контролировать исполнение решения, однако является центральной структурой, обеспечивающей функционирование правил ДСУ.

В соответствии со ст. 4 ДСУ член ВТО, который полагает, что действия другого члена ВТО нарушают положения соглашений данной организации, может обратиться с запросом к предполагаемому государству-нарушителю о проведении консультаций*(130).

Консультации в рамках ВТО должны проходить с соблюдением ряда правил ДСУ. Во-первых, государство, запрашивающее консультации, должно уведомить об этом Орган по разрешению споров и соответствующие Совет и комитеты ВТО (ст. 4.4 ДСУ). Во-вторых, государство (или ЕС), к которому направлен запрос о консультациях, должно ответить в течение 10 дней и вступить в консультации в течение 30 дней с момента получения запроса, если стороны не договорились об ином (ст. 4.3 ДСУ).

Если консультации закончатся урегулированием спора, основная цель механизма разрешения споров будет достигнута. Следует отметить, что в целом консультации являются весьма эффективными: в их процессе удается урегулировать до 53% споров*(131). Как в научной литературе, так и в практике ВТО по разрешению споров указывалось на то, что урегулирование спора посредством консультаций является более предпочтительным, чем более формальный путь квазиарбитражной и квазисудебной процедур*(132). Если же консультации окажутся безрезультатными, дальнейшее будет зависеть от государства-заявителя. Если государство-заявитель на заседании Органа по разрешению споров ВТО поставит вопрос о формировании третейской группы, то процесс перейдет в следующую стадию.

В ДСУ предусматривается, что такие группы должны состоять из трех человек, однако стороны могут договориться о том, что в группе будет пять членов. Следует подчеркнуть, что группы не представляют собой орган ВТО, а формируются ad hoc.

Кандидатуры членов групп по разрешению споров предлагает Секретариат из лиц, входящих в поддерживаемый им список потенциальных членов групп. Стороны могут выступить против представленных кандидатур, но должны делать это только в силу вынуждающих их обстоятельств (ст. 8.6 ДСУ). В ДСУ особо оговаривается, что третейская группа должна быть подобрана таким образом, чтобы обеспечить независимость ее членов, наличие знаний в различных областях и разнообразный опыт (ст. 8.2 ДСУ). Лица, находящиеся на государственной службе в государствах - членах ВТО, также могут быть членами третейских групп (ст. 8.8 ДСУ). Члены групп выступают в личном качестве, не представляя свои государства (ст. 8.9 ДСУ). По общему правилу граждане государств-членов, являющихся сторонами в споре или третьими сторонами, не должны входить в состав группы, рассматривающей данное дело. Это возможно только по договоренности сторон спора (ст. 8.3 ДСУ).

Полномочия групп определяются в особом документе о компетенции (terms of reference), стандартный текст которого содержится в ст. 7.1 ДСУ. Данный документ применяется третейской группой, если стороны не договорятся об ином в течение 20 дней с момента создания группы. Отметим, что документ о компетенции содержит информацию для стороны-ответчика и возможных третьих сторон о требованиях государства-истца*(133).

Значительное внимание уделяется конфиденциальности (ст. 13.1 ДСУ). В процессе рассмотрения дела группы собираются на закрытые сессии, на которых могут присутствовать только стороны и заинтересованные стороны по специальному приглашению (приложение 3.3 к ДСУ). Однако в последние годы возможность наблюдать за разбирательством дел, получивших большой общественный резонанс (по крайней мере, в отношении неконфиденциальной части), получили все заинтересованные лица. Для этого нужно было лишь соблюсти формальное условие - предварительно зарегистрироваться в Секретариате ВТО. Так, например, 31 октября 2013 г. состоялась демонстрация неконфиденциальной части разбирательства по спору United States - Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint) - Recourse to Article 21.5 of the DSU by the European Union (DS353)*(134). Однако отметим, что такие исключения на данный момент скорее подтверждают общее правило о конфиденциальности. Подчеркнем, что в основе решения о доступе общественности к определенным частям слушаний была договоренность обеих сторон спора, и если бы одна из сторон (или обе) не сочла нужным предоставить общественности возможность следить за разбирательством дела, то слушания были бы, как обычно, полностью конфиденциальными.

ДСУ предусматривает, что группа должна подготовить промежуточный отчет и направить его сторонам. Если стороны не направят свои вопросы и комментарии в течение установленного срока, промежуточный отчет должен считаться окончательным и быть незамедлительно направлен государствам - членам ВТО. Если комментарии имели место, то по запросу стороны группа должна провести заседания с участием сторон спора по вопросам, затронутым в ее комментариях (ст. 15 ДСУ).

Особого внимания заслуживают сроки рассмотрения дела, которые четко регламентированы "Договоренностью о правилах и процедурах разрешения споров". Рассмотрение дела группой не должно превышать 6 месяцев (3 месяца в срочных случаях)*(135).

Окончательный отчет подлежит утверждению Органом по разрешению споров ВТО. Ст. 16 ДСУ устанавливает сроки: должно пройти не менее 20 дней с момента распространения отчета среди государств-членов. Это делается для того, чтобы все государства-члены имели возможность ознакомиться с отчетом. Максимальный срок для утверждения отчета группы - 60 дней с момента его распространения (ст. 16 ДСУ).

Утверждение отчета происходит по принципу негативного консенсуса*(136), который является, как уже говорилось выше, одним из наиболее важных достижений Уругвайского раунда. Кроме маловероятного случая негативного консенсуса отчет не может быть утвержден еще в одной ситуации: если сторона (стороны) сообщила о своем желании обжаловать отчет в Апелляционный орган.

В отличие от третейских групп Апелляционный орган является постоянно действующим. Его члены избираются Органом по разрешению споров ВТО на срок 4 года в количестве 7 человек. Каждый член Апелляционного органа может быть переизбран на один срок (ст. 17 ДСУ).

Статья 17.3 ДСУ предусматривает, что Апелляционный орган состоит из лиц с признанным авторитетом, являющихся экспертами в области права, международной торговли и "охваченных соглашений" в целом. Большое внимание уделяется независимости членов Апелляционного органа: согласно указанной статье члены Апелляционного органа действуют в личном качестве.

Процедура апелляционного обжалования регламентируется соответствующими положениями ДСУ, а также документом, принятым в соответствии со ст. 17 ДСУ, - "Рабочими процедурами апелляционного обжалования" (далее - "Рабочие Процедуры").

Право обжаловать отчет группы принадлежит только сторонам спора, третьи стороны не могут обжаловать отчет, однако могут представлять письменные объяснения по делу и имеют право быть выслушанными Апелляционным органом (ст. 17.4 ДСУ).

Полномочия Апелляционного органа ограничены вопросами права, затронутыми в отчете группы, и правовыми толкованиями, сделанным группой (ст. 17.6 ДСУ). В соответствии со ст. 17.13 ДСУ Апелляционный орган может подтвердить, изменить или отменить выводы третейской группы. В большинстве случаев, когда имело место апелляционное рассмотрение, результаты рассмотрения включали в себя разные элементы: часть выводов третейских групп, которые были обжалованы в Апелляционный орган, была им подтверждена, часть - изменена или отменена, так что в результате отчет третейской группы подвергался модификации*(137).

Правило III "Рабочих Процедур" устанавливает, что состав Апелляционного органа должен принимать решения по возможности консенсусом. Если достичь консенсуса невозможно, то решение принимается большинством голосов.

По общему правилу процедура апелляционного обжалования не должна превышать 60 дней.

Выводы Апелляционного органа должны быть представлены в отчете, который подлежит утверждению Органом по разрешению споров. Отчеты Апелляционного органа, как и отчеты групп, утверждаются на основе принципа негативного консенсуса. Следовательно, утверждение этих отчетов происходит также практически автоматически.

Утвержденные отчеты групп и Апелляционного органа являются обязательными для сторон спора. При этом следует отметить, что Орган по разрешению споров не только утверждает отчеты, но еще и осуществляет наблюдение за исполнением вынесенных решений вплоть до полного их исполнения (ст. 21.6 ДСУ). Если решение не было исполнено в течение предоставленного срока, государство-истец имеет право с согласия ДСБ применить санкции в отношении государства-нарушителя (ст. 22 ДСУ). Эти санкции выражаются в приостановлении уступок и других обязательств, взятых государством-истцом в рамках ВТО, по отношению к государству-нарушителю, не исполняющему предписания Органа по разрешению споров*(138). Данные правила способствуют эффективности механизма разрешения споров в рамках ВТО.