Глава 1. Глобализация и интеграция в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Правовой подход

§ 1. Международно-правовые формы региональной экономической интеграции и международный правопорядок: концепции и подходы

А.Я. Капустин,

заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

1. Становление основных международно-правовых механизмов регулирования международных экономических отношений

Исторически, по крайней мере на протяжении последних двух столетий, международно-правовое регулирование международных экономических отношений (далее - МЭО) претерпело весьма значительную эволюцию. Возникновение торгово-экономических обменов между государствами относится к древнейшим временам, однако достаточно долго МЭО регулировались двусторонними договорами, прежде всего общеполитическими (до XVII в.). Начиная с XVII в. появляются первые торговые договоры (например, договоры Турции с рядом крупных европейских государств), в XVIII в. такие договоры начинают заключаться между европейскими державами (Метуэнский и Эденский трактаты Англии с Португалией и Францией и Трактат о дружбе и взаимной между обеими державами коммерции)*(1). В XIX в. в связи с развитием внешней торговли начинает возрастать число двухсторонних торговых договоров, происходит их дальнейшая дифференциация на отдельные виды. В этих договорах закрепляются важные положения о свободной торговле и мореплавании, о свободе въезда и путешествий и т.д., под влиянием которых начинает складываться международно-правовой режим мировой торговли.

После двух мировых войн количество двусторонних договоров продолжало расти ввиду появления большого числа независимых государств, освободившихся от колониальной зависимости. Эта тенденция сохраняется до настоящего времени. Стали усложняться структура и содержание таких соглашений, появляются новые виды двусторонних договоров. Обновление средств внешнеэкономической политики продолжается. Ряд крупнейших государств, в частности США, начинают пересматривать традиционный набор двусторонних соглашений как инструментов внешнеэкономической политики. От традиционных договоров о дружбе, торговле и навигации, практика которых в США насчитывает более 150 лет, они начали переходить к заключению нового типа внешнеэкономических договоров - соглашений о защите инвестиций*(2). Когда к 1967 г. стало ясно, что программа заключения договоров о дружбе, торговле и навигации исчерпала себя, Государственный департамент США инициировал обсуждение вопроса об изменении международно-правовой стратегии в МЭО в Конгрессе, ссылаясь при этом на опыт ряда западноевропейских государств.

В результате этих усилий в 1977 г. была начата программа заключения двусторонних соглашений о защите американских инвестиций в других странах. Основными целями этой программы были восполнение юридического пробела, образованного отсутствием удовлетворительного международно-правового, а также национально-правового регулирования в странах - реципиентах американского капитала, решение вопроса о быстрой соответствующей и эффективной компенсации за национализацию иностранной собственности путем заключения двусторонних международных договоров и создания международно-правовых норм локального характера, обеспечивающих интересы американских граждан и юридических лиц США за рубежом. Программа имела и внутриполитическую цель, которая состояла в недопущении возникновения оппозиции внешнеэкономической стратегии со стороны профсоюзов, которые видели в поощрении капиталовложений за границей угрозу интересам американских рабочих, могущих потерять свои места, поэтому программа не предусматривала запрет на осуществление иностранного инвестирования со стороны держателей акций (граждан и компаний) ранее созданных компаний, а наоборот, поощряла создание для этих целей новых компаний, тем самым увеличивая количество рабочих мест, а не сокращая занятость. Наконец, целью заключения этого вида договоров явилось стремление максимально деполитизировать инвестиционные меры, которые в прошлом в ряде случаев приводили даже к международным кризисам и осложнениям в ходе осуществления внешней политики США, которые были вынуждены вмешиваться в споры между инвесторами и принимающими государствами уже после нанесения ущерба американским инвесторам. Соглашения о защите инвестиций создавали соответствующие юридические средства урегулирования инвестиционных споров, способствуя тем самым стабилизации международных отношений.

С начала XX в. стали отмечаться попытки создания многостороннего механизма международно-правового регулирования МЭО. В период между мировыми войнами было проведено несколько международных экономических конференций (Брюссельская 1920 г., Генуэзская 1922 г., Женевская 1927 г. и Лондонская 1933 г.), целью которых было обсуждение различных аспектов правового регулирования мировой торговли, однако они не дали какого-либо положительного результата в виде многосторонних договоров или международных организаций. Лига Наций также не уделила достаточно внимания международным экономическим проблемам.

После Второй мировой войны в международных отношениях возобновились попытки создания многостороннего механизма правового регулирования мировой торговли. Еще в ходе войны стало складываться мнение о губительности политики протекционизма для МЭО и о необходимости формирования сложной сети многосторонних соглашений для разрешения мировых политических и экономических проблем. Так, в 1944 г. на конференции в Бреттон-Вудсе (США) были разработаны и приняты статьи соглашения о создании Международного валютного фонда (далее - МВФ) и одобрены планы учреждения Международного банка реконструкции и развития (далее - МБРР) и Международной торговой организации (далее - МТО). Через год МБРР начал функционировать, а подготовительные работы по составлению текста соглашения об учреждении МТО были начаты по инициативе ООН в 1946 г. Активным сторонником идеи МТО показало себя Правительство США, предложившее на рассмотрение подготовительного комитета ООН на его заседании в Лондоне в октябре 1946 г. рекомендуемый устав. Проект устава был одобрен на втором заседании подготовительного комитета ООН в Женеве в 1947 г. в виде Заключительного акта комитета и окончательно принят на Международной конференции ООН по торговле и занятости, проводившейся в Гаване (Куба) в 1947-1948 гг. при участии 53 государств мира. США, которые были инициатором и активным проводником создания МТО, тем не менее отказались ратифицировать этот документ. В результате саму идею создания МТО постигла неудача, так как проект ее устава так и не был принят. Вместо этого развитые капиталистические страны 30 октября 1947 г. в Женеве заключили Генеральное соглашение о тарифах и торговле (далее - ГАТТ), которое вступило в силу в январе 1948 г.

Первыми участниками ГАТТ стали государства, принявшие участие в работе подготовительного комитета, предложившего проект устава МТО, в результате они ничем не были ограничены и свободно заимствовали положения проекта устава МТО в ходе разработки ГАТТ Хотя ГАТТ не содержало положений о сроке его действия, оно рассматривалось как временный документ, который должен быть заменен уставом МТО, который планировалось одобрить на Гаванской конференции в 1948 г.

Причины, по которым США отказались ратифицировать устав МТО, носили внутриполитический характер. Оппозиция уставу МТО объединила в своих рядах протекционистов, недовольных тем, что США могли в случае принятия устава утратить контроль над своей внешней торговой политикой; сторонников либеральной системы торговли, возражавших против того, что в уставе было очень много лазеек и исключений в виде новых правовых норм о торговле; приверженцев свободного предпринимательства, считавших, что устав может привести к государственному контролю над экономикой и в конечном счете к социализму. В Конгрессе высказывались подозрения, что ответственность за торговую политику страны перейдет после ратификации устава к президенту США. Наконец после того, как представители администрации президента Г. Трумена пришли к выводу, что своих целей они достигли путем подписания ГАТТ, было принято решение не идти на открытую конфронтацию с Конгрессом, в результате чего в 1950 г. устав МТО был исключен из законодательной программы правительства*(3).

С 1953 г. ГАТТ стала превращаться в центральный элемент многосторонней торговой системы. Хотя в первоначальном тексте ничего не говорилось об организационно-правовой основе соглашения, на практике оно все более эволюционировало в сторону превращения в международную межправительственную организацию (далее - ММПО). Если первоначально в научной литературе международно-правовая природа ГАТТ дискутировалась и высказывались различные точки зрения на этот счет, то позднее стало ясно, что ГАТТ представляет собой типичную ММПО. Как точно подметили Ж. и К. Нем: "ГАТТ - это прежде всего договор, превратившийся в силу обстоятельств в организацию, которая регулирует международную торговлю и предлагает устранить препятствия в обменах"*(4). Некоторые развивающиеся страны тем не менее продолжали рассматривать ГАТТ как "Клуб богатых"*(5), что в принципе было недалеко от истины.

За время существования организации в учредительный акт ГАТТ было внесено несколько изменений и дополнений. В 1954 г., когда стало ясно, что МТО обречена и нет оснований надеяться на то, что она когда-либо будет функционировать, в преамбулу ГАТТ внесли положение о том, что именно ГАТТ является главным институтом регулирования мировой торговли. В то же время были внесены изменения в ст. XVIII с целью облегчения всем странам - участникам Соглашения принимать меры по обеспечению защиты вновь создаваемым отраслям промышленности. Они также включали положения, оправдывающие введение развивающимися странами количественных ограничений во внешней торговле для защиты от нарушений платежных балансов. Была также добавлена новая ст. XXVIII с целью смягчения действия правила о взаимности в отношении развивающихся стран. Наконец, в 1964 г. ГАТТ было дополнено частью IV с целью установления "соглашения" о помощи развивающимся странам - улучшении состояния их экономик путем увеличения объемов экспорта из них.

В отношении последствий внесения указанных изменений в ГАТТ мнения юристов из развитых и развивающихся стран расходятся. В то время как первые считают, что перечисленные изменения имели незначительный характер, а ГАТТ сохранило постоянную и надежную основу международной торговли на десятилетия вперед*(6), вторые расценили эти нововведения как значительное продвижение вперед, хотя и не давшее ожидаемых результатов.

Важное значение ГАТТ состояло и в том, что впервые на многостороннем уровне были установлены общепризнанные принципы и режимы международной торговли. Первый принцип, который закрепило ГАТТ, содержал правило непосредственного применения ряда норм права ГАТТ в национальных правопорядках, т.е. возможность ссылаться на эти нормы и требовать их применения через суды государств-членов или иными средствами всеми участниками международной торговли. Из 38 статей ГАТТ таким качеством отличалось 16 статей соглашения, например ст. 1 о режиме наиболее благоприятствуемой нации, который должен применяться в каждой из договаривающихся сторон к импорту и экспорту из всех других договаривающихся сторон соглашения.

Одной из фундаментальных основ ГАТТ является положение о том, что международная торговля должна осуществляться без дискриминации. Принцип недискриминации находит свое выражение в оговорке о наиболее благоприятствуемой нации (далее - НБН) и в национальном режиме. Режим наибольшего благоприятствования устанавливался в п. 1 ст. 1 как "любая выгода, благоприобретение, привилегия или иммунитет, предоставление одной договаривающейся стороной какому-либо товару, происходящему из другой страны или направленному в нее, будет предоставляться немедленно и безусловно такому же товару, происходящему с территорий всех других договаривающихся сторон или направляемых в них".

Режим о НБН сложился еще в XIX в. и включался в двусторонние договоры, посвященные правовому регулированию МЭО. Заслуга ГАТТ состоит в том, что эта норма о НБН приобрела универсальное значение и способствовала снижению среднего таможенного тарифа на обработанные изделия среди главных участников мировой торговли с 40% в 1945-1950-х гг. до 5% в 1985-1990-х гг. За этот же период мировой экспорт вырос с 61 млрд. амер. долл. в 1950 г. до более чем 2 трлн. амер. долл. в 1985 г.*(7)

Статья 1 ГАТТ содержала общепризнанные исключения из режима наиболее благоприятствуемой нации:

- поддержка уже действовавших к моменту вступления ГАТТ в силу преференций (п. 2 ст. I);

- использование мер борьбы с демпингом и субсидиями (ст. VI);

- создание таможенных союзов и зон свободной торговли (ст. XXIV);

- ограничения с целью защиты общественного здоровья, безопасности, благополучия и национальной безопасности (ст. XX, XXI).

Позднее в практике ГАТТ были допущены и иные исключения из режима НБН. Так, выше уже отмечалось включение в 1964 г. в Генеральное соглашение ст. XXXVI, которая предусматривала, что "договаривающиеся развитые страны не будут требовать взаимности или уступок, сделанных ими в торговых переговорах о сокращении или устранении тарифов и других барьеров в торговле с наименее развитыми договаривающимися сторонами". Идея отказа от взаимности в торговле с наименее развитыми странами как средство защиты и поощрения развития их экономик была позднее уточнена и дополнена рядом новых схем тарифных преференций. В 1971 г. ГАТТ временно приостановило действие нормы о НБН на 2 вида преференциальных схем. Первая - это Генеральная система преференций (далее - ГСП), а вторая - система преференций, предоставляемых друг другу развивающимися странами, т.е. система преференций Юг-Юг*(8).

С 1979 г. ГСП и система преференций Юг-Юг были объявлены постоянно действующими. В 1961 г. было достигнуто краткосрочное соглашение (на 1 год), которое впоследствии было заменено на долгосрочные договоренности (на 5 лет). Значение данных договоренностей трудно переоценить, потому что они покрывают около половины объема импорта развитых капиталистических стран из развивающихся стран, составляющего 100 млрд. амер. долл.*(9)

Принцип национального режима - это вторая важная норма ГАТТ, в которой проявляется действие принципа недискриминации. Его содержание закреплено в ст. III, устанавливающей, что товарам с территории какой-либо договаривающейся стороны, импортируемым на территорию любой другой договаривающейся стороны, будет предоставлен не менее благоприятный режим, чем тот, который предоставлен таким же товарам национального происхождения в отношении всех законов, правил и требований, затрагивающих их внутреннюю продажу, предложение продать, покупку, транспортировку, распространение или использование. Равным образом, как и в случае принципа НБН, установлены исключения:

- поддержание преференций, существовавших на момент вступления ГАТТ в силу (п. 6 ст. III);

- дискриминация в обеспечении товаров правительственными закупками (п. 8 "а" ст. III);

- дискриминация в оплате субсидий местным (национальным) производителям (п. 8 "в" ст. III);

- дискриминация в экранизации произведенных в стране кинематографических фильмов (п. 10 ст. III, ст. IV).

За годы деятельности ГАТТ применение национального режима вызывало противоречивые отклики. Так, например, активно дискутировался вопрос о праве государств запрещать импорт товаров, произведенных или собранных особенным путем, в частности таким, который приводит к ущербу окружающей среде.

Следующим важным принципом ГАТТ является принцип допустимости защиты национальной промышленности только путем использования таможенных пошлин, в силу чего запрещается применение квот и иных количественных ограничений, блокирующих функционирование механизма цен (ст. XI). Кроме того, в ст. II содержится требование о том, чтобы товары, относящиеся к любому участнику ГАТТ, которые являются товарами территорий других участников ГАТТ, при ввозе на территорию участника освобождались от всех других пошлин или сборов любого рода, установленных на ввоз или в связи с ввозом, которые прямо и в обязательном порядке налагаются в последующем в силу законодательства, действующего на эту дату на импортирующей территории. Это сделано для того, чтобы внутренние налоги не маскировались под тарифы. Из этого принципа также есть исключения:

- установление количественных ограничений на импорт сельскохозяйственных рынков (п. 2 ст. XI);

- использование количественных ограничений для сохранения платежного баланса страны (ст. XII, п. "В" ст. XVIII);

- использование количественных ограничений развивающейся страной для содействия ее экономическому развитию (абз. 13 п. "С" ст. XVIII).

Следует отметить, что главная задача ГАТТ состояла не в освящении использования таможенных пошлин как главного средства защиты внутренней торговли, а в их существенном сокращении. С этой целью в рамках ГАТТ проводились многосторонние переговоры, получившие название "раунды", в ходе которых согласовывались списки тарифных сокращений, которые рассматривались как приложение к ГАТТ. После завершения переговоров стороны были обязаны распространить новые тарифные ставки на всех других членов ГАТТ в силу нормы о НБН. Обязательные тарифные ставки представляют собой наивысшие ставки, которые договаривающаяся страна может установить в соответствии с условиями ГАТТ (ст. XXVIII).

Важной нормой деятельности ГАТТ является принцип транспарентности: правительства должны предавать гласности законы, правила и практику, которых они придерживаются в своих внутренних торговых системах, и знакомить с ними правительства других стран. Этот принцип сформулирован в ст. X ГАТТ следующим образом: "Законы, правила, судебные решения и административные распоряжения общего применения, применяемые любой договаривающейся стороной, касающиеся классификации или оценки товаров для таможенных целей, или ставок пошлин, налогов или других сборов, или требований, ограничений или запрещений импорта или экспорта, или перевода платежей за них или влияющие на их продажу, распределение, транспортировку, страхование, хранение на складах, осмотр, выставление на обозрение, обработку, смешивание или другое использование, быстро публикуются таким образом, чтобы дать возможность правительствам и коммерсантам ознакомиться с ними"*(10).

Некоторые авторы считают, что принцип транспарентности дополняется требованием ст. VIII о том, что договаривающиеся стороны стремятся к упрощению их импортных и экспортных формальностей*(11). Следует напомнить, что одновременно с переговорами в Женеве о создании ГАТТ в Западной Европе обсуждалась идея создания таможенного союза. Хотя по политическим причинам этот замысел тогда не удалось воплотить в жизнь, западноевропейские страны тем не менее решили воспользоваться достигнутым в ходе обсуждения соглашением и создали стандартизированную систему, более известную как номенклатура для классификации товаров в целях их таможенного обложения. В 1950 г. была подписана Конвенция о номенклатуре для классификации товаров в целях их таможенного обложения и учрежден Совет таможенного сотрудничества (далее - СТС) в качестве международной организации с местопребыванием в Брюсселе. Эта Конвенция была ратифицирована большинством стран, в 1989 г. США привели в соответствие с гармонизированной системой СТС свои тарифные перечни.

Другая важная норма, касающаяся тарифного обложения, состоит в определении происхождения товара. Товар будет облагаться таможенными пошлинами лишь в том случае, если он произведен за пределами страны. В отличие от таможенной классификации в настоящее время нет универсальной конвенции, касающейся правил происхождения товаров, поэтому существует большой разброс в применяемых различными странами правилах. В силу этого требование принципа транспарентности в случае таможенной номенклатуры товаров, установленной в соответствии с универсальной конвенцией, будет сводиться к должной публикации информации о присоединении или участии в указанной Конвенции, а в случае применимых правил происхождения товаров его требования будут гораздо шире: необходимо опубликовать подробное изложение соответствующих правил, применяемых в государстве - члене ГАТТ.

Следующим важным положением ГАТТ, которое позволяет обеспечить стабильность функционирования его правового механизма и самой организации, является ст. XIX, содержащая так называемую протекционистскую (защитную) оговорку. В статье XIX, в частности, говорится: "Если в результате непредвиденных обстоятельств и выполнения взятых на себя договаривающейся стороной обязательств по настоящему Соглашению, включая тарифные уступки, какой-либо товар импортируется на территорию такой договаривающейся стороны в таких возросших количествах и на таких условиях, что они причиняют или угрожают причинить серьезный ущерб отечественным производителям на этой территории аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров, договаривающаяся сторона может приостановить обязательство, полностью или частично, или отозвать или изменить уступку в отношении такого товара в такой степени и на такой срок, которые могут быть необходимы для предотвращения или устранения такого ущерба". Иными словами, применение данной оговорки позволяет заинтересованной стране приостановить выполнение обязательств по ГАТТ и временно ввести чрезвычайные ограничительные торговые меры с тем, чтобы избежать угрозы нанесения ущерба какой-либо отрасли своей промышленности. Страны, применяющие защитную оговорку, обязаны уведомить об этом других членов ГАТТ и проводить консультации с затронутыми ограничительными мерами странами-экспортерами с целью договориться о выплате компенсации. Если переговоры не увенчаются успехом, то понесшие ущерб экспортирующие страны обязаны сами возместить свой ущерб, т.е. не предоставлять существенно эквивалентных уступок с тем, чтобы восстановить предыдущий торговый баланс со стороной, применяющей ограничительные меры.

Помимо этого, текст ГАТТ содержит два вида исключений, установленных в ст. XX "Общие исключения" и в ст. XXI "Исключения по соображениям безопасности". Суть общих исключений состоит в том, что договаривающаяся сторона может быть освобождена от выполнения своих обязательств по ГАТТ до такой степени, пока это не превращается в средство неоправданной дискриминации или замаскированное ограничение международной торговли. Эти меры могут быть двух видов: экономические и неэкономические.

К исключениям неэкономического характера, позволяющим государству применять меры, противоречащие ГАТТ, относятся такие, которые:

1) необходимы для защиты общественной нравственности;

2) необходимы для защиты жизни или здоровья людей, животных, растений;

3) имеют отношение к импорту или экспорту золота или серебра;

4) необходимы для обеспечения соблюдения законов и правил, которые не противоречат ГАТТ;

5) имеют отношение к товарам, производимым в тюрьмах заключенными;

6) охраняют национальные сокровища, имеющие художественную, историческую или археологическую ценность;

7) имеют отношение к сохранению истощаемых природных ресурсов;

8) принимаются в соответствии с международными товарными соглашениями;

9) влекут ограничение экспорта отечественных (внутренних) материалов, необходимых для обеспечения достаточным количеством таких материалов отечественной обрабатывающей промышленности в течение периодов, когда внутренняя цена на такие материалы держится на более низком уровне, чем мировая цена, как часть осуществляемого правительством плана стабилизации.

Экономические исключения позволяют государству принимать меры, которые являются существенными:

1) для приобретения или распределения дефицитных товаров;

2) для контроля за ценами, возрастающими по причинам нехватки товаров, вызванным войной;

3) для ликвидации временного падения курса акций, вызванного военной необходимостью.

Исключения по соображениям безопасности освобождают договаривающиеся страны от выполнения их обязательств по ГАТТ с целью поддержания их национальной безопасности. В частности, это касается торговли оружием, амуницией, расщепляющимися материалами и другими военными принадлежностями без каких-либо ограничений.

В ходе восьмого Уругвайского раунда переговоров ГАТТ претерпело существенное реформирование: наиболее важным регулятором явилось соглашение об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО), которое дополняется рядом соглашений (Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1994 г., а также серия многосторонних торговых соглашений). ГАТТ 1947 г. и ГАТТ 1994 г. являются различными по содержанию международными договорами. В ГАТТ 1994 г. включены положения ГАТТ 1947 г., за исключением Протокола о временном примирении. ВТО придерживается в своей практике "права ГАТТ", т.е. правил, принятых решений, процедур и сформировавшейся обычной практики ГАТТ. В настоящее время все смелее высказываются мнения о формировании "права ВТО"*(12), значительную часть которого составляют не только нормы соглашений, входящих в систему ВТО, но и так называемые прецедентные нормы, содержащиеся в решениях, принятых в результате рассмотрения споров между государствами - членами ВТО*(13).

Соглашения, дополнения ГАТТ 1994 г. расширяют сферу действия ВТО, поскольку касаются мировой торговли не только товарами, но и услугами, а также связанных с торговлей аспектов прав на интеллектуальную собственность и инвестиционных мер.

Большое значение для развития мировых экономических отношений имеет регулирование валютной политики государств. Создание МВФ положило начало международно-правовому регулированию в валютной сфере. Одним из важнейших результатов создания МВФ явился механизм обмена валют, который получил название "система паритета валют", т.е. каждый новый член МВФ при присоединении к Фонду должен заявить стоимость, по которой его национальная валюта может быть конвертирована в золото. Члены Фонда обязаны поддерживать стоимость своей валюты в пределах 1% этой паритетной стоимости, и только после консультации с МВФ и другими членами Фонда член Фонда может изменить стоимости своей валюты.

Система паритета валют была оптимальной до тех пор, пока уровень инфляции в основных развитых странах оставался неизменным, а уровень безработицы - низким. Когда уровень инфляции и безработицы резко возрос в США, в отличие от Европы и Японии, ситуация изменилась. Требования зарубежных партнеров к американским золотым запасам возросли, как и дефицит платежного баланса США. Эта система начала приходить в упадок с августа 1971 г., когда Президент США P. Никсон объявил о запрете на конвертируемость доллара в золото. Ее окончательный развал состоялся в 1973 г., когда США объявили о девальвации доллара на 10%. На реформу МВФ, последовавшую за этим шагом американского правительства, ушло три года.

Государства - члены МВФ приняли в 1976 г. вторую поправку к Соглашению о МВФ, вступившую в силу в 1978 г. Это новое соглашение позволяет членам МВФ определять стоимость их валюты, принимая во внимание другой критерий, исключая возможность использования золотого паритета: одни государства-члены привязывают свою валюту к валюте других стран или к Специальным правам заимствования (далее - СПЗ2) МВФ; другие позволяют оценивать их валюту по плавающему курсу, т.е. определять ее путем международного предложения и спроса (п. "b" § 2 ст. IV).

Несмотря на то что член МВФ свободен в принятии собственного механизма обмена, запрещено манипулирование обменными курсами или международной валютной системой с целью предупреждения эффективного урегулирования платежных балансов или достижения несправедливого конкурентного превосходства над другими членами (абз. 1. § I ст. IV). От члена МВФ также требуется сотрудничать с Фондом для содействия валютной стабильности, поддержания правильного урегулирования валютных курсов с другими членами и недопустимости конкурентных валютных перемен (п. "a" § 4 ст. IV). Кроме того, члены МВФ, имеющие плавающие валютные курсы, обязаны в необходимых случаях вмешиваться в деятельность зарубежных валютных рынков для предупреждения или смягчения резких и разрушительных ежедневных и еженедельных колебаний обменных курсов их валюты*(14).

Раздел 2 п. "b" ст. VIII Соглашения о МВФ предусматривает: "Возможные контракты, связанные с валютой любой страны-члена и противоречащие правилам валютного контроля этой страны-члена, существующим или установленным в соответствии с настоящим соглашением, не могут быть принудительно осуществлены на территории любой страны-члена"*(15). Данное положение преследует двойную цель: предостеречь членов МВФ от нарушения законных видов валютного контроля других стран и удержать частных лиц от нарушения правил о валютном контроле. Эта норма может быть использована в трех случаях: 1) как запрет в случае иска о нарушении исполнительного контракта; 2) как основание для иска иностранного правительства с требованием аннулирования или получения возмещения убытков после выполнения контракта, который нарушил ее валютное законодательство; 3) как основание для иска частного лица с требованием аннулирования или получения возмещения за ущерб после исполнения контракта, который нарушает зарубежное валютное законодательство.

Важное значение для выполнения норм международного валютного права имеют полномочия, которыми Соглашение о МВФ наделяет исполнительных директоров Фонда для толкования положений Соглашения (п. "a" § 1 ст. XVIII). Реализуя эти полномочия, директора Фонда истолковали разд. 2 п. "b" ст. VIII Соглашения так, что принцип запрещения принудительного исполнения составляет действующую часть национального права каждой страны - члена МВФ. Следует отметить, что суды ряда государств - членов МВФ (Франция, Люксембург, США) согласились с обязательной силой этого толкования. Что касается международно-правовой доктрины, то многие юристы согласны с тем, что толкование положений ст. VIII, осуществляемое директорами МВФ, имеют обязательную силу для судов и учреждений государств-членов*(16).

Директора МВФ не давали толкования выражению "валютные контракты", хотя оно явилось предметом многих разногласий относительно толкования разд. 2 п. "b" ст. VIII Соглашения о МВФ. Суды стран континентальной Европы обычно признают широкое значение этого выражения, понимая под валютными контрактами те, которые каким-либо образом могут затронуть валютные законы страны. Суды же США и Великобритании признают ограничительное толкование выражения "валютные контракты" в том смысле, что такой контракт имеет своей непосредственной целью международный обмен средствами платежа. Это контракты по ценным бумагам, контракты о продаже (включая продажу цветных металлов) и сделки (включая сделки с аккредитивами).

Соглашением о МВФ не определяется, что понимается под регулированием валютного обмена, а устанавливается только, что это регулирование осуществляется в соответствии с Соглашением о МВФ. Как и в других случаях, кажется очевидным, что это регулирование должно быть принято в соответствии с конституцией и другими законами государств-членов.

Кроме перечисленных выше обязательств государств-членов Соглашение о МВФ в ст. VIII устанавливает и иные обязательные нормы. В частности, разд. 2 п. "а" этой статьи запрещает государствам-членам налагать ограничение по платежам и переводам по текущим международным сделкам. Текущей международной сделкой признается сделка иная, чем имеющая целью перевод капитала. Ограничение на перевод валюты между странами-членами, таким образом, запрещено по сделкам, которые включают:

1) платежи, подлежащие выплате в связи с внешней торговлей, иной текущей деловой деятельностью, включая услуги и обычные краткосрочные банковские и кредитные операции;

2) платежи, подлежащие выплате в качестве процентов и чистого дохода от других инвестиций;

3) выплаты умеренных сумм в погашение ссуд в рассрочку и амортизационных отчислений по прямым инвестициям;

4) умеренные переводы пособий на семью.

Согласно разд. 3 ст. VIII Соглашения членам МВФ запрещается проводить какие бы то ни было дискриминационные валютные мероприятия, а в разд. 4 установлено, что члены Фонда должны покупать собственную валюту у других членов, которые приобрели ее в результате текущих сделок. В соответствии с разд. 5, 6 и 7 члены МВФ должны снабжать Фонд информацией, содействовать устранению всех ограничений обмена валютой, способствовать сотрудничеству в области международной ликвидности и совместно работать в направлении превращения специальных прав заимствования в главный резервный актив международной валютной системы.

Важно отметить, что положения Соглашения о МВФ в отличие от положений ГАТТ не имеют прямого действия, за исключением разд. 2 п. "b" ст. VIII, т.е. обязательства государств-членов не создают каких-либо прав для частных лиц (юридических или физических). Вследствие этого все иные положения Соглашения о МВФ редко бывают предметом судебного рассмотрения, а выполнение обязательств государствами-членами контролируется самим Фондом с помощью международно-правовой процедуры.

Совет управляющих - главный представительный орган МВФ - отвечает за то, чтобы отдельные государства-члены выполняли свои обязательства по Соглашению. Невыполнение обязательств членами Фонда может привести к исключению из организации путем голосования большинством директоров, обладающих 85% всех имеющих право голоса (разд. 2 п. "b" ст. XXVI).

Не все обязательства по Соглашению о МВФ распространяются на всех его членов, для некоторых из них существуют исключения. Так, не все члены Фонда несут обязательства, налагаемые на них ст. VIII. Статья XIV Соглашения позволяет странам, которые не способны урегулировать обязательства по своим платежным балансам без чрезмерного затруднения их доступа к общим ресурсам Фонда, не выполнять обязательства, налагаемые ст. VIII Соглашения.

Во время подписания Соглашения о МВФ в 1945 г. только США и девять других стран (Латинская Америка) не претендовали на это исключение. В настоящее время более чем 50 стран согласились выполнять обязательства по ст. VIII Соглашения. Однако некоторые эксперты считают, что, возможно, все страны третьего мира не выполняют обязательства по ст. VIII*(17).

Помимо своей основной функции органа, регулирующего международную систему обмена валют, МВФ также является источником средств для тех государств-членов, которые испытывают трудности в выполнении своих обязательств по поддержанию платежных балансов. Эти средства формируются главным образом за счет вкладов (квот), вносимых членами, хотя МВФ также делает заимствования у частных банков. Каждый член имеет квоту, выраженную в СПЗ, которая равняется его подписке в Фонде. Квота основывается на относительной оценке экономики государства-члена и определяет количество голосов, которыми это государство обладает в МВФ. Каждый член имеет 250 основных голосов плюс один голос за каждые 100 тысяч СПЗ его квоты. 75% квоты члена может быть уплачено в его собственной валюте, другие 25% должны быть выражены в одной из основных конвертируемых валют (таких, как американский доллар, британский фунт, евро, японская иена).

Квоты для государства, желающего присоединиться к МВФ, рассчитываются с учетом валового внутреннего продукта (ВВП) государства, баланса его валютных сделок, динамики его валютных поступлений и законодательства по валютным вопросам. Затем расчет выверяется в свете данных, полученных от других действующих членов Фонда, сопоставимых с экономическими показателями и характеристиками путем переговоров с государством-заявителем. Квота подлежит утверждению Исполнительным комитетом МВФ и окончательно устанавливается Советом директоров Фонда.

Меняются квоты не чаще чем раз в пять лет Советом директоров. Предлагаемые изменения инициируются исполнительным комитетом Фонда. Затем они должны быть одобрены Советом директоров с использованием принципа взвешенного большинства голосов государств-членов. За время существования Фонда это большинство изменялось, в 1990-е гг. 70% государств-членов имели 25% от общего числа голосов. Кроме того, изменение не будет действительным для отдельного государства до тех пор, пока само государство его не примет.

Предложенный общий пересмотр квот, девятый по счету, состоялся 31 мая 1990 г., и новые квоты вступили в силу с 31 декабря 1991 г. Общее число новых квот в то время составило приблизительно 133,2 млрд. СПЗ*(18). Десятый общий пересмотр квот состоялся 31 марта 1993 г. По состоянию на 6 сентября 2013 г. общая сумма квот составила 360 млрд. долл.

15 декабря 2010 г. Совет управляющих (высший орган, принимающий решения в Фонде) утвердил пакет предстоящих реформ квот и управления Фонда, завершив четырнадцатый пересмотр квот. После утверждения пакета реформ государствами-членами (он включает поправку к статьям соглашения, требующую принятия 3/5 государств - членов МВФ, обладающими 85% общего числа голосов) и его реализации ожидается беспрецедентное 100%-е увеличение совокупных квот и существенное перераспределение долей квот для более точного отражения "весомости" каждого государства - члена МВФ в мировой экономике.

Пакет реформ основан на реформах 2008 г., которые вступили в силу 3 марта 2011 г. и позволили укрепить представительство стран с динамично развивающейся экономикой, многие из которых относятся к категории стран с формирующимся рынком, путем специальных увеличений квот 54 государств-членов, и расширить право голоса и участие стран с низкими доходами благодаря увеличению числа базовых голосов почти в три раза.

Планируемые результаты четырнадцатого общего пересмотра квот:

- увеличение вдвое общего размера квот - с 238,4 млрд. СДР до 476,8 млрд. СДР (около 720 млрд. долл. США по текущим обменным курсам);

- перераспределение более 6% долей квот от государств-членов с чрезмерным представительством государствам-членам с недостаточным представительством;

- перераспределение более 6% долей квот динамично растущим странам с формирующимся рынком и развивающимся странам;

- существенная реструктуризация долей квот - Китай станет третьим по размеру квоты государством - членом МВФ, а четыре страны с формирующимся рынком и развивающиеся страны (Бразилия, Индия, Китай и Россия) войдут в десятку крупнейших акционеров Фонда;

- сохранение долей квоты и голосов беднейших государств-членов. Эта группа стран определяется как страны, которые отвечают критериям Трастового фонда на цели сокращения бедности и содействия экономическому росту (ПРГТ), чей доход на душу населения в 2008 г. был меньше 1135 долл. США (пороговый уровень, установленный Международной ассоциацией развития) или двукратного размера этой суммы для малых стран.

Комплексный пересмотр действующей формулы расчета квот, которая служила основой для проведения четырнадцатого общего пересмотра, был завершен к началу 2013 г. Срок завершения пятнадцатого общего пересмотра квот - январь 2014 г.

Финансовые ресурсы МВФ становятся доступными его членам путем различных операций. Они консолидированы: 1) на счете общих ресурсов (состоит из средств, поступивших за счет подписок членов, и средств, заимствованных у других банков самим МВФ); 2) на счете специальных расходов (состоит из средств, первоначально поступивших от продажи золотых запасов МВФ в 1976-1980 гг., и от процентов, уплачиваемых заемщиками); 3) в трастовом фонде особого структурного регулирования (имеет ресурсы от займов и дотаций от членов).

МВФ проводит следующие операции для своих членов:

Резервный транш. Каждый член имеет транш МВФ, который он может отозвать в любое время и который технически не является получением кредита от МВФ. Этот транш состоит из тех долей квоты государства-члена, которая не вносится в его собственной валюте (25% от его квоты).

Кредитный транш. Каждое государство-член имеет четыре кредитных транша, каждый из которых эквивалентен 25% его квоты. Первый транш становится доступным, когда государство-член сталкивается с относительно незначительными трудностями в платежном балансе и его получение обусловливается выполнением ряда требований. При последующих траншах ("высшие кредитные транши") предъявляются более строгие требования.

Договоренность о кредитах "стэнд-бай". Установлена в 1952 г. и заключается в основном в предоставлении займов, которые предназначены для государств-членов в то время, когда МВФ обсуждает вопрос о возможности предоставления других фондов отдельному государству-члену.

Операция по финансовой компенсации. Введена в 1963 г., помогает стране справиться с временным исчерпанием ее запасов иностранной валюты как неконтролируемым последствием экономического развития (неурожай, природная катастрофа и т.д.).

Операция по финансированию буферных акций. Учреждена в 1969 г. для оказания финансовой помощи вкладам государств - членов МВФ для принятия ими международных схем буферных акций сырьевых товаров.

Операция по расширению фонда. Установлена в 1974 г., позволяет МВФ оказывать помощь государствам-членам в решении проблем платежных балансов на длительный срок (финансирование может предоставляться на срок до 10 лет) и в больших объемах (до 140% квоты государства-члена), чем те, которые доступны в виде кредитных траншей.

Операция по структурному регулированию. Введена в 1986 г. для оказания помощи развивающимся странам, имеющим низкие доходы, для содействия их платежным балансам на концессионных условиях (низкий процент). Она финансируется со Счета специальных расходов.

Операция по расширенному структурному регулированию. Введена в 1987 г., предусматривает помощь развивающимся странам на концессионных условиях, финансируется за счет трастового фонда операции повышенного структурного регулирования.

Использование ресурсов МВФ ограничено требованиями, установленными в положениях Соглашения, а также политикой, проводимой Фондом в соответствии с этим Соглашением. Это требование именуется в практике Фонда принципом обусловленности.

Суть обусловленности состоит в том, что доступ к кредитным траншам МВФ и другим кредитным операциям связан с успешностью в имплементации политики восстановления платежного баланса и устойчивости экономического роста. Она основывается не на жестком перечне операционных норм, а на общем руководстве (нормы доступа). Руководства, которые Исполнительный комитет принял в 1979 г., поощряют членов МВФ к принятию корректирующих мер на ранней стадии, подчеркивают важность уважения внутренних социальных и политических целей государств-членов, ограничивают содержание критерия совершенствования и подчеркивают, что регулирование (руководство) МВФ осуществляется не контрактами или соглашениями, а скорее решениями МВФ, которые устанавливают условия для продления финансовой помощи.

ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию, учрежденная под эгидой ООН по инициативе развивающихся стран с целью содействия развитию международной торговли в целях ускорения экономического роста и развития) также стремится оказывать влияние на МЭО и их правовое регулирование. В 1996 г. была принята Декларация, которая выдвинула идею партнерства, заключающуюся в следующем:

- активизация межправительственного сотрудничества развитых и развивающихся стран;

- укрепление сотрудничества развивающихся стран с особым учетом интересов наименее развитых стран;

- эффективная координация действий многосторонних институтов;

- мобилизация людских и материальных ресурсов посредством диалога и совместных действий правительств и гражданского общества;

- достижение более высоких темпов развития посредством сотрудничества между государственным и частным секторами.

ЮНКТАД была учреждена резолюцией N 1995 (XIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 30 декабря 1964 г. в качестве органа Генеральной Ассамблеи. Это обстоятельство обусловило функции, возложенные на ЮНКТАД. Этот орган предназначен для анализа торговой политики стран-членов на межправительственном уровне и иных связанных с этим вопросов. Обращают на себя внимание две важные функции, имеющие непосредственное отношение к правовому регулированию МЭО. Это относится к положению об установлении принципов международной торговли (подп. "в" п. 3 ст. II рез. 1995, (XIX)), а также о принятии необходимых мер для сотрудничества с компетентными органами ООН для ведения переговоров и утверждения многосторонних правовых актов в области торговли (подп. "е" п. 3 ст. II рез. 1995, (XIX)).

К наиболее значительным достижениям ЮНКТАД в регулировании международной торговли следует отнести принятие на I сессии ЮНКТАД в 1964 г. общих принципов, часть из которых не утратила своего значения до настоящего времени, а также принятие рекомендаций по различным вопросам международной торговли, которые определяют важнейшие черты современного международно-правового экономического порядка (о введении общей системы преференций в области торговли в пользу развивающихся стран), одобрение Интегрированной программы для сырьевых товаров (содействие стабильной торговле сырьем, включая устранение чрезмерных колебаний цен). По рекомендации ЮНКТАД были заключены международные товарные соглашения. В рамках ЮНКТАД был подготовлен ряд важных международно-правовых актов, таких как Кодекс поведения линейных конференций для упорядочения мировой морской торговли и обеспечения баланса интересов тех, кто пользуется ими.

Следует отметить, что ЮНКТАД совместно с программой ООН по развитию (далее - ПРООН) и Организацией объединенных наций по промышленному развитию (далее - ЮНИДО) являются наиболее важными организациями системы ООН в деле решения экономических и социальных проблем развивающихся стран. Главной их задачей является претворение в жизнь трех направлений, характеризующих до настоящего времени стратегию ООН в вопросах развития: оказание помощи на этапе доинвестиционной деятельности, сотрудничество с целью минимизации вредных последствий, которые международная торговля вызывает в экономике стран третьего мира, и содействие развивающимся странам в создании экспортной и импортозаменяющей промышленности*(19).

Итак, даже беглый обзор юридико-институционной структуры МЭО свидетельствует о ее незавершенном характере. Центральное место в ней занимает ООН, которая в силу ее общей роли в международных отношениях стремится к выработке общей политики и общих принципов поведения государств в сфере МЭО. Сложившаяся система органов и специализированных учреждений в системе ООН направлена на обеспечение стабильности МЭО как в целом, так и отдельных их сегментов. Причем положение различных специализированных учреждений в системе ООН не одинаково. Деятельность ряда специализированных учреждений и органов ООН оказывается более скоординированной главными органами организации, и прежде всего ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеей. Это ЮНКТАД, ЮНИДО, ПРООН, ФАО и др. Наряду с этим такие важные для поддержания стабильности мировой торговли и МЭО отношения, как кредитно-финансовые, благодаря целому ряду причин занимают более независимое положение и пользуются большей автономией в проведении собственной политики. Видимо, далеко не случайно согласование позиций и общая координация действий крупнейших мировых держав осуществляются за рамками ООН (ежегодные встречи "Большой восьмерки").

Помимо системы ООН существует международная торговая система, учрежденная ГАТТ и продолженная ВТО, которая играет определяющую роль в регулировании МЭО. Такая институционная незавершенность системы ООН - ГАТТ/ВТО объясняется противоречивыми тенденциями, определяющими развитие МЭО и международных отношений в целом. Она в определенной степени сказывается и на нормативной системе, регулирующей МЭО, у которой лишь обычно-правовая часть - общие принципы МЭП - складывается под воздействием деятельности различных институтов МЭО (государств, системы ООН, системы ГАТТ/ВТО, системы МВФ и МБРР), а специальные нормы формируются в рамках каждой из подсистем регулирования МЭО (мировая торговля, мировые финансы и валютный обмен, инвестиции и т.д.).

В этом смысле общее международное экономическое право находится в процессе формирования. Действительно, все нормы, в т.ч. договорного характера, вырабатываемые в рамках этих ММПО, носят некий отпечаток соответствующей организации - иными словами, они могут стать обязательными лишь для государств - членов соответствующих ММПО (это относится, прежде всего, к ГАТТ/ВТО и системе МВФ, МБРР), т.е. это не просто международно-правовые нормы, а институционно идентифицируемые нормы международного права, что определяет как их особенности имплементации, так и место в системе международно-правового регулирования МЭО.

Современный международно-правовой порядок и международные экономические отношения.

Международные экономические отношения представляют собой сложный комплекс разносторонних связей самых различных участников, включающих государства, их объединения, а также коммерческие организации, предприятия, их объединения и отдельных предпринимателей. Длительное время эта сфера международных отношений рассматривалась международно-правовой наукой не как урегулированные международным правом отношения (правопорядок), а как "фактический порядок" или "псевдопорядок"*(20) ввиду того, что законные права и интересы участников международных экономических отношений (прежде всего, коммерсантов) обеспечивались односторонними силовыми методами государств, гражданами которых они являлись. Как отмечал Дж. Шварценбергер, этот мировой порядок "основывался на объединенном могуществе лондонского Сити и королевского флота"*(21) и получил определение "Пакс Британика".

Создание после окончания Второй мировой войны Организации Объединенных Наций породило надежды на формирование нового мирового правопорядка в целом, в том числе в международных экономических отношениях. Устав ООН одной из целей организации провозглашает осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера. В главе IX Устава ООН сформулированы основные задачи международного экономического и социального сотрудничества, определены общие обязательства государств-членов в этой сфере и организационно-правовые формы его осуществления. На Генеральную Ассамблею ООН (далее - ГА ООН) возложена организация исследований и подготовка рекомендаций в целях содействия международному сотрудничеству в экономической и социальной областях, в сфере культуры, образования, здравоохранения и осуществления прав человека и основных свобод для всех - без различия расы, пола, языка и религии. Помимо этого Уставом ООН предусмотрено создание специального органа - Экономического и социального совета - для осуществления исследований и составления докладов по международным вопросам в экономической и социальной областях, в сфере культуры, образования, здравоохранения и подобным вопросам или побуждения к этому других, а также для того, чтобы давать рекомендации по любому из этих вопросов ГА ООН, членам ООН и заинтересованным специализированным учреждениям ООН. Кроме того, ЭКОСОС уполномочивается в рамках своей компетенции подготавливать для представления ГА ООН проекты конвенций и созывать международные конференции.

За истекшие годы в системе Организации Объединенных Наций сложился механизм международного экономического и социального сотрудничества, охватывающий главные органы ООН, мировую сеть вспомогательных органов ГА ООН и ЭКОСОС, а также специализированных учреждений ООН. При их участии современные международные экономические отношения представляются в значительной степени институционализированными. Вместе с тем их влияние на международно-правовое регулирование международных экономических отношений не стоит преувеличивать, точнее сказать, оно проявляется явно недостаточно. Это определяется как юридической природой современных международных межправительственных организаций, включая ООН, так и более общими закономерностями развития данной сферы международных отношений. До настоящего времени уровень международно-правовой регламентации взаимоотношений государств в международных экономических отношениях таков, что приоритет сохраняется за государственным суверенитетом, а не за компетенцией международной организации, благодаря чему нормативная основа мирового экономического порядка сформулирована скорее в "мягких" рекомендательных нормах резолюций ООН и других международных организаций, чем в бесспорных договорных нормах строго обязательного характера*(22). В крайнем случае, можно говорить о начале формирования международных обычаев, регулирующих отдельные группы отношений в этой сфере.

Формированию единого мирового рынка после Второй мировой войны препятствовало разделение мира на политико-идеологические блоки. Как отмечают современные исследователи, даже в тех случаях, когда участие СССР в тех или иных инициативах в области международного экономического урегулирования, исходивших с Запада (план Маршалла, создание ГАТТ, МВФ, МБРР и др.), могло быть выгодным экономически, они встречали изначально негативное отношение*(23). И с противоположной стороны идеологического противостояния (страны Запада) эмоции и политические корыстные интересы не позволяли принимать разумные инициативы СССР и его союзников. Не последнюю роль сыграл и субъективный фактор инерции политической психологии правящих элит, полагавшихся скорее на силовые, чем на правовые методы обеспечения государственных интересов в мировых хозяйственных связях. Как отмечает в связи с этим Е.-У. Петерсманн, "в течение первой половины ХХ столетия в политике правительств в международных отношениях продолжала доминировать политика силы, протекционизма и прагматических проб и ошибок, сопровождаемая трагическим опытом неудач правительств, таких как развязывание войн и безучастное отношение к широко распространенной в развивающемся мире бедности"*(24).

Перестройка системы международных отношений, последовавшая после окончания "холодной войны" и перехода большинства бывших социалистических стран, включая Россию и другие государства СНГ, к построению общества на основе принципов плюралистической демократии и рыночной экономики, возродила идею создания нового международного правопорядка. Как отмечает Е.-У. Петерсманн, "исчезновение международной системы холодной войны и появление рыночно ориентированной глобальной интеграции открыли новые возможности для создания либерального международного порядка, основанного на принципах конституционализма и демократии". Подобный подход контрастирует с господствовавшими в 1970-е-1980-е гг. концепциями нового международного экономического порядка (НМЭП) и вытекающими из них теориями "международного права развития" или "права экономического развития".

Доктрины "международного права развития" и "права экономического развития", где основной акцент делался на обеспечении особых интересов и права развития развивающихся стран, несмотря на объяснимость и объективность породивших их причин, носили во многом эгоистичный характер и сводились к выработке правил перераспределения произведенного другими продукта. В отечественной литературе отмечалась противоречивость этих концепций, а также сомнительность практических рекомендаций по их реализации, ведущих к легализации дискриминации в международных экономических отношениях и утверждению примата национального права над международным*(25). Эти очевидные слабости указанных концепций не позволяли им претендовать на универсальность, однако они оказали влияние на ООН и международные организации, входящие в ее систему, одним из основных направлений деятельности которых является содействие развитию стран третьего мира.

Время показало, что оптимизм Е.-У. Петерсманна о возможности создания либерального международного правопорядка, основанного на западных ценностях, был преждевременным, что объясняется различными когнитивными подходами к трактовке "демократичности" и конституционности международных отношений. Так, по мнению швейцарского юриста, сохраняется риск неудач в деятельности правительств и в реализации идеи транснационального рынка, что требует принятия долговременных конституционных норм самого высокого правового ранга с тем, чтобы защитить равные права граждан от конституционных злоупотреблений, текущих процессов принятия политических решений и регуляторных полномочий правительств и международных организаций. Современная эволюция прав человека в универсальном, договорном и обычном международном праве подтвердила требование, согласно которому все правительства должны соблюдать обязательства по защите достоинства, свободы, юридического равенства и других основных прав своих граждан. Гарантии политических свобод, закрепленные в универсальных и региональных конвенциях о правах человека, такие как право каждого гражданина принимать участие в осуществлении государственных функций непосредственно или через свободно избираемых представителей так, чтобы воля народа была основой власти правительства, требуют демократических институтов, защищающих основные права всех граждан от злоупотреблений правительственной власти, включая злоупотребления, поддерживаемые большинством населения или недемократическими правительствами, которые не уважают демократическое право на самоопределение народов. Кроме того, за пределами зоны влияния международного права прав человека остаются наиболее универсальные международные соглашения торгово-экономического характера (такие, как ГАТТ и Соглашение о ВТО), которые также в своем роде выполняют некоторые конституционные функции, защищая свободу, недискриминацию, правовую и судебную защиту индивидуальных прав личности за пределами государственных границ. Переход от международного порядка, основанного на власти гегемонии (особенно постоянных членов Совета безопасности ООН), к порядку "правового" международного права и возникающего права на демократическое управление продолжается*(26).

Следует отметить, что конституционность и демократичность нового международного порядка Е.-У. Петерсманн понимает как ряд назревших потребностей, среди которых помимо конституционности требуется выработка новых правовых норм (право международных сделок, право международных организаций, конституционное международное право), а также конституционной теории международных отношений.

Само понятие международного порядка*(27) часто отождествляется с определенной системой организации международной жизни, которая выступает неким противовесом анархии и беспорядку. С этой точки зрения международный порядок понимается как "такое устройство международных (прежде всего, межгосударственных) отношений, которое призвано обеспечить основные потребности государств и других институтов, создавать и поддерживать условия их существования, безопасности и развития"*(28). Несмотря на потребительское отношение теоретиков международных отношений к роли международного права в установлении и поддержании международного порядка*(29), полагаем, что без установления международного правопорядка, т.е. достижения определенного уровня правовой урегулированности международных отношений, трудно представить существование хотя бы элементарного порядка.

Если же обратиться к международным экономическим отношениям, то дело заключается в том, что в этой сфере проблема "конституционности" международного порядка состоит скорее не в поиске средств международно-правовой "конституционализации" основных прав и свобод человека, составляющих ядро понятия демократии, сколько в придании ряду основополагающих норм экономических отношений такого значения, которое позволит им сформировать адекватную вызовам времени и потребностям развития мировой экономики международно-правовую среду, т.е. юридическую, а не просто нормативную среду.

Действительно, до настоящего времени мировым сообществом не принят основополагающий юридический акт всеобъемлющего характера, который позволил бы установить основы правопорядка в сфере международных экономических отношений. Оно ограничилось выработкой лишь актов рекомендательного, или "мягкого", права. Международное сообщество достигло определенного успеха в принятии универсальных конвенций и соглашений специального характера (Устав ВТО, учредительные акты МВФ, МБРР и ряда других финансово-экономических институтов), которые играют важнейшую роль в регулировании ряда секторов международных экономических отношений (международная торговля, валютно-финансовое сотрудничество и т.д.), однако они не могут заменить собой общеобязательный акт.

Возможно, отсутствие прогресса в этом направлении объясняется широким разбросом мнений относительно сущности и содержания нормативно-правовой модели регулирования международных экономических отношений. Так, юристы-международники из стран континентальной Европы придерживаются сложившегося толкования понятия международного экономического права, однако в разных европейских странах в него вкладывают неодинаковое содержание. В российской международно-правовой науке международное экономическое право определяется как "отрасль международного публичного права, которая представляет собой совокупность принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и другими субъектами международного права в области международных экономических отношений"*(30). Выделим в приведенном определении два главных элемента: первое - отрасль международного публичного права, а следовательно, она входит составной частью в систему международного публичного права и отвечает всем необходимым требованиям и условиям данной системы права; второе - регулирующее действие норм этой отрасли международного публичного права распространяется лишь на межгосударственные (в широком смысле этого слова) отношения и никакого отношения не имеет к иным сферам международных экономических отношений.

Но насколько оправданно такое незаслуженное сужение сферы международного экономического права? Если придерживаться этой точки зрения, то получается, что иные сферы МЭО - это "свободные" от международно-правового регулирования зоны международных отношений. Можно ли допустить, чтобы к сфере, которая является предметом особой озабоченности практически всех современных государств, поскольку в ней сталкиваются интересы не только представителей суверенной власти, но и частных лиц (юридических и физических), которые в конечном счете находятся под юрисдикцией государства, государства не проявляли никакого интереса? Конечно нет. Обратимся к международному публичному праву, где достаточное количество примеров признанных прав и обязанностей государств по обеспечению интересов и защиты всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, от злоупотреблений со стороны иных суверенных государств. Поскольку международное право предусматривает саму возможность возникновения конфликтов интересов участников МЭО, значит, логично предположить и наличие интереса государств к установлению международно-правовых норм и принципов урегулирования конфликтов и ситуаций, которые возникают не только между государствами, но и между иными участниками МЭО.

Более того, в истории цивилизации немало примеров, когда государства вмешивались с целью обеспечения интересов именно частных лиц, тесно связанных с ними, которым угрожало какое-либо проявление суверенитета со стороны других государств. Примеров более чем достаточно и в современной истории - от дела "О Барселонской компании", рассмотренного в Международном суде ООН, до реакции российских официальных властей на законодательные меры других государств, ограничивающие права российских граждан (одностороннее изменение визового режима для россиян в Польше в середине 1990-х гг., например). Таким образом, по целому ряду причин указанное определение нельзя признать удачным.

По оценке Г.М. Вельяминова, в других западных странах ряд юристов-международников придерживаются аналогичного взгляда на содержание международного экономического права как отрасли международного публичного права (Г. Шварценбергер, Я. Броунли, П. Верлорен Ран Темлат, В. Леви, П. Вейль, П. Пиконе и др.). По мнению других международников (А. Левендгельд, П. Фишер, Г. Эрлер, В. Фикентшер, В. Фридман, Е.-У. Питерманн, П. Рейтер и др.), международное экономическое право включает различные по своей правовой природе источники - как международно-правовые, так и внутригосударственные - и распространяет свое действие на все субъекты коммерческих отношений, выходящих за пределы одного государства. Наконец, существует концепция так называемого lex mercatoria - "торгового права", под которым в теории международного права понимается либо весь массив норм национального и международного регулирования внешнеэкономических операций, либо автономный, обособленный от национальных правовых систем комплекс норм, регламентирующих международные торговые сделки, и определяемый как "транснациональное" или "вненациональное" право*(31).

Обратимся к современной американской международно-правовой литературе по этому вопросу. Например, в авторитетном учебнике по международному праву Л. Хенкина, Р.С. Пуча, О. Шехтера и Г. Смита со ссылкой на третье издание "Restatement of the Foreign Relations Law of the United States" приводится следующее определение международного экономического права: "все международные правовые нормы и международные соглашения, регулирующие экономические сделки, которые пересекают государственные границы или иным образом оказывают влияние на более чем одно государство, такие как вовлекающие движение товаров, финансов, лиц, невидимых услуг, технологий, судов или самолетов"*(32). Однако, по мнению авторов указанного учебного курса, это определение является слишком общим, поскольку включает международно-правовые нормы и соглашения, затрагивающие частные стороны в их коммерческих, финансовых и экономических отношениях, поэтому они рассматривают в своем учебнике лишь международно-правовые нормы и соглашения, которые в основном или исключительно применяются к государствам. В данном курсе выделены три предметные сферы международного экономического права: международная торговля, международные валютные вопросы и международные инвестиции.

В ряде специальных учебников, выпущенных в США, этот предмет называется международным предпринимательским правом*(33). Так проявляется попытка по-новому осмыслить происходящие изменения в данной сфере международных отношений. Так, по мнению P. Огоста, грань между международным публичным правом и частным правом в современных условиях становится все менее очевидной, поскольку современное международное право регулирует отношения между организациями и индивидами, а также между странами. В настоящее время, по его убеждению, термин "международное право" применяется к любому поведению за пределами границ государств, будь оно публичной или частной природы*(34). Близкую позицию высказывает и Э.Л. Ричардс: растущее количество международных институтов в значительной степени воздействует на содержание международного частного права, что приводит к тому, что две системы становятся все более и более нераздельными*(35).

Для P. Фолсома, Н.У. Гордона и Дж.А. Спаногла огромное количество правовых норм, регулирующих международную торговлю и инвестиции, может быть определено как "право международной торговли, лицензирования и инвестирования"*(36).

Дж.Х. Джексон считает, что среди западной юридической общественности распространено определение международного экономического права в очень широком смысле, так что его содержание охватывает практически любые вопросы международного права, которые касаются какого-либо из экономических вопросов. По его мнению, определение международного экономического права должно включать в себя торговлю, инвестиции, услуги, когда они вовлечены в сделки, которые пересекают национальные границы и включают такие вопросы, как разрешение в пределах государственной территории проведения экономической деятельности лиц или фирм, происходящих извне*(37).

Можно объяснить эти высказывания различием правовых традиций и культур, существующих между англо-американской и континентальной системами права, или типично американским прагматизмом, традиционно пренебрегающим излишним теоретизированием и составлением научных систем и схем, однако если обратиться к европейским юристам, то очевидно, что в работах ряда из них проскальзывает недовольство существующими определениями международного экономического права.

Так, французский юрист Ж. Шапира задается вопросом, какой помощи может ожидать от права компания, которая ведет внешнеэкономическую деятельность, и отвечает, что по ряду позиций (обеспечение безопасности и свободы своих сотрудников за рубежом и др.) она будет учитывать нормы международного права; в других случаях (валютное и тарифное регулирование и т.д.) компания будет иметь дело с особой отраслью международного публичного права - международным экономическим правом. Наконец, она рассчитывает на адекватное правовое регулирование своих отношений с зарубежными фирмами. Совокупность этих правил Ж. Шапира называет международным правом предпринимательской деятельности*(38).

Итак, ознакомление с научными разработками 1990-х гг. западных юристов-международников, изучающих международное экономическое право, позволяет выделить тенденции в осмыслении складывающегося международного правового экономического порядка: 1) сохраняется понимание международного экономического права (далее - МЭП) как отрасли международного публичного права (далее - МПП); 2) стираются грани между МПП и международным частным правом (МЧП), и заявляется о появлении нового международного права с более широким нормативным содержанием и субъектным составом; 3) МЭП понимается как международное предпринимательское право, поскольку традиционные формы внешнеэкономической деятельности (торговля, навигация и др.) уступают место новым (инвестиции), что приводит к смене акцентов в международно-правовом регулировании МЭО.

С целью преодоления разногласий о природе и сфере действия МЭП в международно-правовой доктрине была выдвинута паллиативная концепция "правового регулирования МЭО", согласно которой система современных МЭО включает межгосударственные и негосударственные связи, ввиду чего поддержание правопорядка в МЭО осуществляется при помощи особого комплекса правового регулирования, в который включены:

- система международно-правового регулирования, основу которого составляют нормы МПП, занимающая ведущее место в комплексе;

- система национально-правового регулирования, основой которой являются нормы национального права, с выделением подсистемы международного частного права, основой которой являются правовые нормы.

Эти системы взаимодействуют между собой.

Международно-правовое регулирование МЭО, согласно этой точке зрения, структурно включает следующие элементы: а) система принципов международно-правового регулирования МЭО, в которую входят основные принципы международного права, отраслевые принципы МЭП, вспомогательные принципы международно-правового регулирования МЭО; б) МЭП, которое непосредственно занимается вопросами регулирования МЭО и представляет собой систему находящихся в стадии становления юридических норм, регулирующих межгосударственные экономические отношения в целях развития, углубления и укрепления равноправного и взаимовыгодного экономического сотрудничества*(39).

Оставляя в стороне очевидные недостатки предложенной системы, возьмем в качестве промежуточного научного инструмента саму идею существования комплекса правовых норм, регулирующих МЭО и входящих в систему международного права, который можно по аналогии определить как подсистему международно-правового регулирования МЭО.

По нашему мнению, при определении характера международно-правового регулирования нельзя игнорировать современные тенденции в международных отношениях в целом и в МЭО в частности. Если говорить о МЭП как об отрасли международного публичного права, то следует признать, что ее развитие не в последнюю очередь определяется внешней сферой, т.е. общим МПП, а точнее - тенденциями к расширению влияния МПП на новые сферы международных отношений и углублению его традиционных институтов. На наш взгляд, к таковым можно отнести следующие:

1. В настоящее время наиболее важной целью международно-правового регулирования МЭО является обеспечение развития, причем речь идет не только об экономическом развитии, что подразумевается само собой, но и о комплексном (всестороннем) развитии государств и народов. Государства - члены Организации американских государств (ОАГ), видимо, не в последнюю очередь благодаря усилиям латиноамериканского блока этой организации определили эту задачу как "интегральное развитие", т.е. одновременно включающее требования прогресса в различных сферах жизни народов (экономической, социальной, культурной и т.д.), а также ведущее к дальнейшему сплочению (интеграции) государств - членов ОАГ. Тогда и на универсальном уровне следует также исходить из необходимости "интегрального развития", поскольку в мировом масштабе разброс целей и интересов развития столь широк, что необходимо создавать специальный механизм согласования противоречивых интересов.

В западной международно-правовой литературе и в публикациях ООН все страны подразделяются на четыре группы: развитые страны с рыночной экономикой, развивающиеся страны с рыночной экономикой, страны с нерыночной экономикой (Китай, Куба, КНДР), а также страны с переходной к рыночной экономикой (страны СНГ, а также бывшие социалистические страны Восточной и Центральной Европы)*(40). Однако высказывается сомнение в целесообразности использования данных терминов ввиду отсутствия четких критериев уровня развития, поэтому, например, среди развивающихся стран с рыночной экономикой выделяются новые индустриальные страны, или наиболее развитые развивающиеся страны (advanced developing countries), а также наименее развитые развивающиеся страны, находящиеся в самом сложном экономическом положении. Равным образом страны с переходной к рыночной экономикой иногда называют неорыночными странами.

Каждая из перечисленных групп имеет специфические особенности и интересы, и постановка глобальной задачи международного сообщества наметить "интегральное развитие" этого пестрого конгломерата потребует значительных не только дипломатических и политических, но прежде всего экономических и финансовых усилий со стороны различных групп государств. Ввиду того что все попытки добиться проведения Всемирного экономического форума на высшем уровне с участием всех стран неоднократно проваливались, маловероятно, что текущие заботы глав государств в обозримом будущем заставят их приступить к решению этой проблемы, однако нельзя сказать, что мировое сообщество совсем не уделяет внимания этой проблеме. Так, в преамбуле Марракешского соглашения о создании Всемирной торговой организации (ВТО) в 1994 г. отмечена необходимость учета соответствующих потребностей и интересов, связанных с неодинаковым уровнем экономического развития.

2. Международное экономическое сотрудничество в целях развития должно иметь целью не столько достижение экономических показателей, сколько социальные цели, такие как повышение уровня жизни и благосостояния населения всех стран мира, а не только наиболее развитых из них. В этом контексте становятся понятны задачи, провозглашаемые идеологами "международного права развития", для которых развитие должно быть выгодно всем, включая бедные страны. Показательно, что в преамбуле упомянутого Марракешского соглашения страны-учредители на первом месте среди целей экономических и торговых соглашений поставили повышение уровня жизни, достижение полной занятости, высоких и постоянно растущих реальных доходов и эффективного спроса населения, а уже затем рост производства и торговли товарами и услугами. Как было показано выше, эта традиция увязывания социальных и экономических целей развития берет свое начало еще с Устава ООН. Позднее ООН приняла немало документов, развивающих эту идею (Декларация о социальном развитии, Декларация о праве на развитие и т.д.), наиболее полное выражение она получила в Декларации тысячелетия, принятой 8 сентября 2000 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 55/2. В этом документе ГА ООН сформулировала восемь целей развития, достижение которых планируется к 2015 г. Эти цели включают достаточно широкий круг задач - от сокращения вдвое масштабов крайней нищеты в мире до прекращения распространения ВИЧ/СПИДа и обеспечения всеобщего начального образования. Генеральная Ассамблея ООН проводила мониторинг реализации целей развития тысячелетия, который показал, что не все задачи будут решены к намеченному сроку. В связи с этим в ООН продвигается идея формирования повестки дня в области развития на период после 2015 г., которая будет нацелена на решение актуальных проблем существующего в мире неравенства.

3. Складывается понимание того, что развитие должно соответствовать определенным экологическим императивам - сформировалась концепция устойчивого развития, под которым понимается такое развитие, когда адекватно удовлетворяются "потребности нынешнего и будущих поколений в области развития и окружающей среды" (Принцип 3 Рио-де-Жанейрской Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г.). На тесную связь между экономическими и социальными проблемами и проблемами в области окружающей среды обратили внимание еще в 1970-е гг. Однако к настоящему времени укрепилось убеждение в неизбежности совместного поиска природоохранных и экономических решений. В Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. (Рио-де-Жанейро) эта взаимосвязь изложена в Принципе 18: "Государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая ведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем ухудшения состояния окружающей среды". Понятие "открытой международной экономической системы" не является сложившимся и, по всей видимости, означает равноправие и недискриминацию всех государств в отношении их участия в международных организациях и соглашениях, регулирующих МЭО. Важно отметить, что эти две важнейшие составляющие международного правопорядка, по признанию государств - участников конференции в Рио-де-Жанейро, обеспечивают экономический рост и устойчивое развитие, а также эффективное решение проблем окружающей среды. В этом же контексте следует воспринимать содержащееся в этом принципе Декларации предостережение против превращения мер торговой политики, направленных на охрану окружающей среды, в средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли.

В том же духе эти проблемы увязаны и в преамбуле Марракешского соглашения о создании ВТО 1994 г., где говорится, что цели ВТО будут достигаться "при наиболее целесообразном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, выражая стремление содействовать защите и сохранению окружающей среды". Отрадно видеть, что в данном положении использовано понятие "мировые ресурсы", которое шире понятия "природные ресурсы", международные или находящиеся под суверенитетом отдельных государств. Устойчивое развитие должно обеспечиваться всеми видами ресурсов - природных, материальных и духовных, причем их использование может быть наиболее полно обеспечено при условии международно-правового регулирования.

4. Современное интегральное и устойчивое развитие должно осуществляться на гуманитарной основе, т.е. с соблюдением основных прав и свобод человеческой личности. Без этого цели развития окажутся недостижимыми, ибо человек есть исходная точка и конечная цель любого социального достижения, в том числе социального развития. Гуманизм как концепция включает в себя гуманитарный подход ко всем проблемам современного развития*(41). Не остается в стороне от этого и международное экономическое право, тем более понимаемое как отрасль МПП. Следует признать, что уважение достоинства, прав и свобод человеческой личности составляет одну из важнейших ценностей МЭП, которое регулирует достаточно сложную сферу международных отношений. Напомним в связи с этим, что в п. "к" гл. 1 такого важнейшего документа МЭО, как Хартия экономических прав и обязанностей, принятая резолюцией ГА ООН 3281 (XXIX) 12 декабря 1974 г., указывается в качестве принципа, регулирующего экономические, а также политические и другие отношения между государствами, уважение прав человека и основных свобод. В ст. 28 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. утверждается, что каждый человек имеет право на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, изложенные в данной Декларации, могут быть полностью осуществлены.

Наряду с влиянием на развитие МЭП со стороны "внешней среды" (МПП) очевидна зависимость этой отрасли МПП от "внутренней среды", к которой относится регулирование МЭО на региональном уровне. Среди различных мер по решению международных экономических проблем, принимаемых странами в рамках регионов, рассмотрим меры по созданию на постоянной основе региональных механизмов экономического сотрудничества, которое в ряде случаев выходит за рамки простого сотрудничества и стремится к экономической интеграции объединившихся стран. Такого рода объединения представляют интерес с точки зрения МЭО. Речь идет о региональных межправительственных организациях экономической интеграции, в рамках которых складывается собственный механизм правового регулирования экономических взаимоотношений стран-участниц. Ответ на вопрос, входит ли комплекс правовых норм, регулирующих региональную экономическую интеграцию, в систему МЭП или же речь идет о формировании новых, автономных правопорядков, можно получить лишь после того, как будет рассмотрен весь сложный комплекс взаимосвязей универсальных норм МЭП с региональными нормами.

Обратим внимание на следующее: как в отечественных, так и в зарубежных курсах по МЭП можно встретить разделы, посвященные региональным экономическим объединениям; наиболее часто упоминается Европейский союз (ЕС), что легко объяснить как геополитическими причинами и ролью этого объединения в международных отношениях в целом и особенно в МЭО, так и высокой степенью разработанности юридической техники, используемой для урегулирования взаимоотношений стран-членов. В.П. Шатров отводит региональным экономическим организациям целую главу, рассматривая международно-правовой механизм европейской интеграции (СЭВ и ЕЭС), а также особенности экономической интеграции освободившихся государств (гл. IV)*(42). В работе В.И. Лисовского, посвященной правовому регулированию МЭО, также имеется глава о международно-правовых основах интеграции (гл. VIII)*(43). Своеобразно изложение проблемы в монографии М.М. Богуславского: в главах о международных организациях (СЭВ и ЕЭС) и о договорно-правовом и институционном механизме МЭО, где рассмотрены понятие и механизм правового регулирования социалистической экономической интеграции (гл. VII-VIII)*(44). Опыту СЭВ, а также ЕС, СНГ и другим экономическим организациям уделено внимание в работе Г.М. Вельяминова*(45). В работах западных авторов по МЭП также имеются разделы, посвященные региональной экономической интеграции*(46).

Несмотря на различие исходных научных подходов к понятию МЭП, все без исключения авторы относят правовое регулирование региональной экономической интеграции (далее - РЭИ) к сфере действия данной отрасли международного права.