Валеев МП

§ 7. Неграждане

Собственно о негражданах упоминает Конвенция ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.1 в ст. 1, им специально посвящена Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г.2 Хотя в тексте Декларации и используется термин «иностранцы», но под ним понимается любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится (ст. 1), т.е. как иностранные граждане, так и лица без гражданства.

Вопрос дискриминации неграждан являлся объектом специальной процедуры в рамках Подкомиссии по поощрению и защите прав человека Комиссии по правам человека ООН в 1998–2003 гг.3, в контексте расовой дискриминации неграждан Комитетом по ликвидации расовой дискриминациибыли приняты Общие рекомендации XI и XXX4.

Аналогично Декларации ООН 1985 г. проект статей о высылке иностранцев, подготовленный Комиссией международного права ООН в 2014 г.5, в ст. 1 формулирует понятие «иностранец», включающее как иностранных граждан, так и лиц без гражданства. Базовым правилом проекта является признание права государства на высылку иностранного гражданина с ограничениями, вытекающими из других применимых норм международного права, в особенности относящихся к правам человека (ст. 3).

1  Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2106 (XX) от 21 декабря 1965 г.) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/raceconv.shtml.

2  Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. A/RES/40/144, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г. // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ not_nationals_rights.shtml.

3  Предупреждение дискриминации. Права неграждан. Окончательный доклад Специального докладчика г-на Дэвида Вайсбродта, представленный в соответствии с решением 2000/103 Подкомиссии, решением 2000/104 Комиссии и решением 2000/283 Экономического и Социального Совета, E/CN.4/Sub.2/2003/23 от 26 мая 2003 г. // http:// ap.ohchr.org/documents/gmainec.aspx.

4  Общая рекомендация XI о негражданах (принята на 42-й сессии Комитета по ликвидации расовой дискриминации 13 марта 1993 г.) // http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/ treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCERD%2fGEC%2f7483&Lang=en; Общая рекомендация XXX о дискриминации неграждан (принята на 65-й сессии Комитета по ликвидации расовой дискриминации 19 августа 2004 г.) // http://tbinternet. ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCERD%2fGEC %2f7502&Lang=en.

5  Draft Articles on the Expulsion of Aliens, with Commentaries, Adopted by the International Law Commission at Its Sixty-Sixth Session, in 2014, and Submitted to the General Assembly as a Part of the Commission’s Report Covering the Work of That Session (A/69/10) // http://legal. un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_12_2014.pdf&lang=EF.

211

Глава XI. Население в международном праве

Тем не менее в современном международном праве пока отсутствует единое регулирование правового статуса неграждан, в разное время созданы механизмы защиты прав отдельных групп неграждан: лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, трудовых мигрантов, жертв торговли людьми1. Также на международном уровне закреплены правовые режимы в отношении иностранных граждан, включая иностранцев, имеющих гражданство государств – участников интеграционных образований.

А.Х. Абашидзе и А.М. Солнцев выделяют ряд международно-право- вых гарантий, которые должны предоставляться всем негражданам, – это защита от принудительного возвращения (non-refoulement), защита от произвольной высылки, право приобретать и сохранять гражданство2.

Общая рекомендация XXX Комитета по ликвидации расовой дискриминации дополняет этот перечень защитой от разжигающих ненависть высказываний и расового насилия, правом на доступ к правосудию, а также устранением барьеров в пользовании экономическими, социальными и культурными правами.

§ 8. Лица без гражданства

Физическое лицо, не имеющее какого-либо гражданства или подданства и не обладающее доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к какому-либо гражданству или подданству, получило название «апатрид» (от лат. apatris и древнегр. ἄπολις),

или лицо без гражданства.

В международном праве существует два подхода к состоянию безгражданства. Первый подход был рассмотрен ранее применительно к вопросам об утрате гражданства и правопреемстве государств – это реализация принципа избежания безгражданства. В Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. предусмотрена возможность непосредственного обращения физических лиц к учреждению в структуре ООН с требованием каких-либо преимуществ на основании Конвенции (ст. 11); резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 31/36 от 30 ноября 1976 г. в качестве такового было определено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев3.

1  Карташкин В.А., Солнцев А.М. Права отдельных групп неграждан в международном праве // Современное право. 2013. № 10. С. 142–143.

2  Абашидзе А., Солнцев А. Юридическое содержание прав неграждан по международному праву // Обозреватель-Observer. 2013. № 10. C. 59–63.

3  A/RES/31/36, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 30 ноября 1976 г. // http://www.un.org/ru/ga/31/docs/31res.shtml.

212

§ 9. Иностранные граждане

Второй подход связан с установлением правового статуса апатридов. На универсальном уровне ООН в 1954 г. заключена Конвенция о статусе апатридов1, целью которой является определение объема прав данной категории лиц.

По общему правилу правовой статус лиц без гражданства приравнен к статусу иностранцев (п. 1 ст. 7 вышеупомянутой Конвенции), однако по ряду прав апатриды приравниваются к гражданам государства своего обычного места жительства (например, в области авторских и промышленных прав, доступа к правосудию, начального образования, правительственной помощи, системы пайков, трудовых прав, налогообложения).

Следует отметить, что в проекте статей о дипломатической защите, подготовленном Комиссией международного права ООН в 2006 г., содержится рекомендация об осуществлении дипломатической защиты в отношении лиц без гражданства, обычно проживающих в этом государстве на законных основаниях (п. 1 ст. 8 проекта).

§ 9. Иностранные граждане

Иностранными гражданами являются лица, не имеющие гражданства страны пребывания и обладающие гражданством другого государства. Тем самым в отношении иностранного гражданина применяются конкурирующие юрисдикции: персональная и территориальная. Преимущественно к иностранному гражданину применяется территориальная юрисдикция в силу того, что это лицо находится на территории другого государства.

Персональная юрисдикция государства, гражданином которого является лицо, как правило, осуществляется посредством дипломатической и консульской защиты.

Термин «иностранные граждане» используется главным образом во внутреннем законодательстве государств, а также в международном публичном и частном праве при определении личного статуса иностранного гражданина, а также при определении режима обращения с иностранными гражданами.

Единственным договорным актом, регулирующим общий статус иностранных граждан, является Конвенция о статусе иностранцев, подписанная американскими государствами 20 февраля 1928 г.2

1  Конвенция о статусе апатридов (принята 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией ЭКОСОС 526 А (XVII) от 26 апреля 1954 г.) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/apatride.shtml.

2  Convention on the Status of Aliens, Signed 20 February 1928 // The American Journal of International Law. 1928. Vol. 22. No. 3. Supplement: Official Documents. P. 136–138 // http://www.jstor.org/stable/2213101.

213

Глава XI. Население в международном праве

В рамках Совета Европы недопустимости высылки иностранцев посвящены ст. 4 Протокола № 4 (запрет коллективной высылки) и ст. 1 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также в 1992 г. была заключена Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне.

На универсальном уровне государства ограничились Декларацией 1985 г. о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, упомянутой ранее. Кроме того, специальные положения, касающиеся иностранных граждан в условиях вооруженных конфликтов, закреплены в ч. II «Иностранцы на территории находящейся в конфликте стороны» разд. III Женевской конвенции 1949 г. о защите гражданского населения во время войны.

Правовой режим иностранных граждан представляет собой объем прав и обязанностей иностранных граждан, установленный внутренним законодательством государства и международными договорами.

Обычно выделяются три режима иностранных граждан: национальный, наибольшего благоприятствования и специальный.

Общепризнанным режимом является национальный, уравнивающий иностранных граждан в правах с собственными гражданами. Впрочем, национальный режим не исключает установления ограничений для иностранных граждан в некоторых областях, например в сфере публичных интересов государства.

Стандарт национального режима обращения с иностранными гражданами лежит в основе Конвенции о статусе иностранцев 1928 г., отражая подход латиноамериканских государств к концепции минимального стандарта обращения с иностранцами в международном праве.

Режим наибольшего благоприятствования или наиболее благоприятствуемой нации имеет договорный характер и связан с предоставлением иностранным гражданам договаривающегося государства прав и установлением обязанностей, которые предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении. Указанный режим часто использовался в торговых и инвестиционных договорах

ввиде клаузулы (оговорки) о наиболее благоприятствуемой нации (most favoured nation clause). Начало этому режиму, как принято считать, положено в Османской империи, которая дала особые привилегии (капитуляции) сначала французским и венецианским купцам в 1535 г., а затем

в1675–1680 гг. в аналогичном объеме даровала их Англии и Голландии. Специальный режим имеет по общему правилу договорный харак-

тер и закрепляет отклонения от национального режима в лучшую или худшую сторону. Благоприятный специальный режим устанавлива-

214

§ 9. Иностранные граждане

ется в рамках региональных интеграционных объединений, в частности такой режим существует в СНГ применительно к свободному передвижению граждан государств-участников с некоторыми изъятиями. Специальный режим в отношении граждан государств – членов ЕАЭС формируется в области трудовой миграции.

Предоставление некоторых прав в рамках режимов может быть поставлено под условие взаимности.

Международное публичное право имеет дело с режимами иностранных граждан в сфере экономического сотрудничества: торговли, налогов, таможни, инвестиций и др.

В XIX – первой трети XX в. доктрина международного права и практика международных экономических отношений сформировали концепцию «минимального стандарта обращения с иностранцами в международном праве»1, суть которого состоит в наличии общего стандартизированного минимума прав и гарантий, на который могут рассчитывать иностранные граждане, находясь на территории любого государства, независимо от наличия таких прав у собственных граждан данного государства. Основным предназначением данного стандарта выступала потребность в защите имущественных интересов граждан «цивилизованных наций», прежде всего европейских государств, а также отдельных государств Америки, Азии, Африки, отвечающих так называемому стандарту цивилизованности2.

Минимальный стандарт обращения получил отражение в ряде двусторонних соглашений первой трети XX в. (ст. 2, 17 Конвенции относительно учреждения и компетенции судебных органов – Приложение к Лозаннскому мирному договору с Турцией 1923 г., ст. 1 Договора о торговле между США и Германией 1923 г., ст. 4 Договора об установлении отношений между Персией и Египтом 1928 г. и др.), однако рассматривался в качестве международно-правового обычая в договорах и в ряде дел международных судебных и арбитражных органов, например в деле относительно некоторых интересов Германии в польской Верхней Силезии, ставшем предметом решения № 7 Постоянной пала-

1  Verdross A. Les règles internationales concernant le traitements des étrangers // Collected Courses of the Hague Academy of International Law. Vol. 37. Leiden; Boston, 1931. P. 323– 412 (http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k61375717.image.langEN.r=Verdross%20A%20 Les%20r%C3%A8gles%20internationales%20concernant%20le%20traitements%20des%20 %C3%A9trangers); Roth A.H. The International Minimum Standard. Leiden: Sijthoff, 1949.

2  Tarazona L.O. The Civilized and the Uncivilized // The Oxford Handbook of the History of International Law / Ed. by B. Fassbender, A. Peters. Oxford Handbooks Online, 2012 // http://www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/law/9780199599752.001.0001/ law-9780199599752-e-39.

215

Глава XI. Население в международном праве

ты международного правосудия1, в деле «Ниир против Мексики», рассмотренном Американо-мексиканской комиссией по искам в 1926 г.2

Впроекте Конвенции об ответственности государств за ущерб, причиненный на их территории иностранцам и их собственности, представленном на Гаагской конференции по кодификации международного права в 1929 г.3, основными элементами минимального стандарта обращения назывались: требование компенсации за причинение ущерба, соразмерной выплачиваемой собственным гражданам (ст. 5); ответственность за отказ в правосудии (ст. 9); требование должной процедуры предотвращения и расследования причинения ущерба иностранцам (ст. 10).

После Второй мировой войны минимальный стандарт обращения с иностранцами был использован при формулировании правовых норм в области прав человека4, а также перенесен в сферу инвестиционных отношений и получил название режима равноправного отношения к иностранным инвестициям.

Всовременном международном праве минимальный стандарт обращения с иностранными гражданами, вытекающий из международных соглашений по правам человека, включает в себя признание правосубъектности и правоспособности, стандарты гуманного обращения, надлежащую правовую процедуру в случаях задержания, право беспрепятственного доступа к судам, защиту жизни и свободы от преступных действий и запрещение конфискации и т.д. Также к иностранным гражданам применимы защитные механизмы в отношении произвольной индивидуальной и коллективной высылки, ограничения на выдачу (экстрадицию).

Не в полной мере относится к минимальному стандарту свобода передвижения (если речь идет о передвижении между государствами), могут быть ограничены политические права и участие иностранных граждан в политической жизни государства пребывания, однако такие

1  Judgment No 7 of the Permanent Court of International Justice, Case Concerning Certain German Interests in Polish Upper Silesia, 25 May 1926. Serie A07. Leiden: A.W.Sijthoff’s Publishing Company, 1926. P. 20–21 (http://www.icj-cij.org/pcij/series-a.php?p1=9&p2=1).

2  L.F.H. Neer & Pauline Neer (U.S.A.) v. United Mexican States, 4 UNRIAA 60 (1926) // http://legal.un.org/riaa/cases/vol_IV/60-66.pdf.

3  The Law of Responsibility of States for Damage Done in Their Territory to the Person or Property of Foreigners // The American Journal of International Law. 1929. Vol. 23. No. 2. Supplement: Codification of International Law. P. 131–239 (http://www.jstor.org/ stable/2212862).

4  Research Handbook on International Law and Migration / Ed. by V. Chetail, C. Bauloz. Edward Elgar Publishing Ltd., 2014. P. 64.

216

§ 11. Беженцы

права, как права на свободу слова, собраний, право на объединение, как правило, рассматриваются как часть минимального стандарта1.

В Российской Федерации правовое положение иностранных граждан в целом основано на национальном режиме, закрепленном в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

§ 10. Мигранты

Среди неграждан особенно выделяются международные мигранты – лица, по разным причинам выехавшие из страны своего постоянного проживания на временной или постоянной основе. В основе понятия «мигрант» лежит динамический признак латинского термина «migratio» – переселение, тем самым речь идет о движении людей на другое место жизни.

По данным Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам на 2013 г., численность мигрантов в мире составила 232 млн человек, или 3,2% населения Земли. Вторым после США по численности мигрантов государством является Российская Федерация с 11,2 млн человек.

Правовое положение мигрантов в международном праве неоднородно, не существует единой системы международно-правового регулирования миграции и прав мигрантов. Существуют достаточно обособленные правовые механизмы защиты прав беженцев, лиц, ищущих убежище, трудящихся-мигрантов.

§ 11. Беженцы

Международно-правовой режим защиты беженцев начал формироваться после Первой мировой войны, когда более 1,5 млн человек вынуждены были выехать из своих государств и фактически остались без гражданства, поскольку их государств больше не существовало. Основные потоки беженцев сформировались из бывшей Российской

1  Hailbronner K., Godolin J. Aliens // Max Planck Encyclopedia of Public International Law [MPEPIL]. Oxforf Public International Law. Last updated in July 2013 // http://opil.ouplaw. com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e744#.

217

Глава XI. Население в международном праве

империи и Османской империи. В рамках Лиги Наций в 1921 г. был учрежден пост Верховного комиссара по делам русских беженцев, на который был назначен известный норвежский исследователь Фритьоф Нансен. Позднее в 1922 г. было заключено первое соглашение о выдаче удостоверений личности русским беженцам, в 1924 г. аналогичное соглашение касалось армянских беженцев, а в 1926 г. объединяющее соглашение впервые дало определение понятия «беженец», имеющее конкретную этническую привязку: под русским беженцем понималось «любое лицо русского происхождения, которое не пользуется или более не пользуется защитой Правительства СССР и которое не приобрело иного гражданства» (п. 2)1.

Этими соглашениями Лига Наций учредила специальное международное удостоверение личности, получившее название «Нансеновский паспорт», которое давало право перемещаться в странах – участницах соглашений без ограничений, предусмотренных для лиц, лишенных гражданства. За время существования Паспорта Нансена было выдано около 450 тыс. таких документов. Обладателями паспортов Нансена были наши выдающиеся соотечественники: Владимир Набоков, Анна Павлова, Сергей Рахманинов, Илья Репин и многие другие.

Современное понятие «беженец» было сформулировано после Второй мировой войны в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г.2 с учетом изменений, сделанных Протоколом 1967 г.3 Под беженцем понимается лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных собы-

1  Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам, о дополнении и внесении изменений в Соглашения от 5 июля 1922 г. и 31 мая 1924 г. (подписано в Женеве 12 мая 1926 г.). Документ содержится в электронной библиотеке Белорусского государственного университета: http://elib.bsu.by/bitstre am/123456789/29857/1/2000_1_JILIR_refugees_r.pdf.

2  Конвенция о статусе беженцев (принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 429 (V) от 14 декабря 1950 г.) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml. Россия участвует в конвенции с 1992 г.

3  Протокол, касающийся статуса беженцев (принят 31 января 1967 г.) // http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees_prot.shtml.

218

§ 11. Беженцы

тий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» (подп. 2 п. «А» ст. 1).

Ядром правового режима в отношении беженцев является запрет высылки и принудительного возвращения лиц, имеющих соответствующий статус (ст. 33 Конвенции о статусе беженцев).

В целом правовой режим беженцев близок к режиму апатридов, рассмотренному ранее. По общему правилу беженцы имеют право на такое обращение, как и другие иностранцы, за исключением тех случаев, когда Конвенцией предусмотрено более льготное положение. Ряд прав должен предоставляться беженцам на своей территории на тех же условиях, что и собственным гражданам (например, в области авторских и промышленных прав, доступа к правосудию, начального образования, правительственной помощи, системы пайков, трудовых прав, налогообложения).

Проект статей о дипломатической защите 2006 г. указывает на возможность осуществления дипломатической защиты в отношении лиц, признанных беженцами в соответствии с международно принятыми стандартами, при условии обычного проживания на законном основании в государстве (п. 2 ст. 8), так же как и в отношении лиц без гражданства. Однако дипломатическая защита беженца не допускается от государства гражданства этого лица (п. 3 ст. 8) как нарушающая основной подход о преобладании гражданства как основы для осуществления дипломатической защиты и потенциально открывающая дверь для огромного числа судебных споров1.

Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» беженцам предоставлен национальный режим.

На региональном уровне в Африке и Латинской Америке применяется более широкий круг оснований для предоставления статуса беженца, чем в Конвенции 1951 г.: Африканская конвенция, регулирующая специальные аспекты проблем беженцев, 1969 г. включает сюда внешнюю агрессию, оккупацию, иностранное господство или события, серьезно нарушающие общественный порядок, а Картахенская декларация о беженцах 1984 г. рассматривает в качестве оснований всеобщее насилие, иностранную агрессию, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушающие общественный порядок2.

1  Тексты проектов статей с комментариями к ним // Док. A/61/10, Доклад Комиссии международного права о работе ее 58-й сессии. С. 40.

2  Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: Учебное пособие. М.: РУДН, 2012. С. 141.

219

Глава XI. Население в международном праве

Выделяется три основных категории беженцев:

1)конвенционные беженцы, получающие статус беженца на основании Конвенции 1951 г.;

2)гуманитарные беженцы, получающие статус беженца от государства, если лицо не отвечает всем требованиям Конвенции 1951 г., но тем не менее, по мнению государства, нуждается в защите;

3)мандатные беженцы, получающие статус беженца, если лицо отвечает критериям Устава Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и имеет право на защиту ООН в силу принятых решений Генеральной Ассамблеей ООН и Советом Безопасности ООН1.

§ 12. Лица, ищущие убежище

Право на убежище закреплено в ст. 14 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций».

Лицо, ищущее убежище, может быть определено как лицо, которое преследуется в государстве его гражданства или постоянного проживания за политические, религиозные и иные убеждения, научные взгляды, общественную деятельность и ищет защиты (убежища) от другого государства. Такие лица могут претендовать на получение статуса беженца.

В международном праве сложилось две модели убежища:

1)территориальное убежище, когда защита преследуемому лицу предоставляется на территории государства убежища, и

2)дипломатическое убежище, когда защита предоставляется на территории дипломатического представительства государства, предоставившего защиту, на борту военного судна или на территории военной базы этого государства.

Территориальное убежище признано на универсальном уровне Декларацией о территориальном убежище 1967 г., на региональном уровне Латинской Америки – в Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

Также детальное регулирование реализации права на убежище сформировано в ЕС.

1  Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: Монография. М.: Проспект, 2014. С. 9–10.

220