Валеев МП

§ 5. Выполнение международных договоров

Государство может издавать административные акты о принятии необходимых мер по выполнению международного договора. Могут быть приняты нормы уголовного наказания за нарушение положений международных договоров. В Российской Федерации в 1996 г. принят Закон о внесении изменений и дополнений в Закон о международных договорах РФ, установивший, что надзор за выполнением Закона о международных договорах РФ осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Государство принимает на себя обязательство о предоставлении информации сторонам международного договора, международным органам о законодательных и административных мерах во исполнение договорных обязательств.

Законодательство Российской Федерации (Конституция РФ, Закон о международных договорах РФ и другие акты) устанавливает систему внутригосударственных средств и мер в целях выполнения договорных обязательств:

1)Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации;

2)федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выполнение договорных обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств;

3)общее наблюдение за выполнением международных договоров

вРоссийской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ, которое представляет в правительство предложение о принятии необходимых мер, если другой стороной не выполняется или нарушен международный договор; это заявление, протест и в конечном счете аннулирование договора.

При выполнении того или иного договора государство в национальном законодательстве предусматривает ряд условий. Например, ст. 2 Федерального закона от 28 января 2011 г. № 1-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений» установила девять условий выполнения Договора.

Ипоследнее. В связи с изучением темы «Выполнение международных договоров» необходимо знать, что такое несамоисполнимые и самоисполнимые международные договоры.

Несамоисполнимые договоры реализуются с помощью национального законодательства; как уже говорилось, это трансформация, от-

91

Глава IV. Право международных договоров

сылка и другие способы. Наряду с несамоисполнимым международным договором применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений этого договора.

Самоисполнимые договоры являются как бы завершенными по своему содержанию, т.е. они содержат такие конкретные правила, которые могут применяться без какой-либо конкретизации во внутригосударственных отношениях. Эти договоры автоматически действуют на территории государства, но с его согласия, т.е. государство берет на себя обязательство выполнять такие договоры. Термин «самоисполнимые международные договоры» является доктринальным, научным; в норма- тивно-правовых актах такого термина нет, он заменен термином «непосредственно» (см., например, ч. 3 ст. 5 Закона о международных договорах РФ: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно»; кроме того, см. п. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ, а также п. 1 ст. 81 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно»).

Чаще всего к самоисполнимым нормам международного права и договорам относят общепризнанные принципы и нормы международного права, договоры о правах человека, Женевские конвенции 1949 г. и др.

Во внутригосударственных отношениях применение права – это деятельность компетентных органов. За последнее время в Российской Федерации обращено особое внимание на правоприменительную деятельность в целях выполнения международных договоров1. На единый процесс применения международного права указал Верховный Суд РФ в своем Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ дал соответствующее разъяснение, основываясь на положениях Венской конвенции 1969 г.

1  См.: Зимненко Б.Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции. М., 2006.

92

§ 5. Выполнение международных договоров

Толкование международных договоров. Как правило, толкование рассматривается в процессе выполнения международных договоров. Толкование – это деятельность по уяснению и разъяснению норм договора. Результатом толкования является акт, издаваемый компетентными органами. Толкование международного договора обеспечивает его конкретное понимание и правильную реализацию, особенно это относится к многосторонним международным договорам1. Здесь применяется правило герменевтики, т.е. правильное понимание, толкование и применение международного договора2.

Основная цель толкования состоит в том, чтобы преодолеть трудности в процессе выполнения договора: здесь может быть неопределенность положений, терминов договора, неправильная практика его применения, одностороннее толкование договора. При составлении должна быть заявлена общность намерений сторон, или, иначе, толкование – это согласованный подход в целях преодоления трудностей, споров, неясности в содержании, возникших в процессе применения договора. Допустимо и одностороннее толкование международного договора (органами государства), но оно не должно нарушать объект и цели договора и должно учитывать, что договор – это соглашение государств. Отсюда задачей толкования является выяснение содержания согласованных воль сторон в договоре. А.Н. Талалаев отмечает, что «реальность воли и согласования государственных воль в международном договоре проявляется именно в его тексте, языке»3.

Выше уже говорилось, что договор легче реализуется, если на стадии его заключения была тщательно установлена аутентичность текста договора, составленного на двух или нескольких языках. В договоре также предполагается, что термины договора имеют одинаковое значение в каждом аутентичном тексте. Тем не менее в процессе реализации договора возникают споры. Многие международные договоры закрепляют специальную статью, а именно: любой спор между двумя или несколькими государствами-участниками относительно толкования или применения настоящего договора, который не разрешен путем переговоров или процедур, специально предусмотренных в настоящем договоре, передается по требованию любой из сторон в этом споре на разрешение Международного суда ООН, если стороны не договорились об ином спо-

1  Об особенностях толкования таких договоров см.: Евинтов В.И. Многоязычные договоры в современном международном праве. Киев, 1981. С. 73–130.

2  Герменевтика – искусство толкования текстов, учение о принципах их интерпретации.

3  Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. М., 1997. С. 88.

93

Глава IV. Право международных договоров

собе урегулирования. Международный суд ООН дает также консультативное заключение о толковании какого-либо международного договора. Толкование Международным судом ООН норм международного права по своим результатам приближается к правотворчеству1.

Нередко толкование международных договоров становится предметом острых дипломатических дискуссий. Кроме того, проблемы толкования занимают важное место и во внутригосударственной сфере, где выполняются международные договоры2.

Как видно, право толкования международного договора принадлежит сторонам договора, международным судебным (и арбитражным) органам, специальным международным органам. Труднее решается вопрос о праве толкования международного договора внутригосударственными органами.

В российском законодательстве нет четких норм о праве органов государства толковать международные договоры. По логике если договор заключается от имени какого-либо органа, то последний имеет право его толковать. Международные договоры толкуют высшие судебные инстанции. Такое право предоставлено и судам общей юрисдикции. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерацией» дано разъяснение по вопросам толкования и о праве судов общей юрисдикции толковать международные договоры: «В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации рекомендовать судам использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Правовой департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения)».

Пленум Верховного Суда РФ также разъяснил судам, что толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией 1969 г.

1  Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. I: Заключение международных договоров. С. 609.

2  См.: Лукашук И.И., Лукашук О.И. Толкование норм международного права: Учебное пособие. М., 2002. С. 16.

94

§ 5. Выполнение международных договоров

Венские конвенции 1969 и 1986 гг. впервые закрепили общие правила толкования договора. Обе конвенции содержат разд. III «Толкование договоров» (ст. 31–33). Статьи установили следующие общие правила:

1)договор должен толковаться добросовестно в соответствии

собычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте;

2)договор должен толковаться в свете его объекта и целей.

Оба правила называют «золотыми». Контекст договора охватывает кроме текста преамбулу и приложения.

Наряду с контекстом учитываются: а) любое соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений; б) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (п. 3 ст. 31).

В Венских конвенциях 1969 и 1986 гг. говорится о дополнительных средствах толкования. К ним относятся подготовительные материалы (например, на стадиях заключения договора) и обстоятельства заключения договора. Ведь государства не все включают в текст международного договора, как правило, остается материал (выступления, заявления, протоколы и др.), который в дальнейшем может быть основой для правотворчества или годиться для толкования договора.

Дополнительные средства образно называют «железными опилками», которые постоянно притягиваются к «магниту», т.е. основному тексту договора.

Общие правила и дополнительные средства толкования составляют концентрический круг. Толкователь постепенно отдаляется от текста концентрическими кругами от центра к периферии; это своего рода «последовательное окружение» текста договора1.

Приемы (способы) толкования. В международно-правовой литературе приемы толкования основываются на общей теории права. К приемам толкования относятся историческое, филологическое (грамматическое), систематическое, логическое, формально(специально)- юридическое, телеологическое (целевое). Применяя по аналогии эти приемы, необходимо учитывать особенности заключения и содержания международного договора.

Приемы толкования помогают дать точное значение текста международного договора. Здесь имеется все, в том числе терминология и разноязычие договора. Пункт 1 ст. 33 Венской конвенции 1969 г.

1  Мнение М. Губера. См.: Де Аречага Э.Х. Указ. соч. С. 73.

95

Глава IV. Право международных договоров

предусматривает, что при установлении аутентичности текста договора на двух или более языках возможно расхождение между этими текстами и преимущественную силу будет иметь какой-либо один определенный текст.

Стороны договора сами определяют, на каком языке осуществляется толкование. Например, в договоре между Российской Федерацией и Венгрией записано: «В случае расхождений в толковании будет пользоваться текст на английском языке»1.

§ 6. Поправки к договорам. Прекращение и приостановление международных договоров

В процессе действия и выполнения международного договора государства могут внести в него поправки и изменения2. Предложение о поправке должно рассматриваться и согласовываться участниками договора. Поправки могут быть предусмотрены в самом договоре. Поправки делаются в процессе переговоров, и участниками заключается соглашение о внесении поправок в договор3. Например, на 48-й сессии Международной китобойной комиссии были внесены поправки в Приложение к Международной конвенции по урегулированию китобойного промысла от 2 декабря 1946 г. Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 1996 г. были одобрены эти поправки. Правительство РФ поручило Министерству иностранных дел РФ уведомить Секретариат Международной китобойной комиссии о согласии Правительства РФ с указанными поправками. 27 августа 2005 г. вышло Постановление Правительства РФ № 539 «О принятии Российской Федерацией поправок к Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой»: «4. запретить ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации продукции, содержащей озоноразрушающие вещества». 2 июля 2008 г. Государственной Думой ФС РФ принят Федеральный закон № 130-ФЗ «О принятии Поправки к Конвенции о физической защите ядерного материала». Поправка принята на Конференции по рассмотрению и принятию поправок к Конвенции в г. Вене 8 июля 2005 г. Или другой пример: к Уставу ООН после 1945 г. Генеральной

1  БМД РФ. 1997. № 2. С. 35.

2  Иначе называется ревизия договора. Но Венская конвенция 1969 г. не содержит этого термина, закрепив возможности поправок и изменений (ст. 39–41).

3  Поправки могут касаться отдельных слов и даже пунктуации (например, тексты поправок к Чикагской конвенции: в конце ст. 45 Конвенции точка заменяется запятой; в ст. 48(а) слово «ежегодно» заменяется выражением «не реже одного раза в три года»).

96

§ 6. Поправки к договорам

Ассамблеей ООН были приняты поправки к ст. 23 (об увеличении числа членов Совета Безопасности ООН), 27 (о решении Совета Безопасности ООН по процедурным вопросам), 61 (об увеличении числа членов ЭКОСОС). А если государство является участником договора, но не стало участником соглашения о внесении поправок в договор? Такое государство не связано с соглашением о внесении поправок. Когда поправка вступает в силу, она становится обязательной для тех государств, которые ее приняли, а для других государств – участников договора остаются обязательными положения договора и любые предшествующие поправки, которые были ими приняты.

Изменения, как правило, касаются многостороннего договора. Поправки охватывают изменения отдельных статей договора. Они не вызывают коренного изменения содержания международного договора1. Большинство многосторонних договоров содержит специальные статьи о порядке внесения в них поправок. Например, ст. 50 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. говорит: «Любое государствоучастник может предложить поправку и представить ее Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций». Генеральный секретарь ООН затем препровождает представленную поправку государ- ствам-участникам с просьбой указать, высказываются ли они за созыв конференции государств-участников в целях рассмотрения этих предложений и проведения по ним голосования. Два или несколько участников договора могут заключить соглашение об изменении договора только во взаимоотношениях между собой. Но это возможно, если изменение предусматривается самим договором и если оно не влияет на выполнение прав и обязанностей другими участниками. Далее, изменение не должно противоречить объекту и целям договора. И последнее, необходимо уведомить других участников о намерении заключить соглашение об изменении договора.

Прекращение и приостановление международных договоров. Прекращение предусмотрено в самом договоре или осуществляется по соглашению его участников. Обычно термин «прекращение» называется тогда, когда договор утрачивает юридическую силу в отношении всех его участников. Если такое прекращение касается какого-либо одного или нескольких участников многостороннего договора, то это означает выход из договора.

В Венских конвенциях 1969 и 1986 гг. (ст. 54, 56, 59–62, 64) и в текстах конкретных международных договоров устанавливаются ос-

1  См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 106, 111.

97

Глава IV. Право международных договоров

нования прекращения международных договоров (их иногда называ-

ют способами).

Внутренние основания (т.е. предусмотренные в самом договоре):

–истечение срока действия;

–исполнение;

–денонсация;

–наступление предусмотренного в договоре условия. Внешние основания (не предусмотренные в договоре):

–по общему согласию участников договора;

–в результате правопреемства;

–война;

–подразумеваемое право на денонсацию;

–нарушение договора;

–последующая невозможность исполнения;

–коренное изменение обстоятельств;

–заключение последующего договора по одному и тому же вопросу1;

–возникновение новой императивной нормы (jus cogens) международного права;

–аннулирование;

–исчезновение субъектов договора;

–гибель договорного объекта;

–наступление отменительного условия.

Некоторые из перечисленных оснований называют волевыми (денонсация) и автоматическими (истечение срока).

Рассмотрим отдельные основания, при объяснении которых возникают определенные трудности.

Денонсация (букв. уведомление) – это отказ государства от договора с предварительным предупреждением других участников, т.е. когда одна сторона уведомляет другую о прекращении договора. Денонсация осуществляется в порядке и сроки, обусловленные в таком договоре, т.е. денонсация предусмотрена в самом договоре. Сторона, заявившая о прекращении договора или выходе из него, должна заблаговременно уведомить других участников прекратить действие договора или выйти из него. Например, в многосторонних договорах (конвенциях) имеется статья следующего содержания: каждое государствоучастник может денонсировать настоящий договор (конвенцию) пу-

1  В ходе переговоров о Договоре между Российской Федерацией и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г. стороны условились о том, что с вступлением в силу нового договора прекратит свое действие Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов 2002 г.

98

§ 6. Поправки к договорам

тем письменного уведомления о том Генерального секретаря ООН. Денонсация вступает в силу через один год со дня получения уведомления об этом Генеральным секретарем ООН. Такая денонсация имеет силу только для государств, заявивших о денонсации1.

Вдвусторонних договорах, как правило, записано, что одна из сторон может заявить о своем намерении прекратить действие договора путем извещения в письменной форме за шесть месяцев до истечения соответствующего срока.

Подразумеваемое право на денонсацию. Некоторые договоры запрещают денонсацию, а в других она не упоминается, как и есть договоры, по которым заявление о денонсации делается в любое время. Подразумеваемое право на денонсацию означает, что договор не содержит положений о его прекращении, денонсации или выходе, но он может быть денонсирован одной из сторон. Здесь необходимы следующие условия: намерение участников договора и характер договора. В практике к таким договорам относят договоры об аренде и о союзах.

Нарушение договора. Если нарушается двусторонний договор, то основанием его прекращения является аннулирование (букв. уничтожить) другой стороной.

Ответом на нарушение многостороннего договора является коллективная акция. Это дает право другим участникам – по соглашению – приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его в отношениях между собой и государством, нарушившим договор, либо в отношениях между всеми участниками (ст. 60 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.).

Возможна так называемая индивидуальная акция потерпевшего (пострадавшего) государства – участника договора. Это государство может приостановить действие договора в целом или в части между ним и государством, нарушившим договор. Следует обратить внимание на приостановление действия договора, а в целом договор действует для потерпевшего государства, между ним и всеми участниками.

ВВенских конвенциях 1969 и 1986 гг. говорится о существенном нарушении договора, а именно: а) о таком отказе от договора, который не допускается нормами права договоров; б) о нарушении положений, имеющих существенное значение для осуществления объекта и целей договора.

1  См. особенности денонсации в Женевских конвенциях 1949 г. и в Дополнительных протоколах к ним 1977 г.: эти акты могут быть денонсированы, но с оговоркой, что денонсация не имеет силы в то время, когда денонсирующая держава участвует в вооруженном конфликте; ст. 65 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Высокая Договаривающаяся Сторона может денонсировать настоящую Конвенцию только по истечении пяти лет с того момента, когда она становится участником Конвенции…»

99

Глава IV. Право международных договоров

Аннулирование возможно в связи с заключением неправомерных договоров, что имело место в практике Французской революции 1789 г.

иОктябрьской революции 1917 г.

Всвязи с прекращением договора установлены правила процедуры: 1) государство должно в письменной форме направить уведомление о прекращении договора; 2) если в течение трех месяцев ни один участник не возразит о прекращении, то договор (многосторонний) прекращается для государства, заявившего о прекращении; 3) если есть возражения участников, то принимаются меры по урегулированию спора мирными средствами; 4) если это спор юридического характера, то он может быть передан в международные судебные и арбитражные учреждения в течение 12 месяцев.

Коренное изменение обстоятельств. Часто это основание называют латинской фразеологией rebus sic stantibus, что переводится как «пока обстоятельства не изменены» или «неизменность обстоятельств». Или, иначе, это формула, обосновывающая возможность отказа от договора при изменении обстоятельств. Обычно исходят из следующего положения: договоры действуют и обязательны до тех пор, пока обстоятельства остаются неизменными, т.е. пока остается так, как было. До поры до времени все шло нормально, оставалось так, как было, и вдруг возникло коренное

инепредвиденное обстоятельство. Тогда одна из сторон делает заявление о том, что возникло коренное и непредвиденное обстоятельство и надо выйти из договора. Государство заявляет оговорку о коренном изменении обстоятельств. Некоторые юристы-международники считают, что это удобный способ уклониться от выполнения обязательств. Ведь можно всегда сказать, что договор менее подходящий и невыгодный1. И «за бортом» могут оказаться такие принципы, как добросовестное выполнение обязательств и «договоры должны соблюдаться».

Но какие это могут быть обстоятельства, а с другой стороны, какие не могут быть? Можно назвать те или иные коренные обстоятельства, но все они могут быть под вопросом: например, смена правительства, война, революция, высшие интересы, изменение международно-пра- вового статуса одной из сторон2 или новое независимое государство, которое отказывается от договоров колониального периода (договоров государства-метрополии)3.

1  См.: Де Аречага Э.Х. Указ. соч. С. 113.

2  См. также: Курс международного права. В 7 т. Т. 4: Отрасли международного права / Ю.А. Баскин, Н.Б. Крылов, Д.Б. Левин и др.; отв. ред. Р.А. Мюллерсон, Г.И. Тункин. М.: Наука, 1990. С. 79.

3  Э.Х. де Аречага цитирует Ф. Амадо: «Юристы, воспитанные в духе священных традиций уважения принципа pacta sunt servanda и неприкосновенности договоров, ин-

100