Валеев МП

§2. Государственная территория, ее правовой режим

2.3.Способы приобретения и изменения государственной территории

Поскольку территория каждого государства является не только сфе-

рой его властвования, но и объектом его публично-правового владения, оно вправе как приобретать, так и отчуждать ее различными способами. Одни и те же действия по распоряжению государственной территорией (например, передача части территории другому государству) обычно выступают одновременно и в качестве способа изменения территории отчуждающего государства, и в качестве способа приобретения ее принимающим государством1. Наряду с понятием «способ приобретения (изменения) государственной территории» в международно-право- вой литературе используется понятие «основание приобретения (изменения) территории»2. При этом последнее иногда отождествляют с правовым актом, посредством которого оформляются те или иные территориальные изменения (к примеру, договор о передаче определенной части территории страны), хотя и не все способы предполагают наличие такого межгосударственного акта. В связи с этим важное значение имеет международная правомерность конкретного способа приобретения государством своей территории, т.е. соответствие его основополагающим принципам и нормам международного права.

Относительно же набора самих способов территориального приобретения в международно-правовой литературе выражен широкий спектр мнений; наиболее обширный их перечень приводит Я. Броунли3. На сегодняшний день в отсутствие кодифицирующего данные способы и основания международно-правового акта мы должны исходить и из устоявшейся межгосударственной практики по этому вопросу. Представляется возможным выделить следующие получившие широкое признание

способы приобретения государственной территории:

1  Исключение составляют такие способы приобретения, как присоединение территории, не находящейся под суверенитетом другого государства (terra nullius), и аккреция, т.е. присоединение участка суши, возникшего по естественным причинам или искусственным путем; эти способы, при которых государство, их реализовавшее, становится первым владельцем территории, поэтому относят к первоначальным.

2  См., например: Международное право: Учебник / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. 6-е изд., перераб. и доп. С. 578; Международное право = Völkerrecht / В. Граф Витцтум [и др.]; пер. с нем. / Науч. ред. Т.Ф. Яковлева. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 266–267.

3  Так, им указывались следующие способы («основания титула»): договор уступки (цессии), иные формы распоряжения территорией по договору, наличие подразумеваемого соглашения, распоряжение территориями по совместному решению главных держав, отказ от территории, приобретение в силу судебного решения, эффективная оккупация, оставление или дереликция, открытие и др. (см.: Броунли Я. Указ. соч. С. 210–234).

141

Глава VII. Территория в международном праве

1)давностное владение – вопрос о нем чаще всего возникает при наличии спора между государствами; какие-либо конкретные сроки владения международным правом не определены. Здесь необходимы, во-первых, фактическое осуществление территориального суверенитета на протяжении достаточно длительного времени; во-вторых, добросовестное поведение приобретающего государства1;

2)оккупация (присоединение) территории – предполагает совершение заинтересованным государством действий по завладению территорией, не находящейся под суверенитетом другого публичного образования (terra nullius), и его намерение осуществлять на ней эффективную власть. В то же время завладение территорией путем аннексии (одностороннего присвоения территории государства против воли последнего) противоречит одному из основных принципов международного права – неприменения силы или угрозы силой, зафиксированному в ст. 2 Устава ООН;

3)распоряжение территорией государства-агрессора – является формой ответственности за агрессивную войну и потому применяется в отношениях между государствами-победителями и побежденными. Так, особой формой ответственности Германии после ее поражения во Второй мировой войне явилось отторжение от нее г. Кенигсберга и прилегающей

кнемучастиВосточнойПруссиивпользуСССРпорешениюПотсдамской конференции стран антигитлеровской коалиции от 1 августа 1945 г.2;

4)уступка территории (цессия) – означает передачу своей территории одним государством другому государству; при этом обычно не требуется согласия жителей передаваемой территории. В основе территориальной цессии может лежать договор купли-продажи, договор дарения либо иное соглашение государств; таким образом, цессия может носить либо возмездный, либо безвозмездный характер. Одним из наиболее известных примеров возмездной цессии является продажа Российской империей Соединенным Штатам полуострова Аляска по договору 1867 г.;

5)обмен территорией – является более редкой формой территориального приобретения, так как здесь одновременно каждое из двух государств и предоставляет другому, и получает от него определенный участок (участки) государственной территории. В качестве примера назовем Протокол между СССР и Норвегией от 24 декабря 1963 г.

овзаимном предоставлении в безвозмездное пользование земельных участков, расположенных на советской и норвежской территориях, не-

1  Международное право = Völkerrecht / В. Граф Витцтум [и др.]; пер. с нем. / Науч. ред. Т.Ф. Яковлева. С. 267–268.

2  http://www.world-war.ru/potsdamskaya-konferenciya-zaklyuchitelnoe-zasedanie

142

§ 2. Государственная территория, ее правовой режим

обходимых для эксплуатации и содержания Борисоглебской и Скугфосской гидроэлектростанций1;

6) приращение территории (аккреция) – представляет собой присоединение к уже существующей государственной территории нового участка суши, возникшего по естественным причинам или искусственным путем (например, в результате засыпки прибрежных морских вод). Поскольку участок суши образуется в пределах уже существующей территории государства, вопрос о его принадлежности не вызывает разногласий. Особенно актуально такое территориальное приобретение для островных и прибрежных государств (Япония, Индонезия и др.).

Значительное распространение начиная со второй половины ХХ в. получила такая причина территориальных изменений, как реализация нациями и народами своего права на самоопределение, закрепленного в Уставе ООН и в Международных пактах о правах человека 1966 г. В литературе выделяют следующие способы реализации принципа самоопределения народов: вооруженная борьба, решение парламента, плебисцит (всенародное голосование по вопросу государственной принадлежности определенной территории). Плебисцит, возникнув как способ определения населением государственной принадлежности определенной территории в период Великой французской революции, ныне получил широкое международное признание. Одним из случаев успешного применения процедуры плебисцита при реализации народом права на самоопределение явилось образование независимого государства Эритрея на территории, входившей в состав Эфиопии. Референдум по вопросу о государственной независимости Эритреи состоялся 23–25 апреля 1993 г.; при этом 99,8% принявших в нем участие проголосовали за независимость. 28 мая того же года Генеральная Ассамблея ООН приняла Эритрею в члены ООН2. Основные трудности при реализации принципа равноправия и самоопределения народов связаны с тем, что все основные принципы международного права взаимосвязаны и осуществление одного из них не должно наносить ущерб действию других. В данном случае принцип равноправия и самоопределения народов должен применяться в сочетании с принципами территориальной целостности государств и уважения прав человека и основных свобод3.

1  http://docs.pravo.ru/document/view/20790816/19876435/

2  Лемма Хома Коче. Реализация принципа самоопределения наций и народов в Эфиопии и образование государства Эритрея // Московский журнал международного права. 1998. № 3. С. 210–211.

3  В связи с этим мы отрицательно относимся к попыткам некоторых зарубежных авторов обосновать правомерность лишения права голоса «некоренного» населения самоопределяющейся территории при решении вопроса о ее государственной принадлеж-

143

Глава VII. Территория в международном праве

§3. Государственная территория международного пользования

Ктакой территории обычно относят используемые неограниченным числом государств водные районы – участки международных проливов, вод архипелагов, международных каналов и международных рек, используемые для международного судоходства. Государственной территорией международного пользования считаются также острова, особый статус которых определен международными договорами (наиболее известный пример – архипелаг Шпицберген).

3.1. Международные реки

В общем смысле под международными реками понимают реки, протекающие по территориям двух или более стран или разделяющие территории государств. Иногда их подразделяют на:

а) международные судоходные реки, имеющие выход к морю; б) трансграничные реки, которые протекают по территориям не-

скольких государств без выхода устья реки к морю; в) пограничные реки (по ним проходит граница между прибреж-

ными государствами)1.

Однако такая классификация в значительной мере условна, так как одни и те же международные реки могут быть отнесены к различным их типам.

Особое значение имеют судоходные реки, имеющие прямое сообщение с морем и используемые для международных водных перевозок различными, в том числе и неприбрежными, странами. Поэтому первые нормы, касающиеся международно-правового режима таких рек (Дунай, Рейн, Нигер, Амазонка, Меконг и др.), в основном регламентировали вопросы их судоходного использования. Так, свобода судоходства по основным речным путям Западной Европы была признана еще Венским конгрессом в 1815 г. Впоследствии были подготовлены и заключены специальные международные соглашения в отношении таких рек, как Рейн (1868 г.) и Дунай (1948 г.).

Конвенция о режиме судоходства на Дунае от 18 августа 1948 г., заключенная придунайскими странами, в ст. 1 предусматривает, что «навигация на Дунае должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении

ности, в том числе и на территории бывшего СССР (см., например: Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства: Пер. с англ. / Науч. ред. Д. Фурман. М.: Рудомино, 2001. С. 201).

1  Международное право: Учебник / Под ред. А.Н. Вылегжанина. С. 169.

144

§ 3. Государственная территория международного пользования

торговых и навигационных сборов и условий торгового судоходства». Прибрежные страны обязались содержать свои национальные участки Дуная в судоходном состоянии, производить необходимые работы для обеспечения и улучшения условий судоходства на нем. Для наблюдения за исполнением положений Конвенции учрежден специальный орган – Дунайская Комиссия, в которую включаются по одному представителю от каждой придунайской страны (ст. 5). Комиссия имеет Секретариат и необходимый аппарат, принимает свой бюджет, который составляется из взносов придунайских стран1.

Во второй половине ХХ в. международным сообществом стали активно обсуждаться проблемы несудоходного использования международных водотоков, их охраны от загрязнения и других видов антропогенного воздействия; как следствие, был подготовлен ряд международно-правовых актов о такой деятельности универсального и регионального характера. Так, в Нью-Йорке 21 мая 1997 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН принята и открыта для подписания Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков2.

Хотя данная Конвенция пока не вступила в силу, она отражает признаваемую многими государствами практику межгосударственного сотрудничества в несудоходном использовании международных рек и других водотоков, является результатом кодификации и прогрессивного развития международного права. В литературе высказано мнение, что ряд ее положений действует в качестве обычных норм общего международного права3. Значение Нью-Йоркской конвенции состоит прежде всего в том, что она определяет следующие основополагающие принципы использования международных водотоков:

–справедливое и разумное использование водотока;

–участие всех государств водотока в его использовании, освоении и защите;

–недопустимость причинения значительного ущерба другим государствам при использовании международного водотока;

–сотрудничество государств водотока в целях достижения его оптимального использования и надлежащей защиты;

1  Действующее международное право. Т. 1. С. 211–215.

2  Отметим, что понятие «международный водоток» является более широким, чем понятие «международная река»; по смыслу ст. 2 Конвенции оно включает систему поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание, части которой находятся в различных государствах.

3  Саваськов П.В. Право несудоходных видов использования международных водотоков // Московский журнал международного права. 2002. № 4. С. 280.

145

Глава VII. Территория в международном праве

–регулярный обмен данными и информацией о состоянии водотока, а также соответствующими прогнозами;

–взаимосвязь и равенство различных видов использования1. Среди региональных соглашений следует отметить действующую ме-

жду европейскими странами Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г.,

сизменениями от 28 ноября 2003 г. (Россия является ее участником

с6 октября 1996 г.)2. Европейская конвенция возлагает на государстваучастников обязанность осуществлять все необходимые меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого трансграничного воздействия на такие воды, включая меры, направленные на предотвращение загрязнения вод, рациональное управление водными ресурсами, обеспечение сохранения и восстановления экосистем.

3.2. Правовой режим архипелага Шпицберген

Шпицберген (норвежское наименование Свальбард) представляет собой архипелаг, расположенный в Северном Ледовитом океане между 74˚

и81˚ северной широты, 10˚ и 35˚ восточной долготы, входящий в состав территории Королевства Норвегия. Международно-правовой режим данного архипелага как территории общего пользования был закреплен принятым на Парижской мирной конференции 9 февраля 1920 г. Договором о Шпицбергене, подписанным первоначально девятью странами (Англией, Данией, Италией, Нидерландами, Норвегией, США, Францией, Швецией и Японией)3. СССР стал участником договора 7 мая 1935 г.

Стороны Договора признают, по его ст. 1, на условиях, в нем согласованных, «полный и абсолютный суверенитет» Норвегии над всеми островами, входящими в архипелаг, включая Медвежий остров. В то же время суда и граждане договаривающихся сторон допускаются Договором на одинаковых условиях к «осуществлению права на рыбную ловлю и охоту» в пределах территории архипелага и в его территориальных водах. Также граждане стран – участниц Договора имеют право на равный свободный доступ в воды, фиорды и порты Шпицбергена, в том числе и для занятий судоходными, промышленными, горными

иторговыми операциями, при условии соблюдения местных законов

ипостановлений (ст. 2, 3 Договора). Следует отметить и то, что по ст. 9 Договора о Шпицбергене Норвегия обязалась не создавать и не допускать создания на его территории каких-либо морских баз, равно как

1  http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/watercrs.shtml

2  http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/watercourses_lakes.shtml

3  Действующее международное право. Т. 1. С. 202–204.

146

§ 4. Правовой режим Арктики

ине строить никаких укреплений в указанных местностях, которые никогда не должны быть использованы в военных целях. По мнению ряда отечественных юристов-международников, это свидетельствует о полной демилитаризации территории архипелага1.

Характеризуя в общем правовой режим Шпицбергена как принадлежащей Норвегии территории международного пользования, обратим внимание, что во многом он является уникальным в международном праве и его следует отделять от таких правовых форм использования государственной территории, как кондоминиум и сервитут.

Впоследнее время одним из актуальных для России вопросов является использование рыболовных ресурсов северных морей и, в частности, морских районов, прилегающих к Шпицбергену. Как известно, Норвегией как прибрежным государством еще в 1977 г. была установлена 200-мильная рыбоохранная зона вокруг Шпицбергена, в пределах которой норвежские власти осуществляют регулирование и контроль за использованием морских биоресурсов, а с 2003 г. – территориальное море шириной в 12 миль (ранее было 4 мили). Для иностранных рыболовецких компаний в последнем действует разрешительный порядок ведения промысла2. Данные меры в определенной степени затруднили рыболовецкую деятельность стран – участниц Договора, и с середины 80-х годов прошлого века в рыбоохранной зоне регулярно возникали конфликты между Береговой охраной Норвегии и рыбаками иностранных государств3. Представляется, что назрела необходимость внесения в Договор о Шпицбергене дополнений, которые более детально определили бы права и обязанности его сторон в отношении морских вод, прилегающих к данному архипелагу, в том числе

ив том, что касается ведения там рыболовного промысла.

§ 4. Правовой режим Арктики

Под Арктикой (от греч. arktikos – северный) принято понимать северную полярную область Земли, включая окраины Евразии и Север-

1  См., в частности: Тимченко Л.Д. Государственная территория общего пользования: юридическая природа и правовой режим. На примере Шпицбергена // Московский журнал международного права. 1997. № 3. С. 87.

2  Эти действия норвежской стороны получили неоднозначную оценку в юридической литературе с точки зрения их соответствия условиям Договора о Шпицбергене. См. об этом: Международное публичное право: Учебник для бакалавров / Л.П. Ануфриева, К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев [и др.]; отв. ред. К.А. Бекяшев. С. 591–592.

3  Криворотов А.К. Международно-правовой статус рыбоохранной зоны вокруг Шпицбергена // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 101–105.

147

Глава VII. Территория в международном праве

ной Америки, Северный Ледовитый океан с находящимися в нем островными образованиями1. При этом обычно в качестве южной границы арктических пространств рассматривается географическая параллель, проходящая под 66˚33ʹ северной широты (Северный полярный круг). Данный географический район издавна использовался как место промысла живых и неживых морских ресурсов, для поиска новых земель, создания оборонительных форпостов. В Арктике содержится большое количество разведанных энергоресурсов – нефти и газа. Через Арктический регион проходят кроссполярный авиамост – кратчайший маршрут между Северной Америкой и Азией и Северный морской путь – кратчайший морской путь между Восточной Азией и Европой. Немаловажное значение приобрело и использование арктических пространств в военных целях. Все это предопределяет необходимость не только национальной, но и международно-правовой регламентации использования сухопутных и водных пространств Арктики.

Что же касается собственно правового режима арктических пространств, то в нашей доктрине долгое время господствовала молчаливо признанная многими странами концепция полярных секторов, согласно которой в качестве части территории пяти приарктических государств (Дании, Канады, Норвегии, России и США), исходя из их особых интересов, имеющихся прав и преимуществ в Арктическом регионе, рассматриваются все земли, включая островные, находящиеся к северу от арктического побережья этих государств в пределах сектора, образованного данным побережьем и меридианами, сходящимися в точке Северного полюса и проходящими через западную и восточную крайние точки такого побережья2. Однако специальные внутригосударственные нормативные акты, закрепляющие суверенные права государств в пределах их полярных секторов, были приняты только Канадой и СССР. Напомним, что в Канаде это был принятый в редакции от 27 июня 1925 г. Закон о северо-западных территориях, а в

1  Большой иллюстрированный энциклопедический словарь. М.: ОЛМА-ПРЕСС Образование, 2005. С. 78; Атлас мира: Справочное пособие. Изд., испр. и доп. М.: БЕЛЛСИ: Астрель: АСТ, 2003. С. 78.

2  В литературе отмечается ограниченность этой концепции, которая может быть распространена только на сухопутное пространство, включая острова, но не на воды Арктики. Кроме того, некоторыми авторами отрицается и существование обычной нормы международного права на основе секторальной теории (см.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Г.И. Тункин. С. 380). Впрочем, не меньшее число отечественных ученых продолжают считать юрисдикцию приарктических государств над своими полярными секторами сложившейся, обычной нормой международного права (см., например: Международное право: Учебник / Под ред. А.Н. Вылегжанина. С. 183–184; Моисеев А.А. Указ. соч. С. 288).

148

§ 4. Правовой режим Арктики

СССР – Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. Последнее после присоединения СССР к Договору о Шпицбергене

в1935 г. было подвергнуто корректировке таким образом, что западная граница советского полярного сектора стала проходить по меридиану 32˚04ʹ35 ʺ восточной долготы в обход находящихся под суверенитетом Норвегии островов этого полярного архипелага.

Пожалуй, Парижский договор о Шпицбергене 1920 г., рассматривавшийся выше, – единственный пример многостороннего международного договора о территориальном разграничении сухопутных пространств в Арктике. Несколько иначе обстоит дело с правовым регулированием присвоения и использования морских пространств этого региона. Здесь в полной мере действуют как общепризнанные обычные нормы международного морского права, определяющие правовой статус отдельных морских пространств (внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря и т.д.), так и нормы Женевских конвенций по морскому праву 1958 г. и прежде всего Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Одной из особенностей вод полярных морей, которые всегда были тесно связаны с интересами прибрежных стран, является наличие в них национальных морских коммуникаций, используемых и в интересах международного судоходства: это Северо-западный проход в Канаде и Северный морской путь в России. Начало освоения последнего относится к 20-м годам прошлого века. В 1971 г. при Министерстве морского флота СССР учреждена Администрация Северного морского пути как орган, осуществляющий государственный надзор за использованием пути, разрабатывающий правила плавания по нему

ирешающий вопросы допуска иностранных судов (получили право прохода по Севморпути с 1991 г.). Действующие Правила плавания в акватории Северного морского пути, утвержденные Приказом Министерства транспорта РФ от 17 января 2013 г. № 7, предусматривают разрешительный порядок плавания в акватории Севморпути (п. 2). Судовладелец, его представитель или капитан судна, согласно п. 3 Правил, должны предварительно направить в Администрацию Севморпути заявление по установленной форме; при этом подача заявления и выдача разрешения осуществляются с использованием Интернета. Инспекция судна при подготовке к плаванию не требуется, однако для получения разрешения на прохождение Севморпути судно должно соответствовать ряду специальных требований, указанных как в Правилах, так

ив приложениях к ним. Параллельно оценивается и готовность судна

вотношении защиты арктических экосистем. За услуги по ледокольной проводке судов и ледовой лоцманской проводке предусмотрена плата, которая определяется исходя из объема фактически оказанных услуг.

149

Глава VII. Территория в международном праве

Одним из наиболее актуальных для России вопросов в Арктике является вопрос о составе и правовом режиме арктического континентального шельфа. В международно-правовой литературе отмечается, что в настоящее время не оспариваются права пяти приарктических государств на 200-мильные (считая от исходных линий) районы дна Северного Ледовитого океана и поверхлежащие водные и ледовые пространства. Однако в том, что касается статуса прилегающих к Северному полюсу морских районов, в том числе районов шельфа за пределами этого 200-мильного расстояния, существуют разные точки зрения как на официальном уровне, так и среди представителей юридической науки, которые можно свести к двум основным. Первая позиция строится на том, что данные арктические пространства необходимо приравнять к любому другому району Мирового океана; соответственно Арктика, в том числе ее высокоширотные районы, должна подпадать под действие Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Ее придерживаются такие страны, как США, Япония. Приверженцы второй точки зрения исходят из того, что Арктика вообще не была объектом рассмотрения на III Конференции ООН по морскому праву, а ее правовой режим сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г., и главное в содержании данного режима – это общее международное право, его обычные нормы, сложившиеся вследствие согласия международного сообщества с практикой и законодательством приарктических государств1. Первая позиция подвергалась критике со стороны ряда российских юристовмеждународников в связи с тем, что в 2001 г. на основании правительственного постановления от имени Российской Федерации было подготовлено и направлено в Комиссию ООН по границам континентального шельфа представление о предполагаемых границах ее шельфа в Арктике, в соответствии с которым часть дна в арктическом секторе страны объявлялась международным районом морского дна, и в случае согласия Комиссии с представлением минеральные ресурсы в этой части дна полярных вод уже не могли бы использоваться российскими лицами на основе законодательства Российской Федерации о недрах и континентальном шельфе; также указывалось на то обстоятельство, что положения ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву не относятся к обычным нормам международного права, как нет и доказательств того, что создание в Арктике такого общего района при одновременном сокращении шельфа арктических государств составляло их согласованную волю2.

1  Международное право: Учебник / Под ред. А.Н. Вылегжанина. С. 193–194.

2  Там же. С. 195, 205. См. также: Мелков Г.М. К вопросу о статусе Печорского и Охотского морей // Московский журнал международного права. 2014. № 4. С. 40–44.

150