9. Создание советской государственной системы (октябрь 1917- июль 1918г)

Высшие органы власти и управления. Как уже отмечалось, еще в ходе октябрьского восстания были низложено Временное правительство и ликвидирован так называемый Совет республики — «предпарламент», образованный сентябрьским Демократическим совещанием.

Особо следует сказать о ликвидации Учредительного собрания.На смену свергнутым старым пришли принципиально новые высшие органы власти и управления — Всероссийский съезд Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров.

Верховным органом Советского государства, обладающим всей полнотой власти, стал Всероссийский съезд Советов. Впервые таким органом провозгласил себя II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. К моменту созыва этого съезда Советы рабочих и солдатских депутатов существовали отдельно от Советов крестьянских депутатов. Последние возглавлялись преимущественно эсерами, которые препятствовали объединению Советов. Из 402 Советов, представленных на съезде, только 119 являлись объединенными, т.е. включали в себя и представителей крестьянских Советов. Советы крестьянских депутатов обычно посылали делегатов на свои всероссийские съезды. Продолжал существовать и Центральный Исполнительный Комитет, избранный в мае 1917 г. на I Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов. Он возглавлялся эсерами и отражал интересы главным образом зажиточного крестьянства.

Революционная борьба рабочих и беднейшей части крестьянства за установление Советской власти на местах, проведение Советским правительством и большевистской партией декретов о мире и земле вовлекали широкие слои трудового крестьянства в сознательную политическую жизнь, подталкивали к установлению тесного союза с рабочим классом. Состоявшиеся в ноябре и декабре 1917 г. в Петрограде Чрезвычайный и II очередной Всероссийские съезды Советов крестьянских депутатов одобрили декреты и политику нового правительства и высказались за объединение Советов крестьянских депутатов с Советами рабочих и солдатских депутатов. В конце ноября 1917 г. ЦИК Советов крестьянских депутатов в числе 108 человек, преимущественно левых эсеров и беспартийных, слился с ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов, который должен был пополниться также 100 делегатами с фронта и 50 представителями от профсоюзов. Все вместе они составили единый ВЦИК рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Созданием этого органа было официально закреплено единство Советской власти рабочих и крестьян в центре и на местах. Высший принцип диктатуры пролетариата — союз рабочего класса с трудящимся крестьянством при руководящей роли пролетариата — был подтвержден на III Всероссийском съезде Советов, завершившем слияние рабочих и крестьянских Советов по всей стране.

III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов открылся 10 января 1918 г. Более 60% делегатов съезда принадлежали к большевистской партии. На съезде было представлено большинство национальных районов страны.

Большевики составляли половину делегатов и на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, на котором было представлено более 250 крестьянских Советов. Всероссийские съезды Советов собирались, как видим, регулярно. В промежутках между ними почти все функции съездов выполнялись Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК), избираемым съездом. Подобно съезду Советов, он возник еще до Октября, но, так же как и избравший его I съезд Советов, меньшевистско-эсеровский ЦИК первого созыва еще не был подлинным органом власти. Таким органом стал лишь избранный II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов Центральный Исполнительный Комитет.

Первым председателем ВЦИК стал видный большевик Л.Б. Каменев (Розенфельд). Однако вскоре он разошелся с партийным руководством во взглядах на союз с другими социалистическими партиями и 8 ноября 1917 г. был заменен Я.М. Свердловым.

Заседания ВЦИК могли проводиться в расширенном и узком составах. Расширенные заседания должны были созываться не реже одного раза в две недели с участием не менее половины членов ВЦИК. Заседания узкого состава считались законными при наличии одной четверти членов ВЦИК и созывались его Президиумом по мере необходимости или по требованию фракций, входивших во ВЦИК, а также по требованию не менее 10 членов ВЦИК.

Президиум был рабочим органом ВЦИК и избирался в составе 1/10 всех его членов. Президиум подготавливал материалы к заседанию ВЦИК, проводил в жизнь его постановления, наблюдал за текущей работой отделов. С февраля 1918 г. стал практиковаться созыв расширенного Президиума и объединенных заседаний Президиума и Совнаркома.

Высшим органом власти и общего управления стал Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным — Советское правительство, подотчетное в своей деятельности Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК. Рабоче-крестьянское правительство, созданное Октябрьской революцией и опирающееся на Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являлось одним из ключевых звеньев в системе органов Советского государства.

Несмотря на то что все законодательные акты, а также распоряжения, имеющие важное общеполитическое значение, Совнарком был обязан передавать на рассмотрение и утверждение ВЦИК, ему предоставлялось право в случаях, не терпящих отлагательства, издавать необходимые декреты без обсуждения их ВЦИК, а также осуществлять другие первоочередные мероприятия в рамках общей программы II Всероссийского съезда Советов. Это право Совнаркома было специально подтверждено ВЦИК вопреки требованиям левых эсеров, пытавшихся ограничить роль Советского правительства в управлении, лишить его права издавать декреты и вообще самостоятельно осуществлять какие бы то ни было серьезные практические мероприятия без обсуждения их во ВЦИК.

Заседания Совнаркома проводились почти ежедневно. На них присутствовали не только члены СНК, но и члены коллегий тех народных комиссариатов, которых касался обсуждаемый вопрос. Для разгрузки правительства от массы мелких вопросов оперативного характера при нем в декабре 1917 г. была образована постоянная комиссия, именовавшаяся Малым Совнаркомом, или в обиходе — «вермишельной комиссией».

Высшими органами отраслевого управления в государстве стали народные комиссариаты, пришедшие на смену упраздненным министерствам Временного правительства.

Слом министерств не означал их полной и немедленной ликвидации. Первой задачей Советской власти было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Поэтому первоначально многие наркомы являлись не столько руководителями новых ведомств, сколько комиссарами, т.е. представителями Советского правительства в старых министерствах. Наиболее целесообразные формы и методы работы наркоматов были найдены не сразу. Первое время в их структуре и делопроизводстве существовал известный разнобой. Менялось и число наркоматов. Так, к 13 отраслевым комиссиям, созданным на II съезде, в ноябре — декабре 1917 г. были добавлены наркоматы государственного призрения, государственного контроля, местного самоуправления, государственных имуществ Российской республики.

Формирование аппарата наркоматов осложнялось отсутствием необходимых кадров. Старое чиновничество в большинстве своем саботировало мероприятия новой власти. Поэтому привлечение народных масс к управлению способствовало созданию обновленного аппарата. Партия обратилась к местным партийным и профсоюзным организациям и другим объединениям, стоявшим на платформе Советской власти, с призывом рекомендовать людей для работы в соответствующих учреждениях. В ответ на это заводы, войсковые части направляли туда своих представителей, предварительно обсуждая их кандидатуры не только на заседаниях фабрично-заводских комитетов и партийных организаций, но и на общих собраниях. Так формировался штат работников государственного аппарата из рабочих, матросов и солдат. К работе в советских государственных органах допускалась и та часть служащих старых учреждений, которая не принимала участия в саботаже и изъявила желание честно трудиться. Аппарат, созданный таким способом, не мог, конечно, функционировать профессионально и успешно. Однако иного пути в тот период не было, приходилось надеяться на совершенствование управления в будущем, когда вырастут свои специалисты из рабочих и крестьян.

Местные органы власти и управления. Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Динамику этого процесса иллюстрируют сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе, в ноябре — еще в 15. в декабре — в 13, в январе 1918 г. — в 15. При этом оружие для подавления сопротивления контрреволюции пришлось применять лишь в 15 крупных городах.

Слом старых местных органов проходил по-разному. Прежде всего Обращением II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!» юридически были упразднены посты представителей центра на местах — губернских и уездных комиссаров Временного правительства. Практическое лишение власти этих комиссаров проходило по мере установления Советской власти в губерниях и уездах.

Потом пришла очередь другой системы местных органов — сословных организаций дворян, мещан и пр. Их упразднение вытекало из Декрета «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 ноября 1917 г.

Сложнее обстояло дело с третьей системой — земским и городским самоуправлением, которое руководило жизненно важными для населения городским хозяйством, продовольственным делом, здравоохранением. Советам, еще не имевшим ни соответствующего аппарата, ни специалистов, было не под силу взять на себя данные функции. Поэтому, распустив наиболее контрреволюционные органы местного самоуправления, Советы использовали остальные для решения неотложных хозяйственных дел, направляя в них своих комиссаров.

Для осуществления перехода аппарата органов местного самоуправления в ведение Советов в декабре 1917 г. был специально учрежден Наркомат по местному самоуправлению, однако левые эсеры, представитель которых его возглавлял, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городских дум и земств и противопоставления их Советам. И потому фактически работу по организации и укреплению местных Советов принял на себя Наркомат внутренних дел, во главе которого стоял большевик Г.И. Петровский. Обобщив опыт советского строительства, Наркомат опубликовал 24 декабря 1917 г. Обращение к Советам об организации местного самоуправления и Инструкцию о правах и обязанностях Советов.

В Обращении указывалось, что вся страна должна покрыться сетью советских органов, находящихся в тесной взаимозависимости. Признавалось, что каждый из них, вплоть до самых мелких, является вполне автономным в вопросах местного характера, но при этом должен сообразовывать свою деятельность с общими декретами центральной власти и постановлениями тех более крупных организаций, в состав которых он входит. Таким путем создавался однородный организм — Республика Советов. В Инструкции намечались первые шаги к установлению единообразия в структуре аппарата местных Советов. Подчеркивалось, что в основу построения советского государственного аппарата должен быть положен принцип демократического централизма, т.е. разграничения и сочетания компетенции вышестоящих и нижестоящих органов при руководящей роли первых и подчинении вторых, в условиях выборности большинства советских органов.

Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами съездов Советов и Советов были их исполнительные комитеты. Съездам Советов и их исполкомам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих советских органов.

Советы становились органами, регулирующими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые отделы или комиссариаты. К ним относились отделы земледелия, юстиции, социального обеспечения, народного просвещения, труда, продовольственный, дорожно-строительный, здравоохранения и др. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Отделы в свою очередь подразделялись на подотделы: медицинский, статистический, милиции и т.д. Во главе отдела должен был стоять член исполкома. Контроль за деятельностью всех отделов осуществлялся президиумом исполкома — его коллегиальным руководящим органом.

Значительный рост и укрепление съездов Советов в связи с объединением губернских и уездных Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов способствовали роспуску земских и городских самоуправлений. Уже к 1 апреля 1918 г. было распущено более 3/4 городских дум, а к лету 1918 г. городские думы и земства были упразднены почти повсюду.

При местных органах власти создавались советы народного хозяйства как «учреждения по организации и регулированию производства», которые ставились в двойное подчинение — Высшему Совету Народного Хозяйства и соответствующим Советам. Местам предоставлялись широкие права по руководству вооруженными силами. На основании Декрета Совнаркома от 8 апреля 1918 г. «Об учреждении военных комиссариатов» в распоряжение губернских военкоматов, которые в то время обычно существовали как отделы местных исполкомов, передавались «все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губернии». Милиция также находилась в ведении и на содержании местных Советов.

Обширная компетенция местных Советов вытекала прежде всего из идеи полновластия Советов. К тому же на практике они не всегда имели время и технические возможности, чтобы испросить санкцию вышестоящих органов. Не удивительно, что на местах по всей огромной России в это время нередко принимались порой ошибочные решения, намечались неправильные тенденции. Некоторые местные Советы стали иногда вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.

Кое-где появились губернские, уездные и даже волостные республики со своими совнаркомами, которые зачастую не подчинялись вышестоящим Советам, не проводили в жизнь декреты Советской власти, а иногда принимали и противоречащие им решения. Вред местничества особенно проявился весной 1918 г., когда те Советы, у руководства которых находились левые эсеры, стали срывать хлебную монополию, перехватывать продовольственные грузы, шедшие в промышленные районы, и т.д.

Большую роль в упрочении Советской власти в деревне сыграли волостные и сельские комитеты бедноты, учрежденные в мае 1918 г. На комбеды возлагались задачи распределять хлеб, предметы первой необходимости и сельскохозяйственные орудия, оказывать содействие местным продовольственным органам в изъятии излишков у кулаков, снабжать деревенскую бедноту хлебом. Комбеды взяли на себя заботу о формировании частей Красной Армии, создавали сельскохозяйственные коммуны и другие кооперативы, содействовали развитию культурно-просветительской деятельности в деревне.

В комбеды избирались не только бедняки, но и середняки, порой даже кулаки, хотя по закону им не было здесь места.

Важнейшую роль в создании комбедов сыграли рабочие продовольственные отряды, а также инструкторы партийных комитетов и советских органов, направлявшиеся на места для политической организации бедноты. Практически формированием комбедов занимались губернские и уездные исполкомы через продовольственные отделы. Они направляли деятельность продовольственных отрядов по созданию комитетов бедноты, имели право роспуска, реорганизации и изменения состава этих органов в волостях и селах.

Взаимоотношения комбедов с Советами складывались по-разному. Там, где классовый состав этих органов был однороден, они существовали параллельно, но руководящими оставались Советы, а комитеты бедноты превращались, по существу, в их продотделы. В тех же случаях, когда в Советах преобладали зажиточные крестьяне, комбеды добивались обновления, иногда полного переизбрания и даже роспуска Советов, сосредоточивая всю полноту власти в своих руках.